SE/0136/2018

SALA PLENA

SENTENCIA: 136/2018.

FECHA: Sucre, 21 de marzo de 2018.

EXPEDIENTE: 1121/2014.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Pública Nacional Estratégica “DEPOSITOS ADUANEROS BOLIVIANOS D.A.B.” contra la Aduana Nacional de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR: Juan Carlos Berrios Albizu.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 35 a 37 vta., en la que Olvis Jesús Oliva López en su calidad de Gerente General de la Empresa Pública Nacional Estratégica “Depósitos Aduaneros Bolivianos D.A.B.”, impugna la Resolución de Recurso Jerárquico RD 03-031-14 de 14 de agosto, emitida por la Aduana Nacional de Bolivia; la providencia de admisión de fs. 40; la contestación de la Aduana Nacional de fs. 157 a 165; la réplica de fs. 232 a 233; los antecedentes procesales y los de emisión de la Resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

La demandante señala que es una empresa pública nacional estratégica por contrato suscrito con la Aduana Nacional de Bolivia de 20 de abril de 2009, teniendo la Concesión de Administración de Recintos Aduaneros de la concesión “B” a nivel nacional, hasta que por Resolución Sancionatoria RA-GG03-05/2014 de 30/01/2014 el Gerente General a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia, dispuso sancionar a Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB) por un supuesto incumplimiento a la obligación prevista en el inc. h) del art. 69 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros (RCRA), contra esta determinación, afirma que interpuso recurso de revocatoria, aclarando que no incumplió sus obligaciones, ya que en el momento en que la Administración Aduanera solicito un nuevo predio en la ciudad de Tarija DAB, realizó todos los trámites pertinentes para conseguirlo, ya que el 18 de noviembre de 2013 suscribió el contrato de arrendamiento de un inmueble para que se realicen las operaciones de almacenamiento, el 16 de diciembre de 2013 mediante DAB/GG/GNO Nº 916/2013, DAB solicito a la Aduana nacional la extensión de área de acuerdo al art. 38 del RCRA, adjuntando el contrato de arrendamiento de bien inmueble ubicado en la zona el Portillo, carretera al Chaco de Tarija y la póliza de seguro, observando los requisitos, es así que el 31 de diciembre de 2013 afirma que suscribió el nuevo contrato de arrendamiento, por el inmueble señalado para la gestión 2014 mediante contrato No. 566/2013; no obstante de efectuar estas explicaciones, manifiesta que su recurso fue rechazado por Resolución Nº RA-GG-03-011-14 de 13 de marzo de 2014, confirmando el supuesto incumplimiento del inc. h) del art. 69 del RCRA, por lo que el 8 de abril de 2014, presento recurso jerárquico, reiterando sus argumentos; sin embargo éste fue rechazado por Resolución Nº RD-03-031-14 de 14/08/2014, indicando que no se habría desvirtuado el incumplimiento al plazo otorgado en nota CITE AN-GEGPC Nº112/2014 de 20 de febrero de 2013, sin considerar que al ser una empresa estatal no pudo disponer de los recursos del Estado, sin que previamente se efectué un estudio de la factibilidad de los requerimientos solicitados, que al existir un presupuesto aprobado mediante el Plan Operativo Anual (POA) en su calidad de concesionado efectuó los tramites dentro de la administración pública, afirmando que debe proceder la aplicación del principio in dubio pro reo pues al no existir la certeza y convicción de un incumplimiento por razones imputables al concesionario por mandato legislativo, no se podría aplicar la sanción o condena sobre la base de presunciones o deducciones, habiéndose demostrado una aplicación inequívoca de la normativa utilizándola para su beneficio con el fin de perjudicar a la DAB y al Estado, citando respecto al principio de razonabilidad la Sentencia Constitucional 1846/2004, cuya aplicación solicitó, porque considera que la sanción fue efectuada en ausencia de razonabilidad, intolerancia, ritualismo y rigorismo.

I.2. Fundamentos de la demanda.

