SE/0132/2021

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA

SEGUNDA

SENTENCIA N° 132/2021

EXPEDIENTE : 184/2019

DEMANDANTE : Paola Katherine Estrada Surriable

DEMANDADO (A) : Aduana Nacional de Bolivia

TIPO DE PROCESO : Contencioso Administrativo

RESOLUCION IMPUGNADA : Resolución RA-PE-03-092-19 de 28 de mayo de 2019

MAGISTRADO RELATOR : Dr. Olvis Eguez Oliva

LUGAR Y FECHA : Sucre, 04 de octubre de 2021

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 159 a 187 vta., interpuesta por Paola Katherine Estrada Surriable, subsanada a fs. 363 y vta., impugnando la Resolución RA-PE-03-092-19 de 28 de mayo de 2019, corriente de fs. 348 a 357, emitida por la Aduana Nacional de Bolivia (AN); la contestación de fs. 425 a 436 vta., los antecedentes del proceso y emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I:

I.1. Antecedentes de la demanda.

En la gestión 2017 la Gerencia Regional de Tarija de la AN, llevó adelante un proceso de contratación para la compra de un terreno destinado a la Gerencia Regional Tarija. En dicho proceso de contratación existieron dos convocatorias, de las cuales la primera fue declarada desierta ya que los proponentes no cumplieron con las exigencias de la misma. Adjudicándose en la última convocatoria a José Ricardo Rivera Cisneros.

Luego de concluido dicho proceso de contratación, se iniciaron varias denuncias y cuestionamientos a Paul Roberto Castellanos Zenteno, Técnico Administrativo, lo que lo llevó a que la institución iniciara una serie de acciones penales y administrativas disciplinarias contra el nombrado.

El 8 de octubre de 2018, mediante Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM N° 02/2018, se le inició proceso sumario interno como funcionario de la AN Regional Tarija, en calidad de Técnico Administrativo (Técnico Administrativo Financiero I); es preciso hacer notar que, la demandante Paola Katherine Estrada Surriable era dependiente de la Unidad Administrativa de esa Regional. El único delito que se imputa como integrante de la Unidad Administrativa en el auto inicial era: “No haber justificado técnicamente las modificaciones realizadas al Documento Base de Contratación (DBC) de la Segunda Convocatoria”; presentando la demandante el 26 de noviembre del citado año, los correspondientes descargos a la autoridad correspondiente.

El 4 de diciembre de 2018, se dictó la Resolución Administrativa AN-GEGPC-SM N° 16/2018, mediante la cual se sancionó a la demandante con la destitución de su fuente laboral (máxima sanción de un listado que prescribe el art. 43 del Reglamento Interno del personal de la Aduana Nacional).

Ante esta Resolución, planteó Recurso de Revocatoria, el 19 de diciembre de 2018, el cual fue resuelto mediante Resolución AN-GEGPC-SM N° 14/2019, de 2 de enero, la cual confirmó en todas sus partes la resolución final.

En consecuencia, el 25 de enero de 2019, planteó Recuso Jerárquico contra dicha Resolución, el cual fue resuelto mediante Resolución N° RA-PE-03-092-19 de 28 de mayo de 2019, confirmando las otras resoluciones.

Finalmente, el 2 de agosto de 2019, se notifica con el memorándum CITE N° 1851/2019 de fecha 29 de julio, mediante el cual se destituye al demandante.

I.2. Fundamentos de la demanda.

1) Manifiesta que, el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM N° 02/2018 de 8 de octubre, vulnera el debido proceso en cuanto al derecho a una resolución motivada; ya que es genérico e impreciso, en cuanto a la norma concreta del Reglamento de Personal de la AN, que tipifica los hechos imputados como falta disciplinaria al demandante.

Continúa indicando que, la facultad sancionatoria del Estado se manifiesta a través de los procesos disciplinarios sancionadores administrativos; los cuales revisten todos los caracteres de un debido proceso, así lo ha entendido en Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencias Constitucionales (SSCC) Nos. 0498/2011-R, de 25 de abril, 0787/2010-R, de 2 de agosto y Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N° 0683/2013, de 3 de junio, referidas a los requisitos que debe tener un auto inicial de un proceso administrativo, transcribe las mismas; y continua señalando que el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM N° 02/2018, solo hizo una relación de antecedentes y de la documentación existente, para posteriormente describir el hecho que supuestamente constituiría la falta disciplinaria, trascribe el citado Auto y continúa desarrollando de manera inextensa una relación de antecedentes acerca de la fase recursiva en sede administrativa, citando partes del proceso de contratación como integrante de la “Comisión de Calificación del Proceso de Contratación GRT-LP N° 004/2017”, (compra de terreno para la Gerencia Regional Tarija-Gestión 2017).

