SE/0135/2018

SALA PLENA

SENTENCIA: 135/2018.

FECHA: Sucre, 21 de marzo de 2018.

EXPEDIENTE: 1078/2014.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Pública Nacional Estratégica “DEPÓSITOS ADUANEROS BOLIVIA D.A.B.” contra la Aduana Nacional de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR: Olvis Egüez Oliva.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 143 a 148, admitida por providencia de fs. 150, interpuesta por Olvis Jesús Oliva López, en representación de la Empresa Pública Nacional Estratégica Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB), impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RD 03-029-14 de 23 de julio de 2014, emitida por el Directorio Ejecutivo de la Aduana Nacional de Bolivia; la contestación vía facsímil de fs. 152 a 170 y en original de fs. 310 a 318, la réplica y dúplica cursantes de fs. 348 a 349 vta.; y, de fs. 360 a 361 vta., respectivamente, antecedentes del proceso y de emisión de la Resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

El representante de la empresa demandante refiere que, mediante Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR Nº 002/2014 de 23 de enero, la Gerencia Regional Oruro de la Aduana Nacional de Bolivia, resolvió sancionar a DAB, por supuesto incumplimiento a la obligación establecida en el art. 69 incs. e) y l), hecho tipificado en el art. 83 inc. 16), ambos del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, al respecto, la empresa demandante, presentó recurso de revocatoria contra la mencionada Resolución Sancionatoria, haciendo notar a la Administración Aduanera, que ella misma no habría cumplido el art. 8 del Reglamento para el Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas, ya que al ser expresa la condición de la recepción del Informe Técnico para el cómputo de los plazos, dicho acto preparatorio con el sello de recepción debe ser puesto en conocimiento de DAB y, al negarse el conocimiento de este acto, se estaría vulnerando el derecho de la empresa demandante, de conocer el proceso y poder revisar el cumplimiento de los plazos por parte de la Aduana Nacional de Bolivia, infringiendo el art. 28 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), considerando uno de los elementos sustanciales la notificación de las actuaciones con todos sus elementos que permitan verificar el cumplimiento del procedimiento, otorgando todas las posibilidades para una real defensa, por lo que se estaría violando los principios reconocidos en el art. 4 de la LPA.

Añade que, se hizo notar que la Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR Nº 002/2014 de 23 de enero, no se encuentra debidamente fundamentada en cuanto a la infracción cometida por DAB, sin realizar una adecuada identificación del supuesto incumplimiento, vulnerándose el citado art. 28 de la LPA, sin poder determinar a ciencia cierta si la empresa demandante, incumplió el Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros; así también, se desvirtuó el supuesto incumplimiento que se habría realizado de conformidad al Informe Técnico, realizado por Nelva Camata, ya que el mismo no se encuentra fundamentado, ya que se solicitó un informe actualizado sobre mercancías perecederas con fecha de vencimiento caducas.

Agrega que, mediante Cite: 1497/2013, se solicitó la localización de mercancía objeto de destrucción en un solo lugar, haciendo el Informe mención a que el incumplimiento se debió a la falta de estibadores para el proceso de destrucción, por lo que los antecedentes que conllevaron a la elaboración del Informe Técnico AN GROGR ORUOI SPCI Nº 1251/2013, tenía un enfoque erróneo y sin ninguna relación con la supuesta infracción mencionada en la Resolución Sancionatoria, con relación a la falta de estibadores, pretendiendo sancionar dos veces a DAB por un mismo hecho.

Indica que, a pesar de todos estos argumentos presentados ante la Administración Aduanera, esta emite la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR ULEOR 002/2014 de 05 de marzo, la cual confirmó la supuesta infracción cometida por DAB, por lo que, el 28 de marzo de 2014, interpuso recurso jerárquico en contra de la referida Resolución; empero, a pesar de los argumentos presentados por el concesionario DAB, la Administración Aduanera, nuevamente de una manera arbitraria emitió la Resolución Nº RD 03-029-14 de 23 de julio de 2014, mediante la cual rechazó el recurso jerárquico, con el argumento de que DAB habría incumplido la obligación de coadyuvar con la Aduana Nacional para que efectúe los procesos operativos de destrucción de mercancías; asimismo, por no haberse designado suficiente personal (estibadores), ocasionando un supuesto daño económico y procedimental, multando a la empresa demandante con 7.879,45.- UFV’s (siete mil ochocientos setenta y nueve 45/100 Unidades de Fomento a la Vivienda), hecho que llama la atención, ya que la Aduana Nacional pretende sancionar a DAB, por errores cometidos por su personal, al no identificar y valorar correctamente y más aún tomar en cuenta antecedentes que no tienen relación con la presunta falta de estibaje, haciendo referencia a que existe el Acta de Notario en la cual se establece que no existían la cantidad suficiente de estibadores, hecho que la Aduana Nacional quiere usar a su conveniencia, ya que se contaba con la cantidad de estibadores suficiente en cuando a la solicitud hecha por la Aduana Nacional, por lo que la Gerencia Regional Oruro y el Directorio¡, ambos de la Adunan Nacional de Bolivia, han vulnerado los principios del procedimiento administrativo sancionador, que se hallan establecidos en los arts. 71, 72 y 73 de la LPA.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Luego de esa relación de antecedentes, fundamenta su demanda en los siguientes argumentos:

I.2.1. Inexistencia de argumentos legales en resoluciones y sanción administrativa.

Los fundamentos para el rechazo del recurso de revocatoria, resuelto por Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR ULEOR 002/2014 de 05 de marzo y principalmente la Resolución Nº RD 03-029-14 de 23 de julio de 2014, no tienen sustento normativo legal ni real, como dispone el art. 29 de la LPA, basándose en interpretaciones totalmente subjetivas y sesgadas, ya que las referencias proporcionadas, avalan los argumentos de la parte demandante, así como los fines y principios sancionadores, que difieren de la conceptualización arraigada de la Administración Aduanera, que considera como su función principal la de aplicar sanciones bajo consideraciones subjetivas o interpretaciones basadas en analogías, expresamente prohibidas por el art. 283 –principio de legalidad- del Decreto Supremo (DS) 25870, dejando de lado sus verdaderas funciones y obligaciones.

Agrega que, el art. 29 de la LPA, indica que los actos administrativos deben ser proporcionales y adecuados a los fines previstos por el ordenamiento jurídico, existiendo en el presente caso total desproporción entre una obligación que ha sido cumplida de muy buena fe y la sanción que se aplica caprichosamente sobre subjetividades basadas en un hecho externo irrelevante.

I.2.2. Principios de buena fe, verdad material y razonabilidad.

Bajo estos principios expresados en los arts. 4 de la LPA y 3 de su Reglamento, sustentados en el art. 303 del DS 25870, adoptados expresamente por la Administración Aduanera en el art. 4 del Reglamento para la Concesión, que indica en su inc. h) “Presunción de buena fe en las acciones de los concesionarios y de los funcionarios de los concesionarios”, por su parte el principio de verdad material constriñe a la Administración, a investigar la verdad material en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil, por lo que no aplica como fundamento que la Administración Aduanera indique que el recurrente no habría colaborado en la destrucción y designar estibadores para ese trabajo; asimismo, en ningún momento se demostró el supuesto daño económico a la Administración Aduanera, por lo cual el concesionario no tiene más que amparar su aseveración en el principio de buena fe y en la razonable interpretación de las acciones previas ejecutadas por su parte que demuestran el cumplimiento al Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, no existiendo motivo evidente, ni siquiera subjetivo, que sustente una presunción de incumplimiento intencionado; sin embargo, la Administración se aparta de este principio y presume mala fe en el concesionario pues al ratificar su sanción les tilda no sólo de incumplidores sino de mentirosos, cuando las únicas evidencias existentes y demostrables son las de cumplimiento del concesionario, ya que se realizó la colaboración requerida para la destrucción de la mercancía perecedera, por lo que la determinación de la Aduana es contraria al principio de buena fe.

I.3. Petitorio.

Concluyó solicitando se declare probada la demanda, dejando sin efecto la Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR Nº 002/2014 de 23 de enero, la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR ULEOR 002/2014 de 05 de marzo y la Resolución Nº RD 03-029-14 de 23 de julio de 2014; y consecuentemente, se deje sin efecto la sanción impuesta de 7.879,45.- UFV’s.

II. DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.

Silvia Eugenia Mendizábal Riveros, se apersonó al proceso en representación legal de Marlene Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional y respondió negativamente mediante memorial presentado vía facsímil de fs. 152 a 170 y en original de fs. 310 a 318, bajo los siguientes argumentos:

Luego de una relación de antecedentes, manifiesta que el Reglamento de Concesiones aprobado mediante Resolución de Directorio Nº 01-006-12 de 20 de julio de 2016, en su art. 83 num. 16, dispone: “Incumplimiento de cualquiera de las obligaciones del Concesionario establecidas en el art. 69 que no estén específicamente detalladas en el presente artículo”; por su parte el art. 69 incs. e) y l) del mismo Reglamento, nos dice: “e) Prestar servicio de asistencia al control de tránsito, servicio Logística, Servicio de almacenaje y Otros Servicios Regulados de manera que permita a la Aduana Nacional de Bolivia cumplir con la facilitación al comercio exterior en cumplimiento de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del presente reglamento.

l) Coadyuvar con la Aduana Nacional de Bolivia para que efectúe los procesos operativos de acuerdo con los procedimientos dispuestos por la Aduna Nacional de Bolivia”, el art. 68 del Reglamento ya referido, dispone: “Facilitación del Despacho de Mercancías. El Concesionario estará obligado a realizar todos los actos necesarios para agilizar y facilitar el despacho y el aforo de las mercancías, en coordinación con la administración aduanera.

Esta obligación de forma enunciativa y no limitativa, constituirá en:

Contar con el personal para estiba y desestiba suficientes, además del equipamiento necesario para el reconocimiento físico y/o aforo de mercancías por parte de la Aduana Nacional de Bolivia o del Despachante de Aduana, ya sea en estado de depósito aduanero, remate y otras operaciones aduaneras, debiendo ser incrementado a requerimiento de la Administración Aduanera, de acuerdo a las necesidades de la operativa aduanera o por el incremento de mercancías en el recinto aduanero. Dicho requerimiento deberá ser cumplido en el plazo máximo de 10 días hábiles computables a partir de su recepción”.

Por su parte, el art. 7.III del mismo Reglamento, indica que: “Para la realización de los Servicios Regulados y no Regulados, los Concesionarios deberán contar con los equipos, infraestructura y personal suficiente y apropiado, que les permita realizar, durante toda la vigencia de la Concesión y sin restricciones, todas y cada una de las actividades descritas en el presente Reglamento”.

No obstante de la claridad de las disposiciones administrativas transcritas, el demandante de manera parcial y errada con la intencionalidad de hacer incurrir en error a sus autoridades, en los antecedentes de la demanda objeto de contestación se hace alusión a que la Gerencia Regional Oruro y el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia, habrían vulnerado los principios del procedimiento administrativo sancionador, que se hallan establecidos en los arts. 71, 72 y 73 de la LPA, sin señalar de manera precisa con qué actuaciones la Aduana Nacional estaría vulnerando los mencionados principios; sin embargo, cabe señalar, que la Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR Nº 002/2014, emitida por la Gerencia Regional Oruro y la Resolución Nº 03-029-14, emitida por el directorio de la Aduana Nacional, fueron impuestas ante la infracción administrativa cometida por DAB, que está prevista en la norma de forma expresa y clara, tal como se puede evidenciar de los artículos precedentemente citados, y que la infracción tipificada está supeditada a dos posibilidades y/o condiciones, la primera respecto al personal suficiente cuyo incremento depende en atención a las necesidades de la operativa y la segunda en relación a la infraestructura y maquinaria necesaria condicionada por el incremento de mercancías en el recinto y por lo mismo la obligación puede considerarse infringida si ocurre que el personal no sea suficiente, o la segunda, en relación a que el equipamiento no cubra las necesidades.

Añade que, la infracción cometida por Depósitos Aduaneros Bolivianos – DAB, en el caso tiene que ver con una omisión, la de no estar acorde a las necesidades de la operativa aduanera e incumplir con su obligación de realizar todos los actos necesarios para agilizar y facilitar el despacho aduanero, aspecto que se encuentra plasmado en el art. 68 del precitado Reglamento de Concesiones, siendo una obligación del concesionario prestar el servicio de manera eficiente y con calidad para las operativas aduaneras y no sólo el mero cumplimiento del contrato suscrito con la Aduana Nacional, lo que significa que deberá asignar los recursos y el personal necesario y suficiente, para las labores que le encomiende la Aduna Nacional.

Indica que, el demandante refirió que se tomó en cuenta antecedentes que no tienen relación con la presunta falta de estibaje, y haciendo referencia a la existencia del Acta de Notario en la cual se establece que no existía la cantidad suficiente de estibadores, es necesario señalar que se mencionan las notas enviadas a DAB, con el objeto de demostrar que en reiteradas oportunidades no dio respuesta alguna a las solicitudes hechas por la Aduana Nacional, las cuales tenían como fondo la destrucción de las mercaderías perecederas.