La demandante alega la inexistencia de argumentos legales en las resoluciones y sanción administrativa, afirmando en ese sentido de que el rechazo al recurso de revocatoria y sobre todo al jerárquico, no tienen sustento legal ni real de acuerdo al art. 29 de la Ley Nº 2341, basándose en interpretaciones subjetivas, sesgadas y analogías prohibidas por el art. 283 del DS 25870 RLGA, dejando de lado sus verdaderas funciones y obligaciones, no obstante las previsiones del art. 29 de la Ley Nº 2341 que prevé que los actos administrativos deben ser proporcionales y adecuados a los fines previstos por el ordenamiento jurídico, que en el presente caso existió desproporción entre una obligación cumplida de buena fe y la sanción que se aplica fundada en un hecho externo irrelevante.

Aludiendo al principio de buena fe, verdad material y razonabilidad, acude a la cita del art. 4 de la Ley Nº 2341 y el art. 3 de su Reglamento, afirmando que en el art. 303 del DS 25870 RLGA, asegurando que se ven reflejados en sentencias judiciales y constitucionales, que fueron adoptados por la administración aduanera en el inc. h) del art. 4 del RCRA, añadiendo que el principio de verdad material obliga a la administración a investigar la verdad material, en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil, por lo que niega la acusación de que haya incumplido el plazo establecido, observando que no se identificó si existió algún daño ocasionado a la administración aduanera o al concesionario, que como concesionario no le queda más que amparar su aseveración en el principio de buena fe y la razonable interpretación de las acciones previas ejecutadas, por lo que afirma que realizó todos los procedimientos legales para poder cumplir con la solicitud, conforme se demuestra por el contrato de arrendamiento del inmueble en el cual desde 2013; empero la Administración se apartó de este principio presumiendo la mala fe en el concesionario, centrándose en aspectos formales.

En cuanto al principio de eficacia, previsto en el inc. j) de la Ley Nº 2341, afirma que debe ser observado por la Administración Aduanera considerando que promueve el logro de objetivos, evitando dilaciones indebidas, no obstante no se dio aplicación al art. 93 del RCRA, por la que se hace inviable la aplicación de una sanción, ya que no se demostró que el concesionario haya ocasionado algún daño a la administración aduanera; sin embargo la acción de la administración aduanera al querer sancionar al concesionario, le ocasiona un daño económico al Estado de 15.758,90 UFV.

I.3. Petitorio.

Solicitó se declare probada la demanda y se deje sin efecto la Resolución RD 03-031/2014 de 14 de agosto de 2014 y consiguientes Resoluciones Administrativas RA-GG 03-011-14 de 13 de marzo de 2014 y RA-GG 03-05-14 de 30 de enero de 2014 y la sanción de 15.758,90 UFV´s impuesta arbitrariamente.

II. DE LA CONTESTACION A LA DEMANDA.

La autoridad demandada, se apersonó al proceso y respondió negativamente a la demanda por memorial presentado el 6 de mayo de 2015, que cursa de fs. 157 a 165, mediante el cual, expresó lo siguiente:

Que la Aduana Nacional tiene la facultad de supervisión, control y fiscalización de la actividad de los recintos aduaneros, del servicio y de los concesionarios en actos directamente relacionados con las obligaciones previstas en el Reglamento de Concesión y en el Contrato de Concesión con Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB, afirma que mediante Cite AN-GEGPC Nº 112/20134 de 20 de febrero de 2013 conmino a la empresa DAB a tomar acciones inmediatas para la habilitación de extensión de área de la Administración de Aduana Interior Tarija en un plazo de 10 días impostergables, computables a partir de la recepción de la nota, ya que a través del Informe Técnico DAB-GNO-SOJTA-1N Nº 009/2012 de 22 de octubre de 2012, el Supervisor de Operaciones de DAB puso en conocimiento una nueva propuesta para la extensión de área ubicada en la zona El Portillo, sobre la Carretera Panamericana, con una superficie de 20.100 m2 de propiedad del Sindicato de Transporte pesado Tarija; empero por falta de atención de la DAB a esa iniciativa y a las instrucciones impartidas por la Aduana Nacional por Notas CITE AN-GEGPC Nº 497/2012 de 28 de septiembre de 2012, AN-GEGPC Nº 676/2012 de 8 noviembre de 2012 y AN-GNAGC Nº 1068/2012 de 21 de diciembre de 2012 del Gerente General ai. de la Aduana Nacional se procedió a emitir la nota de Relacionamiento AN-GNAGC Nº 858/2013 de 29 de noviembre de 2013 por incumplir la obligación establecida en el inc. h) del art. 69 y el num. 16 del art. 83 del RCRA.

