SE/0134/2018

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA

SEGUNDA

SENTENCIA 134/2018

Expediente : 64/2016

Demandante : Juan Mendoza Flores

Demandado (a) : Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social

Tipo de proceso : Contencioso administrativo.

Resolución impugnada : Resolución Ministerial Nº 1087/2015 de 31 de

diciembre de 2015

Magistrado Relator : Dr. Carlos Alberto Egüez Añez

Lugar y fecha : Sucre,15 de octubre de 2018.

VISTOS EN SALA PLENA:

La demanda contenciosa administrativa de fs. 13 a 29 vta., interpuesta por Juan Mendoza Flores, impugnando la Resolución Ministerial Nº 1087/2015 de 31 de diciembre, corriente de fs. 2 a 9, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, representado por José Gonzalo Trigoso Agudo; la contestación de fs. 40 a 47, sin haberse hecho uso de la réplica y consiguientemente de la dúplica, conforme a la conminatoria dispuesta en la providencia de fs. 118, pronunciamiento del tercero interesado de fs. 50 a 61; los antecedentes del proceso y emisión de la resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

Juan Mendoza Flores, deduce Demanda Contenciosa Administrativa, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, impugnando la Resolución Ministerial Nº 1087/2015 de 31 de diciembre, quedando así agotada la vía administrativa de impugnación, encontrándose habilitado para la interposición de la presente demanda contenciosa administrativa; contra la mencionada resolución que resolvió el recurso jerárquico y confirmó la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria Nº 02/2015 de 23 de septiembre, emitida por la Autoridad Sumariante, por la que se desestimó el recurso de revocatoria interpuesto por Juan Mendoza Flores, en contra de la Resolución Administrativa Proceso Sumario Nº 1/2015 de 20 de agosto, por haber sido interpuesto fuera del plazo legal.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Expresó, que la Resolución de Recurso Jerárquico, no se ajustó a los preceptos legales referidos al debido proceso con relación a la falta de fundamentación de la resolución en sus consideraciones, inexistencia de tipificación y ausencia de la valoración de la prueba de descargo; así como la existencia de vicios de nulidad en la resolución impugnada:

I.2.1. Violación de procedimiento y de fondo en el Auto de Apertura de Proceso Administrativo.

Argumentó que la emisión de un Auto Inicial de Sumario de 2 de julio de 2015, no constituye un simple acto administrativo, debiendo cumplir una serie de requisitos que fueron omitidos por la Autoridad Sumariante del Banco Central de Bolivia.

a). Inexistencia de tipificación conforme procedimiento.

Invoca el artículo 18 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública que dispone:

“ARTICULO 18º.- (Proceso Interno).

Es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sanciones cuando así corresponda. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación.”

Alegó que la Autoridad Sumariante no hace constar en el auto inicial de proceso interno administrativo, cuál la causal procesal de su inicio, toda vez que la existencia de un informe de auditoría no tiene carácter concluyente, ni vinculante, no existe ninguna de las causales señaladas en el artículo citado, constituyendo un documento nulo de pleno derecho.

b). Los considerandos del Auto de Apertura de Proceso Administrativo, no son propios del Sumariante.

Fundamenta que el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo, no contiene fundamentos propios del Sumariante del Banco Central de Bolivia que sustentan los indicios de responsabilidad administrativa, por lo que es nulo de pleno derecho, carente de validez legal a los efectos del establecimiento de cualquier tipo de responsabilidad administrativa.

c). Respecto a la validez legal de los informes de Auditoría, elaborados en Sede Administrativa.

Cita al respeto el artículo 48 parágrafo II de la Ley Nº 2341 del Procedimiento Administrativo:

“II. Salvo disposición legal en contrario, los informes serán facultativos y no obligarán a la autoridad administrativa a resolver conforme a ellos.”