II.1. Petitorio.

La autoridad demandada, solicitó se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la Resolución RD Nº 03-029-14, impugnada en el presente proceso.

III. CONTENIDO DE LA RÉPLICA Y DÚPLICA.

La parte demandante, presentó memorial de réplica el 24 de julio de 2015, cursante de fs. 348 a 349 vta., reiterando los argumentos expuestos en su demanda, refiriendo antecedentes relacionados al proceso de destrucción de la mercancía perecedera; a su vez, la representante legal de la Aduana Nacional de Bolivia, presento memorial de dúplica el 21 de septiembre de 2015, vía facsímil que cursa de fs. 353 a 355 y en físico de fs. 360 a 361, reiterando las alegaciones vertidas en la contestación a la demanda contenciosa administrativa, agregando que las afirmaciones de DAB, no se encuentran debidamente probadas ni justificadas con medio probatorios adecuados.

IV. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

De la revisión de los antecedentes de emisión de la Resolución Jerárquica impugnada, que cursan tanto en el expediente como en los anexos de antecedentes administrativos, se evidencia que:

Del Acta de la reunión efectuada el 30 de octubre de 2013, entre funcionarios de la Aduana Interior Oruro y DAB (ahora demandante), se advierte que se solicitó al concesionario que para los casos de destrucción de mercancías se asigne mayor personal -estibadores-, ya que en anterior destrucción de mercancías se tropezó con el problema de falta de estibadores, por lo que a partir del acuerdo establecido en dicha Acta, ya no se tendría ese problema, documento que fue firmado por la representante de DAB, funcionarios del COA y de la Aduana Nacional.

Conforme el Acta de Destrucción de Mercancía de 14 de noviembre de 2013, se evidencia que no se pudo cargar la mercancía por la falta de estibadores.

Luego, mediante Informe AN-ULCPC Nº 084/2013 de 21 de noviembre, la Unidad de Lucha Contra la Corrupción de la Aduana Nacional, concluyó que el Concesionario Depósitos Aduaneros Bolivianos, no cumplió con su obligación de proporcionar información; por otra parte, el insuficiente personal de estiba proporcionado por Recinto Aduanero DAB, para el Acto de Destrucción, pese a existir el Acta de Reunión de 30 de octubre de 2013, ocasionando contratiempos en cumplimiento del procedimiento operativo, recomendando iniciar el relacionamiento correspondiente, por incumplimiento a lo dispuesto en los incisos 2) y 16) del art. 83 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.

Posteriormente, la Gerencia Distrital Oruro de la Aduana Nacional de Bolivia, emitió la Resolución Sancionatoria AN GROGR ULEOR Nº 002/2014 de 23 de enero, por la que declaró probada la infracción administrativa del Concesionario de Depósito de Aduana DAB, por haber incumplido la obligación establecida en los incs. e) y l) del art. 69, hecho tipificado en el numeral 16 del art. 83 del Reglamento para la Concesión de Depósitos de Aduana aprobado por Resolución de Directorio Nº RD 01-006-12 de 02 de julio de 2012, aplicando la multa de 7.879,45.- UFV’s, por no haber coadyuvado con la operación aduanera de destrucción de mercancías, por la falta de personal de estibadores, ocasionando un perjuicio tanto económico y procedimental.

Contra dicha Resolución Sancionatoria, el 20 de febrero de 2014, José Luis Cossio Medinaceli, en representación de DAB, interpuso recurso de revocatoria, que mereció la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR-ULEOR Nº 002/2014 de 05 de marzo, por la que la la Gerencia Distrital Oruro de la Aduana Nacional, confirmó la Resolución Sancionatoria AN GROGR ULEOR Nº 002/2014.

Mediante escrito de 28 de marzo de 2014, DAB interpuso recurso jerárquico en contra de la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GROGR-ULEOR Nº 002/2014, mismo que fue rechazado por el Directorio de la Aduana Nacional, mediante la Resolución Nº RD 03-029-14 de 23 de julio de 2014.

En el curso del proceso contencioso administrativo, se dio cumplimiento al procedimiento de puro derecho señalado por los arts. 781 y 354.II y III del Código de Procedimiento Civil y una vez concluido el trámite a fs. 362, se decretó “Autos para sentencia”.