No obstante, la DAB recién por nota CITE DAB/GG/GNO Nº 916/2013 de 16 de diciembre de 2013 solicito a la Aduana Nacional la extensión de área del recinto de Aduana Interior Tarija adjuntando el contrato de arrendamiento de 18 de noviembre de 2013 del inmueble ubicado en la zona el Portillo Dirección Carretera Panamericana (carretera al Chaco) del departamento de Tarija, suscrito entre los Depósitos Aduaneros Bolivianos y el propietario con vigencia del 1 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014.

La Aduana Nacional, sin perjuicio de la solicitud de extensión, inició proceso administrativo sancionador mediante Nota de Relacionamiento AN-GNAGC Nº 858/2013 de 29 de noviembre de 2013 del Departamento de Control Concesiones de la Aduana Nacional, imponiendo una medida disciplinaria por el incumplimiento del plazo previsto para formalizar la solicitud de extensión, ya que la nota inicial es de 29 de noviembre de 2013 y la DAB recién el 16 de diciembre de 2013 procedió a solicitar la extensión de área del recinto de Aduana Interior Tarija, por lo que la misma se considera extemporánea, es así que el Departamento de Control de Concesiones mediante Informe Técnico AN-DCCAC Nº 004/2014 de 3 de enero de 2014 dedujo que la DAB no presento documentación que desvirtúe el hecho de que no se habría cumplido las instrucciones impartidas por la Aduana Nacional dentro del plazo previsto, incurriendo en una causal de infracción administrativa dispuesta en la nota de relacionamiento señalada, por lo que la infracción es de carácter administrativo, llegando a perfeccionarse con la sanción impuesta mediante Resolución Sancionatoria RA-GG 03-005-14 de 30 de enero de 2014, considerando que la solicitud de extensión no desvirtuó el incumplimiento en que incurrió, por cuanto no cumplió con la instrucción emitida en el plazo otorgado para ello, no existiendo documentación de descargo. A ello suma el hecho de que existiría reincidencia, ya que indica que la omisión está calificada como del mismo tipo, habiendo sido sancionada mediante Resoluciones Administrativas Nº RA-PE 03-105-13 de 3 de julio de 2013, RA-PE 03-109-13 de 11 de julio de 2013, RD Nº 03-028-13 de 29 de octubre de 2013, RD Nº 03-034-13 de 6 de noviembre de 2013 y RD Nº 03-001-14 de 8 de enero de 2014.

De acuerdo a las previsiones del art. 58 del RCRA, afirma tener potestad sancionadora que tiene por objeto lograr la extensión de área espacio para el desarrollo del servicio logístico; empero por la inobservancia del plazo por la DAB se configuró la infracción prevista en el inc. h) del art. 69 (aprobado mediante Resolución de Directorio RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012) y num. 16 del art. 83 del RCRA, consecuentemente el Gerente General a.i. de la Aduana Nacional emitió la Resolución Administrativa Sancionadora RA-GG03-005/2014 de 30 de enero de 2014, por la que dispuso sancionar a la empresa pública nacional estratégica DAB por no cumplir con las instrucciones de la Aduana Nacional, correspondiendo aplicar una multa equivalente a 15.758.90 UFV´s al doble de la multa prevista en el inc. b) del art. 85 del citado reglamento.

