SE/0134/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA Nº 134

Sucre, 20 de julio de 2022

Expediente : 115/2021-CA

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandante : Francisco Beltrán Choque

Demandado : Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Resolución Impugnada : Resolución Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI

Nº 039/2021

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida en el proceso Contencioso Administrativo seguido por Jorge Miguel Mendoza Coria, en representación de Francisco Beltrán Choque, impugnando la Resolución Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 039/2021 de 4 de junio, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 116 a 130, interpuesta por Jorge Miguel Mendoza Coria, en representación de Francisco Beltrán Choque, contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 039/2021 de 4 de junio, de fs. 134 a 142; el Auto de Admisión de 13 de septiembre de 2021, de fs. 152; la contestación, de fs. 222 a 226; el apersonamiento del tercero interesado, de fs. 254 a 260; la réplica, de fs. 264 a 270; la dúplica, de fs. 279; el decreto de Autos para Sentencia de 17 de marzo de 2022, de fs. 280; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:

El 2 de julio de 2014, la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros – APS, comunicó a la VITALICIA SEGUROS Y REASEGUROS DE VIDA SA, la Nota APS/EXT.DPC/1126/2014 de 2 de julio, que hizo conocer que en virtud de una fiscalización realizada, se determinó la suspensión preventiva de la Fracción Complementaria de Francisco Beltrán Choque, que debe ser a partir del periodo julio 2014 y la recuperación de la Fracción Complementaria indebidamente pagada; haciendo conocer también que la VITALICIA SA debe notificar a Francisco Beltrán Choque, con el fin de hacerle conocer ello.

El 15 de julio de 2013, la VITALICIA SEGUROS Y REASEGUROS DE VIDA SA, solicitó a la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS) consignación de la nota APS/EXT.DPC/1126/2014 en Resolución Administrativa motivada y fundamentada; requerimiento que fue atendido por esta autoridad con la emisión de la Resolución ADM.APS/DJ/DPC Nº 537/2014 de 30 de julio.

El 23 de diciembre de 2020, el apoderado de Francisco Beltrán Choque, mediante memorial dirigido a la APS, solicitó se notifique con NOTA la nota APS/EXT.DPC/1126/2014 de 2 de julio, la cual dispuso la suspensión preventiva de la Fracción Complementaria a partir del periodo de julio de 2014.

El 27 de noviembre de 2020, Francisco Beltrán Choque, a través de su apoderado, por memorial dirigido a la APS, solicitó copias legalizadas de la Resolución AD.APS/DJ/DPC/Nº 711/2018 de 13 de junio; asimismo, solicitó también, copia de la Resolución Administrativa SENASIR Nº 111/18 de 24 de mayo, que aprobó el nuevo manual de procedimiento de recuperación de Fracción Complementaria y/o Compensación de Cotizaciones para las FFAA; copia de la nota APS EXT.DPC/1126/2014 de 2 de julio; y copia de la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/Nº 335/2014 de 9 de mayo.

El 11 de diciembre de 2020, Francisco Beltrán Choque, por intermedio de su apoderado, interpuso Recurso de Revocatoria contra la nota APS EXT.DPC/1126/2014 de 2 de julio, consignada en la Resolución Administrativa AD.APS/DJ/DPC/Nº 711/2018 de 13 de junio, que homologó la Resolución Administrativa SENASIR Nº 111/2018 de 24 de mayo.

El 12 de enero de 2021, por Resolución ADM APS/DJ/DP/Nº 022/2021, la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, determinó Confirmar totalmente la Nota APS EXT.DPC/1126/2014 de 2 de julio consignada en Resolución ADM APS/DJ/DP/Nº 537/2014 de 30 de julio.

Por nota de 19 de enero de 2021, Francisco Beltrán Choque, a través de su apoderado, presentó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa APS/DJ/DP/Nº 022/2021 de 12 de enero.