Transcribe los arts. 38.III y 27 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS); 15 y 27 del Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (RE-SABS) de la AN; 43 y 45 del Reglamento Interno de Personal vigente a esa fecha de la entidad demandada, copia cuadros sobre el proceso de contratación, extraídas del “Acta de Apertura de la Propuesta de fecha 30/10/2017” y del Documento Base de Contratación (DBC) del proceso de contratación, para expresar su descontento sobre la sanción disciplinaria interpuesta en vía administrativa contra la ahora demandante y vuelve a transcribir la SC N° 0498/2011-R, de 25 de abril, para expresar que el auto inicial debe realizar una adecuada tipificación e indicación de normas que tipifica la conducta, pero que no aconteció en el presente caso, porque el citado Auto Inicial de Sumario Interno, no indica la norma en que se ampara y no expresa de qué delito se trata, refiriendo que “la autoridad recurrida mediante la resolución que resuelve el recurso de revocatoria no considera las vulneraciones expuesta y evidentemente perpetradas en el auto Inicial” (sic).

2) Señala que la Resolución Final AN-GEGPC-SM N° 16/2018 de 4 de diciembre, debe ser dejada sin efecto por ser incongruente, inclusive fallando ultra y extra petita porque tal resolución administrativa, que finaliza la fase de sumario, indica como hechos probados (además de los indicados en el auto inicial), once (11) hechos más (detallados a fs. 171 a 172), por lo que se le imputarían 11 hechos adicionales que no se encontraban en el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno referida Resolución Final y transcribe los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y SSCC Nos. 0042/2004 de 22 de abril, 0022/2006 de 18 de abril, para alegar que: “Durante la tramitación de ese proceso administrativo interno se vulneró el derecho al debido proceso en su componente de legalidad, congruencia, falta de tipicidad y a la defensa, a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, trasparente y sin dilaciones, y derecho al trabajo porque dentro del proceso administrativo interno seguido en su contra las autoridades ahora demandas han ordenado una destitución y existe una confirmación a una destitución, en base a una calificación inadecuada de los hechos desde el Auto de Inicio de Proceso Sumario Administrativo Interno (…)” (sic).

Expresa que se vulneró el principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionadora en el proceso administrativo interno, transcribe la SCP N° 0394/2014 de 25 de febrero, SSCC Nos. 22/2002 de 6 de marzo, 57/2002 de 5 de julio, 0035/2005 de 15 de junio, 0062/2002 y la SCP N°0995/2017-S2 de 25 de septiembre, para finalizar señalando que no existe duda que se ha vulnerado sus derechos fundamentales; y por ende, la nulidad de la Resolución Final es evidente.

3) Manifiesta que la Resolución Final AN-GEGPC-SM N° 16/2018 de 4 de diciembre, vulnera el debido proceso por ausencia de motivación en la proporcionalidad de la sanción impuesta, porque en ninguna parte se motiva las razones del por qué se le sanciona con la destitución en forma directa, no se hizo mención si su persona hubiera tenido antecedentes disciplinarios u otra falta grave con anterioridad; no se explica el por qué se le impone tal sanción gravosa de forma directa; transcribe los arts. 45 y 43 del Reglamento Interno de Personal (no especifica de donde), para concluir que no ameritaba para los hechos imputados y no calificados a la normativa la imposición de una sanción como la destitución.

4) Señala: “Las Resoluciones: A) FINAL AN-GEGPC-SM N° 16/2018 DE 4 DE DICIEMBRE DE 2018; B) LA RESOLUCIÓN AL REVOCATORIO AN-GEGPC-SM N° 14/2019 DE FECHA 02 DE ENERO DE 2019 Y; C) LA RESOLUCIÓN AL JERARQUICO N° RA-PE-03-092-19 DE FECHA 28 DE MAYO DE 2019 carecen de la debida motivación, pues no indica la norma del Reglamento Interno del Personal de la Aduana Nacional en la que los hechos imputados a mi persona encuadren y por los cuales se ha sancionado con la destitución” (sic) y tales resoluciones hoy sometidas a conocimiento objeto de la solicitud de nulidad, no contienen la calificación legal expresa, lo cual repercute en la falta de motivación, pues no existió la operación de subsunción de los hechos imputados en la norma disciplinaria exacta.