Posteriormente, manifiesta que el 25 de febrero de 2014, la DAB interpuso recurso de revocatoria, obteniendo la Resolución de Recurso de Revocatoria RA-GG 03-011-14 de 13 de marzo de 2014 emitida por el Gerente General a.i. de la Aduana Nacional que determinó rechazar el recurso planteado, confirmando en todas sus partes la resolución impugnada, toda vez que no presentó descargos que permitan desvirtuar el incumplimiento cometido, contra este fallo, la DAB interpuso recurso jerárquico, que fue rechazado totalmente por el Directorio de la Aduana Nacional mediante Resolución de Recurso Jerárquico RD 03-031-14 de 14 de agosto de 2014 confirmando en todas sus partes la resolución de recurso de revocatoria.

Indica, que el inc. h) del art. 69 del RCRA aprobado mediante Resolución de Directorio Nº 01-006-12 de 20 de julio de 2012 establece que constituyen obligaciones del concesionario en relación a los servicios regulados, así como el cumplir con las instrucciones impartidas por la Aduana Nacional en el marco de su competencia, asimismo el num. 16 del art. 83 del mismo cuerpo normativo referido a las infracciones administrativas hace referencia al incumplimiento de cualquiera de las obligaciones y cita los arts. 71, 73.I, 56.I, 58 del señalado compendio, concluyendo que el art. 19, prevé los plazos, así como el inc. a) del art. 20 de la Ley Nº 2341 que para el computo de plazos se computaran solo días hábiles y el art. 91.I del RCRA aprobado mediante Resolución de Directorio Nº RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012, no obstante la parte demandante de manera parcial y errada con la intencionalidad de hacer incurrir en error.

En cuanto a la afirmación de inexistencia de argumentos legales en las resoluciones y sanción administrativa, sobre los fundamentos de la resolución que rechaza el recurso de revocatoria y jerárquico, careciendo de sustento de acuerdo al art. 29 de la Ley Nº 2341, la autoridad demandada señala que la Aduana Nacional es el órgano administrativo competente para emitir los actos administrativos pronunciados en el presente caso, asimismo asevera que el contenido de las resoluciones se ajustan a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, como se evidencia de la normativa precedente, por lo que asegura que sus actos son proporcionales y adecuados a los fines previstos por el ordenamiento jurídico, no siendo evidente que se esté aplicando sanciones subjetivas o interpretaciones basadas en analogías, aspecto que de acuerdo al art. 283 del DS 25870 RLGA que se refiere al principio de legalidad (invocado por la DAB), no corresponde al caso en cuestión, ya que no se trata de una contravención aduanera, sino una infracción administrativa y la interpretación extensiva y analógica de ese artículo, se refiere a contravenciones específicamente, en ése entendido el principio de legalidad no corresponde y en cuanto a la desproporcionalidad acusada por la parte demandante, el actuar de la Aduana Nacional seria proporcional y adecuado al sancionar al DAB.

Sobre los principios de buena fe, verdad material y razonabilidad, afirma que la parte demandante no precisa que actuaciones de la Aduana Nacional provocaron su vulneración, puesto que el accionar de la Aduana Nacional se encuadra al principio fundamental contenido en el inc. a) del art. 4 de la Ley Nº 2341, ya que la facultad de control y supervisión, sólo pretende defender y servir a los intereses de la colectividad, así respecto a la presunción de buena fe, la Aduana no presume lo contrario de parte de la DAB; no obstante la infracción administrativa cometida está tipificada en la normativa pertinente; por otra parte en cuanto al principio de verdad material, señala que no es necesario investigar, puesto que la DAB incumplió con un plazo establecido por la Administración Aduanera; y, sobre el principio de razonabilidad, manifiesta que el tiempo que la DAB demoró en pronunciarse en el caso, desde la primera nota enviada por la Aduana Nacional CITE AN-GEGPC Nº 112/2013 de 20 de febrero de 2013 solicitando la extensión del área del recinto fue de 10 meses, consecuentemente el actuar de la Aduana Nacional se subsumiría a los principios que se hallan establecidos en los arts. 71, 72, 73, 75 y 76 de la Ley 2341, por consiguiente manifiesta que el objeto del procedimiento administrativo llevado a cabo es el de sancionar a la DAB si se traduce en una medida disciplinaria ante la conducta reincidente de la DAB.