El 4 de junio de 2021, por Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 039/2021, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, resolvió el recurso jerárquico interpuesto por Francisco Beltrán Choque, Confirmando totalmente, la Resolución Administrativa APS/DJ/DP/Nº 022/2021 de 12 de enero, que en recurso de revocatoria confirmó totalmente la nota APS-EXT.DPC/1126/2014 de 2 de julio cuyo contenido fue consignado en la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/Nº 537/2014 de 30 de julio, con la que se desestimó la impugnación contra la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/Nº 711/2018 de 13 de junio, todas pronunciadas por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros.

II.- DEMANDA, CONTESTACIÓN Y APERSONAMIENTO DEL TERCERO INTERESADO

CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Francisco Beltrán Choque, a través de su representante, señaló que, la Autoridad Jerárquica no se pronunció conforme lo establecido por el art. 63-II de la Ley Nº 2341, omitiendo resolver de manera fundamentada el objeto de la controversia y la afectación directa que ocasionó la Resolución APS/DCP/DJ/Nº 537/2014 que consigna en resolución la de 4 de noviembre de 2019 sobre un derecho como es el de la pensión de jubilación, suspendiendo el pago de uno de sus tres componentes, que es la Fracción Complementaria y la pretensión de la entidad reguladora de recuperar lo supuestamente indebidamente pagado mediante firma de convenios; afectando la vida o posibilidad de subsistencia, la salud y la asistencia o seguridad social; en el presente caso, afectando el derecho a una pensión de jubilación con sus tres componentes que aparece como un derecho fundamental.

Indicó que, en consideración de los antecedentes señalados y los presupuestos fácticos y de derecho y en base a criterios de razonabilidad, se tiene que la APS y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, no han obrado conforme las disposiciones contenidas en la Ley Nº 2341, más conforme lo establecido en el art. 4 de la referida norma.

Refirió que, fue el Ministerio de Defensa que bajo su responsabilidad y de conformidad al art. 7 del DS Nº 24663 de 21 de junio de 1997, le certificó que para solicitar pensión de jubilación, su persona contaba con 35 años de servicios prestados hasta el 14 de febrero de 2005, fecha en la que pasó a servicio pasivo, con 35 años de aportes al Seguro Social de Largo Plazo 420 aportes; por lo que, para acceder a una pensión del 100% con su fracción complementaria como le corresponde en derecho, al contar con aportes al SENASIR que sumados a los aportados al Sistema Integral de Pensiones (SIP) serían suficientes para financiar una pensión en el SIP con su fracción complementaria; es decir, que los aportes al SENASIR más aquellos realizados a la AFP, que la misma APS indica como aportes efectuados durante el periodo de 1997 a diciembre de 2004 fueron acreditados en su cuenta personal previsional con los cuales BVA PREVISIÓN AFP SA efectuó el cálculo de la Fracción de Saldo Acumulado a la fecha de solicitud de la pensión conforme el art. 82 del DS Nº 0822 de 16 de marzo de 2011 por lo que se infiere que la pensión de jubilación tendría que ser del 100% del salario base compuesta por la Fracción de Saldo Acumulado (FSA), la Compensación de Cotizaciones Mensual (CCM) y la Fracción Complementaria (FC).

Alegó que, la Resolución Jerárquica mencionó que los aportes efectuados a la Seguridad Social por Francisco Beltrán Choque, fueron utilizados para el cálculo de Compensación de Cotizaciones y Fracción del Saldo Acumulado y que con ambos componentes el asegurado se encontraría percibiendo pensión de jubilación desde el 14 de febrero de 2005; sin embargo, aquello soslaya la otorgación desde el inicio del pago de la prestación del componente de la Fracción Complementaria para alcanzar el 100% de la pensión que ahora fue disminuida considerablemente a partir de julio de 2014 por Suspensión Preventiva de la Fracción Complementaria, situación reconocida por la Impugnada Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ – SIREFI Nº 039/2021 de 4 de junio; cuando en la normativa de pensiones Ley Nº 065 y la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFFAA) Nº 1405 y su Reglamento, no existe disposición que permita expresamente recortar o suspender una parte del total de una Pensión de Jubilación, extremo que vulneró los derechos de universalidad, sostenibilidad, solidaridad, equidad y eficacia, para percibir una pensión de jubilación justa con sus tres componentes.