Alegando que los informes emitidos en sede administrativa, no tienen carácter vinculante en la toma de decisiones de las autoridades, al ser solo opiniones técnico jurídicas y no verdades absolutas, no causando estado y pese a ello el Auto de Apertura de Proceso Administrativo, establece que en mérito a estos informes, corresponde iniciar el proceso interno administrativo, toda vez que cualquier otro informe que no cumpla con los requisitos establecidos por el órgano rector de control gubernamental, no constituye prueba y menos pre constituida para iniciar un proceso interno administrativo.

d). Inexistencia de Relación de Hechos en el Auto de Apertura de Proceso Administrativo.

Manifestando que uno de los elementos esenciales para el establecimiento de responsabilidad administrativa, es la valoración en detalle de todos los aspectos que serán motivo de análisis dentro del proceso administrativo, lo que carece el Auto Inicial del Sumario, que presenta copia textual del informe de auditoría, careciendo de la relación de hechos sobre los cuales versará la acusación administrativa, a efectos de verificar la subsunción sancionatoria, a fin de establecer los hechos adecuados al derecho.

e). El Auto de Apertura de Proceso Administrativo, no realiza fundamentación de la normativa que supuestamente se contravino.

Argumenta que el Auto de Apertura de Proceso Administrativo, se limita a copiar texto de disposiciones legales, sin realizar fundamentación o análisis técnico jurídico, de la supuesta contravención, lo que impide que el citado documento sea considerado válido recayendo en la nulidad.

f). Carencias del informe circunstanciado E 15Y 14-IC 2 de 18 de agosto de 2014.

Señala que el Informe de Auditoría, no explica cuáles fueron las omisiones de supervisión en las que incurrió, referidas a la omisión de supervisar las actividades en bóveda central y Tesoro Auxiliar, de cómo se dio esta omisión, violando así el debido proceso relativo a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, correspondiendo al sumariante identificar la misma, lo que no se cumplió.

g). Violación del derecho al debido proceso.

Afirmando que las reglas del debido proceso son aplicables de manera imperativa en materia administrativa disciplinaria, debiendo garantizar la Autoridad Sumariante este derecho, constituyendo una garantía básica para ello, la motivación o fundamentación de la Resolución, tales como la especificidad de los hechos objeto del proceso, elementos de juicio que el procesado es autor del ilícito, la descripción y valoración clara de la prueba, tipificación legal del hecho y la individualización de cada imputado, que no concurre en el Auto de Apertura del Proceso, viciando de nulidad el mismo.

g.1. Respecto a la falta de especificidad de los hechos.

Señalando que el Auto Inicial de Proceso Interno, la Autoridad Sumariante se limita a copiar lo establecido en el informe circunstanciado de la Gerencia de Auditoria del BCB, sin realizar un relevamiento y análisis propio de los hechos, lo que impide el establecimiento de indicios de responsabilidad administrativa.

g.2. Con relación a la carencia de elementos de juicio propios y fundamentación legal que el procesado es autor de la posible contravención.

Limitándose a repetir y copiar textualmente los mismos argumentos señalados en el informe emitido por la Gerencia de Auditoría del BCB y al no existir la descripción y análisis propio del hecho que genera la supuesta contravención, el establecimiento de responsabilidad carece de pertinencia jurídica, copiando algunas disposiciones del ordenamiento jurídico administrativo, sin realizar ningún tipo de fundamentación o valoración legal, vicia de nulidad el proceso interno instaurado.

g.3. En cuanto a la ausencia de la valoración de la prueba de descargo durante la tramitación del proceso interno administrativo.

Alegando que solo es una copia y repetición de los argumentos planteados en el informe de auditoría, incumpliendo con el artículo 21 inciso d) del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el Decreto Supremo Nº 23318-A y modificado por el Decreto Supremo Nº 26237, referido a acumular y evaluar las pruebas de cargo y descargo en el proceso, lo que no realizó la Autoridad Sumariante en el auto inicial.

g.4. De la ausencia de tipificación de la conducta.

Señalando que esta tipificación se la realiza describiéndola y encuadrándola a una disposición del ordenamiento jurídico, aspecto que no cumple la resolución de apertura de sumario administrativo, siendo así formalmente imposible, violentando de manera flagrante el principio de legalidad, tipicidad y taxatividad, que rige en la tramitación de todo proceso interno.

g.5. Carencia de fundamentación y motivación del auto inicial de proceso interno administrativo y violación del derecho de defensa.