5) Sobre la omisión de la valoración de la prueba, indica que tampoco existió una valoración a su prueba ofrecida en calidad de descargo durante la tramitación del proceso administrativo interno, específicamente al Certificado N° LO 07/M.B. 04/2019, que a criterio de la demandante era importante e incidía en la resolución final, ya que tal certificado establecía que no tenía línea nivel aprobada y por tal razón ameritó su descalificación y no fue consignada como proponente habilitado, por lo que la autoridad ejecutiva actuó de forma subjetiva con parcialidad de intereses institucionales, sin observar la documentación citada a la contratación y el motivo de descalificación mencionado.

6) Vulneración al debido proceso en su elemento de motivación y al principio de legalidad en su vertiente de taxatividad; por cuanto los criterios de interpretación no aplicados en este caso, origina que la interpretación sea insuficientemente motivada; y la supuesta conducta imputada a la demandante como quebrantamiento de orden administrativo de la Aduana, solo sería motivo de amonestación escrita de acuerdo al art. 43 y 45 del Reglamento Interno de Personal de la AN; existiendo una deficiencia en el Auto Inicial, pues no se hizo mención a estas normas que tipifican las conductas sancionadas.

7) Señala que ninguno de los hechos establecidos en el Auto Inicial del Proceso Sumario Interno han sido demostrados en la Resolución AN-GEGPC-SM N° 16/2018 de 4 de diciembre, y vuelve a describir una relación de antecedentes acerca de la fase recursiva en sede administrativa al declarar desierta la primera convocatoria, y la falta de valoración de la documentación presentada a tiempo de proceder a la apertura de propuestas, dejando constancia que no existía el Certificado N° LO 07/M.M. 04/2019 más la documentación adjunta.

Finalmente señala que el proceso sumario fue llevado por parte de la AN de mala fe y de forma arbitraria, debido a que la sanción establecida es desproporcional; ya que en ningún caso correspondía la destitución.

I.3 Petitorio.

Solicita se dicte resolución, declarando probada la demanda en todas sus partes; disponiendo la nulidad de todo el proceso sumario, inclusive el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM No. 02/2018; debiendo en consecuencia, ordenar la restitución al cargo actual y disponga que cancele a favor de su persona los sueldos que dejo de percibir desde el día de su destitución.

CONSIDERANDO II:

II.1. De la contestación a la demanda.

Ivanna Daysi Aguilar Villarpando, en representación legal de la AN, se apersonó al proceso y respondió negativamente.

Inicialmente plantea excepción perentoria de cosa juzgada, señalando que la demandante busca que la Resolución de Recurso Jerárquico RA-PE 03902-19 de 28/05/2019, se convierta en objeto de la presente demanda, cuando la misma es una decisión indiscutible e inmodificable, al haber adquirido la calidad de cosa juzgada en virtud a que el 15/08/2019 la ahora demandante presentó Acción de Amparo Constitucional en contra de la mencionada Resolución; resuelta por Sentencia N° 66/2019, que denegó la tutela impetrada; y, el mismo día presentó demanda contenciosa administrativa a este Tribunal Supremo de Justicia, señalando que doctrinalmente para que sea procedente la excepción de cosa juzgada, es preciso que, en ambos juicios, concurran tres requisitos comunes: 1) Identidad de personas; 2) Identidad de la cosa pedida; y 3) Identidad de la causa de pedir.

Mencionó, lo solicitado en la Acción Constitucional es lo mismo que ahora se reclama en la presente demanda contenciosa administrativa, tratando de hacer incurrir en error al pretender que la Resolución Jerárquica sea nuevamente valorada en otra instancia judicial, no pudiendo pronunciarse sobre los mismos argumentos analizados en la acción de amparo constitucional que fueron desestimados, pues se correría el riesgo de provocar una disfunción procesal contraria al orden jurídico, con la posibilidad que existan resoluciones con interpretaciones que sean contradictorias, tanto en la jurisdicción ordinaria como en la constitucional; por lo que formula la excepción de cosa juzgada conforme el art. 335 (siendo lo correcto 336), numeral 7) y sgtes., del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), solicitando sea declarada probada la misma.

Ahora bien, respecto a los argumentos del memorial de contestación; previa descripción de la relación de hechos y transcripción del marco normativo que fue estrictamente aplicada por la AN; señala que, de la revisión del contenido de la demanda presentada, se limita a realizar apreciaciones subjetivas carentes de sustento legal, a tal extremo de alegar de manera nominal la vulneración a sus garantías constitucionales, pero jamás realiza una relación causal entre el elemento fáctico y normativo del petitorio; es decir, no establece con claridad de qué forma los hechos alegados vulneraría o lesionarían derecho alguno.