Hizo mención a las Sentencias Constitucionales 1437/2014, 126/2016, indicando que no existe razonamiento legal ni fáctico que permita a la administración SENASIR – APS y/o Ministerio de Economía y Finanzas, recortar, suspender un parte (Fracción Complementaria) de una pensión de jubilación otorgada desde un inicio con todos sus componentes y más aún cuando se cumple la condición, que es el número de años de servicios (35 años). Con esta suspensión y la pretendida recuperación de pagos indebidos, se le estaría dando una sanción pecuniaria lesiva a sus derechos.

Que sobre el particular la SC Nº 55/2013 de 11 de enero, estableció en el caso concreto que, según el art. 45 de la Constitución Política del Estado (CPE), los derechos a la Seguridad Social constituyen un conjunto en el que se encuentra la jubilación y tanto el acumulado de potestades como cada uno de esos derechos de forma individual, gozan de proclamación y regulación constitucional propia, encontrando cada uno de ellos su contenido intrínseco, de ese modo es que como se señaló en la SCP 0280/2012 de 4 de junio, la jubilación protege a la persona humana de las contingencias propias de la vejez como hecho natural por su deterioro físico y psicológico, convirtiéndose en la base para el goce y disfrute de otros derechos fundamentales; es decir, siempre se aplicará la sanción más benigna en cumplimiento al precepto contenido en el art. 48-I-II y 123 de la CPE.

Por lo que, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, realizó una interpretación y aplicación equivocada de la SCP Nº 1437/2014, hecho que debe ser corregido; más cuando el demandante ya gozaba de un renta de jubilación aprobada, que fue parcialmente suspendida de manera injusta, afectando el derecho a la jubilación que es parte del derecho a la Seguridad Social, además del reconocimiento constitucional, independiente que fue reconocido por el Convenio Nº 102 de la OIT de 1952, el art. 25-1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los arts. 2-1 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el art. XVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.

Citando partes de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales Nº 0614/2014 de 25 de marzo y 0051/2005-R de 18 de agosto, señaló que en el caso el pago de la pensión de jubilación basado en un cálculo que no consideró los mandatos resueltos por el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), hacen que se lesione el derecho de acceder a un pensión justa. De igual manera, el hecho que exista una Resolución Bi Ministerial (RB 003/2016) que pese a no tener explícitamente el requisito de la continuidad, siga regulando las pensiones bajo este criterio, significa que contraviene una norma de orden superior que ha dejado sin efecto este término; en consecuencia, corresponde la aplicación preferente de los resuelto por el TCP a fin de no generar perjuicio al beneficiario.

Refirió que, de acuerdo a líneas jurisprudenciales del TCP, el principio de reserva legal señala que la única forma de limitar y restringir derechos fundamentales como es el caso de la Seguridad Social a largo plazo es mediante una Ley y no mediante normas inferiores; siendo ello, para evitar excesos en la imposición de limitaciones a derechos fundamentales, hecho que sucede con las normas denunciadas como inconstitucionales ya que el DS Nº 25620 de 17 de diciembre de 1997, RB Nº 271 de 23 de diciembre de 2004, RM SPVS/IP/338 de 11 de abril de 2008 y Resolución Bi Ministerial 003/16 de 15 de diciembre junto con la Resolución APS/DPCIDJW 125/2017 emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Defensa Nacional y la Autoridad de Pensiones y Seguros, son normas atípicas antijurídicas que restringen el derecho a la seguridad a largo plazo de aquellas personas que prestaron sus servicios bajo condiciones especiales dentro del ámbito militar; siendo más bien que esas normas se refieren en concreto a los 35 años de servicio efectivos que tienen que cumplir los miembros de las Fuerzas Armadas para su jubilación; por lo que, dichas normas no tienen un objeto distinto al Sistema Integral de Pensiones; en su caso, está certificado que prestó servicios efectivos como miembro de las Fuerzas Armadas por 38 años, siendo de estos 35 de aportes al Seguro Social de Largo Plazo, que independientemente estos sean continuos o discontinuos como se tiene establecido en el art. 95 de la LOFFA expresado además en el fundamento jurídico III.6 de la Sentencia Nº 126/2016 de 5 de diciembre emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, que la misma no exige la continuidad como requisito para determinar el cálculo de una renta de vejez y tampoco se advierte que haya sido modificada.