Alegando que la fundamentación de esta resolución, constituye un requisito esencial para la iniciación del proceso interno administrativo, conforme al art. 21 inciso a) del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, y la falta de este elemento, irrumpe el derecho constitucional a la defensa consagrada en los arts. 115-II y 119-II de la CPE.

1.2.2. Violación de Derechos en la Resolución Administrativa-Proceso Sumario 01/2015 del 20 de agosto, donde se usurpa funciones de la Auditoría operacional para ejecutar una sanción ilegal.

Argumentando que la resolución mencionada, ha incurrido en un error esencial que la lleva a la nulidad absoluta, el Sumariante del Banco Central de Bolivia, no tiene competencia para determinar la eficiencia, eficacia o economía de un determinado procedimiento, toda vez que la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, habilita para realizar este examen, a través de la Auditoria Operacional, usurpando estas facultades.

1.2.3. Actividades irregulares del Sumariante Banco Central de Bolivia.

Manifiesta que la Autoridad Sumariante, incurrió en un acto antiético, comprometido a que procedería a ampliar el plazo para la presentación del recurso de revocatoria, una vez asumido el compromiso, lo tramitó con absoluta normalidad y simplemente lo desestimó, sin entrar a las consideraciones de fondo, negándole el derecho a ser oído y escuchado en un debido proceso.

1.2.4. Vicios de nulidad en la Resolución 1087/2015 de 31 de diciembre impugnada.

Argumentando que el proceso administrativo en todas sus instancias se ejecutó violando las reglas del Debido Proceso, refiriendo a la Resolución Ministerial impugnada señala:

El Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión social, no obstante de conocer que habría sido inducido a error por el Sumariante el BCB, omite dar cumplimiento a lo previsto en el art. 4 inciso d) de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, prefiriendo acudir a llevarlo al vencimiento del plazo de interposición de la Revocatoria, antes de entrar al fondo, desestimando pura y simplemente su recurso, sin analizar las condiciones sobre las cuales se suscitó la presentación fuera del plazo del Recurso de Revocatoria.

Sin explicar las condiciones de legalidad de la notificación representada del jueves 27 de agosto de 2015; sin cumplirse previamente con las formalidades establecidas en el Procedimiento Civil, vigente al momento de la notificación, sin cumplirse estas, y se computó el plazo para la presentación del Recurso Jerárquico, a partir de una representación que no cumplió con las formalidades del artículo 121 del Código Adjetivo Civil citado, lo que denota la nulidad de la misma.

Alegando que el Ministerio de Trabajo señala que la notificación no era necesaria se la realice de manera personal, siendo esto ilegal, teniéndose esta obligación, conforme a la S.C 1487/2011-R de 10 de octubre.

Argumenta que resulta falso que las notificaciones se hayan realizado conforme el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por D.S. 23318-A, toda vez que dicho reglamento en ninguno de sus artículos establece las formas de notificación; por lo que la desestimación realizada por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, está viciada de nulidad.

1.2.5. Respecto a exponer Verdad Material en el ejercicio de sus funciones públicas en el Banco Central de Bolivia (BCB).

Estableciendo cuales las labores operativas de tesorería que le correspondían, en cuanto al control y supervisión de estas actividades, de donde en el control y supervisión de la gestión de tesorería todos los encargados de sitios de tesorería de acuerdo a sus funciones, responsabilidades y los procedimientos vigentes, emitieron los comprobantes contables, reportes de conciliación, arqueos y cierres de sus sitios debidamente firmados en señal de conformidad, los cuales no fueron valorados ni considerados a falta de competencia técnica de la gestión de tesorería por parte de la autoridad sumariante del BCB.

I.2.6. Petitorio.

En virtud a los argumentos expuestos, solicitó se declare probada la demanda y se deje sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica Nº 1087/2015 de 31 de diciembre, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, disponiéndose la nulidad de todo el procedimiento administrativo, incluyendo el Auto de Apertura de Proceso Administrativo 01/2015 de 2 de julio.

II. De la contestación a la demanda.