Continúa señalando que, la demanda interpuesta se la plantea en contra del contenido de la resolución de Recurso Jerárquico, la cual agota la vía administrativa, correspondiendo por consiguiente a la parte demandante, circunscribir los términos de la demanda contenciosa administrativa a los fundamentos de esa decisión y expresar por qué la misma le causa agravios o era vulneratoria de normativas legales o constitucionales, pero en el caso de autos no se evidencia lo señalado anteriormente.

Respecto al punto 1) de la demanda, sobre los reclamos del Auto Inicial del proceso sumario, vulnera el debido por falta de motivación y no realizaría una correcta tipificación, entre otras cosas; la AN transcribe el Considerando Quinto de la Resolución Final AN-GEGPC-SM N° 16/2018, para concluir que claramente se establece que lo señalado por la actora en la presente demanda fue dilucidado al momento de emitirse la citada Resolución Final.

Con relación al punto 2) de la demanda; señala que la demandante puso su visto bueno a cada una de las hojas del documento de las especificaciones técnicas presentadas por la Empresa “PRIDE Consultoría y Construcciones SRL” siendo que el DBC forma parte inseparable del Acta, verificándose que en la propuesta de la Empresa, menciona la línea y nivel; y de acuerdo al numeral 22.2.c) del “Modelo de Documento Base de Contratación para Adquisición de Bienes”, aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la demandante omitió observar la falta del documento de línea y nivel, en el Acta de Apertura de Propuesta, lo cual es contrario a sus obligaciones establecidas.

Señala también la AN que el Auto Inicial de Proceso Sumario no constituye en una decisión final (Resolución) respecto a la posible responsabilidad administrativa o no de su servidor público; sino más bien, constituye el inicio de un proceso sumario interno, donde se atribuye una posible vulneración a la normativa administrativa y tiene carácter eventual; continua indicando que el Auto Inicial de Proceso Sumario AN-GEGPC-SM N° 02/2018, está debidamente motivado porque se específica y detalla cuales son los hechos objeto del proceso, como la contravención cometida en la comisión de calificación del proceso de contratación; cumpliendo con la debida motivación, no correspondiendo análisis alguno porque la demandante pretende hacer ver que un Auto Inicial se equipara a una Resolución, el cual tiene elementos diferentes conforme lo establece la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

Con relación a los puntos 2 y 6 de la demanda, referidos a la lesión a su derecho a la defensa porque la Resolución Final AN-CGEGPC-SM N° 16/2018 sería incongruente en sus fundamentos; señala que dicha Resolución cumple con los elementos constitutivos del acto administrativo y se encuentra debidamente fundamentada, motivada y la congruencia ahora observada en razón a que en la etapa sumarial ofreció pruebas, las mismas tuvieron la valoración respectiva, por lo que no desvirtúa el art. 38 parágrafo III, inc. b) y c), parágrafo IV del Decreto Supremo (DS) N° 181 en los reclamos genéricos de su demanda.

Respecto a los 11 puntos observados por la demandante, relacionados a nuevos aspectos a los del Auto Inicial y se habrían tratado en la Resolución Final; aclara que estos puntos no son nuevos incumplimientos como pretende hacer ver la actora, pues simplemente es un análisis de todos los aspectos de manera individualizada del incumplimiento que la accionante habría acaecido con respecto a su responsabilidad de efectuar el análisis y evaluación de los documentos técnicos y administrativos, la inobservancia de evaluar y calificar las propuestas técnicas y económicas en su condición de Comisión de Calificación, conforme el parágrafo IV del art. 38 del DS 181.

Respecto a los puntos 3) y 4) de la demanda; manifiesta que la demandante debe considerar que en el proceso sumario no solo se aplica un solo principio, ya que la conjunción de los principios establecidos en el art. 4 de la LPA, hacen parte del debido proceso; por lo que la sumariante a tiempo de imponer la sanción consideró entre otros, el principio de verdad material; advirtiendo que en la etapa sumarial y recursiva se siguió el debido proceso, encontrándose motivados todos los actos administrativos de la AN y también cuentan con la tipificación específica a todos los actos infringidos por la demandante, no siendo necesario una exposición ampulosa de consideraciones y citas legales; siendo clara y concisa la AN al señalar que artículos fueron infringidos de su Reglamento Interno de Personal.

Con relación al punto 5) de la demanda, referido a una supuesta falta de valoración de prueba, consistente en el Certificado N° LO 245/M.B. 57/2018; indica que es un aspecto totalmente falso y transcribe el Considerando Tercero de la Resolución Jerárquica y expresa luego, que si se procedió a valorar la prueba de descargo citada.