Acusó la vulneración de los arts. 8, 9, 15, 16, 18, 22, 24, 37, 45-IV, 67, 117, 119-II de la CPE, 15 del DS Nº 14643 de 3 de junio de 1997, garantía al debido proceso art. 115-II, 178-I y 180-I de la CPE.

Petitorio.

Solicitó se deje sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 039/2021 de 4 de junio, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, así como su anulación; restituyendo en su pensión de jubilación la Fracción Complementaria suspendida desde el perdió julio de 2014 que le corresponde por derecho como beneficio adquirido para alcanzar el porcentaje del 100% de su salario base.

CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Admitida la demanda mediante Auto de 13 de septiembre de 2021, de fs. 152, fue corrida en traslado a la autoridad demandada, misma que apersonándose por escrito de fs. 222 a 226, respondió negativamente la demanda con los argumentos siguientes:

La nota APS/DJ/DPC/Nº 537/2014 de 30 de julio, en ningún momento puso en riesgo el derecho constitucional de jubilación de Francisco Beltrán Choque; es decir, no se afectó ni lesionó o perjudicó en nada al demandante; más aún cuando este derecho de jubilación es resultante de las cotizaciones propios-individuales de las personas; en otras palabras la jubilación es básicamente financiada por uno mismo, mediante los aportes destinados a ello y así se realiza y perfecciona el derecho de acceso a la Seguridad Social, lo que fue cumplido en el caso del demandante, dado que al mismo sí se la paga por este concepto.

Refirió que, para que un asegurado miembro de las Fuerzas Armadas de la Nación, pueda acogerse a la jubilación, debe no solo cumplir con algunos requisitos para el efecto, sino que también debe cumplir en toda aquella reglamentación que se sea inherente en cuyo entendido al 14 de febrero de 2005, cuando el actor presentó su solicitud de pensión de jubilación, era de aplicación el DS Nº 25620 de 17 de diciembre de 1999 y la Resolución Biministerial Nº 271 de 23 de diciembre de 2004, que hace que el componente ya no es resultante del propio aporte del asegurado sino que es el Estado a través del Tesoro General de la Nación (TGN), que sale a su cobertura, obviamente con fondos públicos.

Señaló que, la entidad reguladora no emitió regulación que resulte contraria al ordenamiento jurídico vigente y la reguladora está obligada a someter sus actos a la Ley, sin poder ejercitar actuación alguna que no esté atribuida por una norma, debiendo regirse en ella en todas sus actuaciones, para garantizar la situación jurídica de los administrados frente a la actividad administrativa, en cuya consecuencia, debe actuar en sujeción a la CPE, a la Ley y al derecho aplicable, dentro de las facultades que le estén atribuidas para ello y de acuerdo a las fines que le fueron conferidos, presumiéndose que su actuar es plenamente legítimo.

Asimismo, no es la reguladora la que ha emitido la Resolución Biministerial Nº 003, por tanto no es respecto a ello que se puede alegar una transgresión al principio de reserva legal, por lo que lo demás, queda claro que, conforme lo establecido por el art. 4 de la Ley Nº 254 de 5 de julio de 2012, corresponde presumirse la constitucionalidad de toda norma de los Órganos del Estado, en todos sus niveles, consecuentemente la norma aplicada por el ente regulador, conforme consta de la Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/Nº 537/2014, en cuyo sentido; este acto y los restantes que conforman el expediente se presumen legítimos.

No es la Administración Pública la que se está pronunciando como forzadamente pretende el demandante, sino que simplemente sujeta sus determinaciones a lo que al efecto dicta la norma, conforme la Resolución Ministerial Jerárquica demandada.

La no percepción de una fracción complementaria, por parte del ahora actor, resulta del cumplimiento estricto de una norma que no fue declarada inconstitucional expresamente, conforme lo exige la Ley, resultando por ello que, al demandante, no le corresponde acceder a la misma, siendo importante destacar que las acciones asumidas en la nota APS-EXT-DPC/1126/2014 resultan de la información remitida al efecto por el Ministerio de Defensa, entidad responsable de la verificación del cumplimiento de requisitos de los asegurados miembros de las Fuerzas Armadas de la Nación, en el marco del art. 8 de la Resolución Biministerial Nº 271, haciendo en definitiva que la pretensión sea inatendible.

La Resolución Administrativa APS/DJ/DPC/Nº 537/2014 de 30 de julio, consignadora del contenido de la nota APS-EXT.DPC/1126/2014, la que a su vez refiere la suspensión preventiva del pago de la fracción complementaria a partir del periodo de julio de 2014, correspondiente a entre otros el asegurado Francisco Beltrán Choque, la cual fue recurrida de revocatoria el 11 de diciembre de 2020, mereciendo la Resolución Administrativa APS/DJ/DP/Nº 022/2021. A su vez el recurso jerárquico de 19 de enero de 2021, fue resuelto mediante la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI Nº 039/2021, extremos que evidencian que con respecto a la decisión señalada el asegurado ejerció sus derechos a la defensa, seguridad jurídica, al elevar solicitudes como a recibir de ellas respuestas a la impugnación, a la doble instancia y al contradictorio, de manera tal que, en definitiva, cualquier extremo referido a una infracción a la garantía del debido proceso y sus derechos conexos quedó reestablecido en su integridad, tanto que a tiempo del fallo jerárquico, era ya insubsistente.

Petitorio

En mérito a lo expuesto indicó: “En definitiva, y conforme a los argumentos expuestos, impetro a la Sala, tenga presente mi contestación en los términos supra señalados, a los efectos de los artículos 354, parágrafos II y III y 781 del Código de procedimiento civil de 1975, sea por corresponder en estricto Derecho y con las formalidades de ley” (Textual).

TERCERO INTERESADO

Mediante memorial de fs. 254 a 260, el tercero interesado, Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), a través de su Directora Ejecutiva, se apersonó al proceso, que con argumentos similares al del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, solicitó se declare improbada la demanda presentada por Francisco Beltrán Choque.

Réplica y dúplica.

1.- Mediante memorial de fs. 264 a 270, el demandante, presentó réplica, reiterando los mismos fundamentos presentados en el memorial de demanda e incluyendo al mismo algunos aspectos que no fueron presentados en su demanda.

2.- Por memorial de fs. 279, el Ministerio de Economía y Finanzas Pública, presentó dúplica, mencionando que, el memorial de réplica constituye una reiteración licenciosa de los alegatos; no haciendo mención a los fundamentos expuestos en la contestación. Solicitando declarar Improbada la demanda y sea con costas, por corresponder en derecho y con las formalidades de Ley.

Decreto de Autos

Mediante Decreto de 17 de marzo de 2022, de fs. 280, se dispuso Autos para Sentencia.

III.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La controversia radica en establecer y determinar si en el pronunciamiento de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 039/2021 de 4 de junio, se vulneró derechos acusados en la demanda. Correspondiendo por ello verificar si corresponde o no la anulación de la nota APS-EXT.DPC/1126/2021 de 2 de julio de 2014.

IV.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.

Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el art. 775 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 y tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico.

El Proceso Contencioso Administrativo, constituye garantía formal que beneficia al administrado, liberándole del abuso de los detentadores del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa, el art. 778 del CPC-1975, establece que: “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el acto administrativo y agotando ante este Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.