Añade que con relación a la aplicación del art. 93 del RCRA no es requisito demostrar el tipo de daño a la Administración Aduanera sino que existió o no una infracción administrativa que se encuentra prevista por ley; concluyendo que es impertinente que el principio de razonabilidad y el principio de in dubio pro reo, correspondiendo la sujeción a los principios contenidos en el art. 4 de la Ley 2341.

Finalmente afirma que es la DAB quien en descargos anteriores, acepta el incumplimiento del plazo otorgado por la Aduana Nacional, en consecuencia consiente la infracción cometida sin justificativo legal, ni valido, arguyendo vagamente la supuesta inobservancia de los señalados principios.

II.1. Petitorio.

La autoridad demandada solicitó se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la Resolución impugnada.

III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS PROCESALES.

De la revisión de los antecedentes de emisión de la Resolución Jerárquica impugnada, que cursan tanto en el expediente como en los anexos de antecedentes administrativos, se evidencia que:

Mediante nota AN-GEGPC Nº 497/2012 de 28 de septiembre de 2012 el Gerente General a.i. de la Aduana Nacional puso en consideración del Gerente General de DAB la Comunicación Interna AN-GRT-GR Nº 079/2012 de 19 de septiembre de 2012, por la que la Gerencia Regional Tarija dirige a Gerencia General de la Aduana Nacional el informe sobre el inadecuado servicio de almacenamiento de mercancías que brindaba Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB) en el recinto de Aduana Interior Tarija, solicitando la habilitación de un nuevo predio debido a que el recinto aduanero colindante al aeropuerto Cap. Oriel Lea Plaza y la extensión de área Torrecillas se encontrarían colapsados, es así que mediante la referida comunicación, se conminó al Gerente General de la DAB a atender inmediatamente las falencias reclamadas, sin que esta nota haya sido atendida.

Posteriormente por Comunicación Interna AN-GRT-GR Nº 127/2012 de 25 de octubre de 2012, la Gerencia Regional Tarija solicito gestionar ante el concesionario DAB, la habilitación de extensión de área primaria a un predio ubicado en la zona de Moros Blancos con una superficie de 2.380 m2 adjuntando copia del informe técnico DAB-GNO SOTJA-IN Nº 009/2012 de 22 de octubre de 2012 efectuado por el Supervisor de Operaciones de la DAB.

Por nota AN-GEGPC Nº 676/2012 de 8 de noviembre de 2012, de la Gerencia General de la Aduana Nacional dirigida a la Gerencia General de la DAB fue remitido el informe técnico anteriormente señalado, conminándola a tomar la acciones inmediatas, siendo reiterada esta petición por nota AN-GNAGC Nº 1068/2012 de 21 de diciembre de 2012 solicitando un pronunciamiento al respecto a la brevedad posible.

Mediante Comunicación Interna AN-GRT-GR-062/2013 de 6 de febrero de 2013, la Gerencia Regional de Tarija solicitó a la Gerencia General de la Aduana Nacional gestionar ante la DAB la extensión de área a una nueva propuesta de terreno que habría sido analizada por el Supervisor de Operaciones de la DAB, que al no haber obtenido respuesta; DAB fue conminada a definir el predio y formalizar la habilitación de dicha extensión de área en un plazo de diez días hábiles, computables desde la recepción de la nota AN-GEGPC Nº 112/2013 de 20 de febrero de 2013, al amparo del art. 38.I e inc. b) del art. 69 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros aprobado mediante RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012.

Por nota AN-GNAGC Nº 270/2013 de 4 de abril de 2013, la Aduana Nacional inicio relacionamiento comunicando que la omisión de DAB se encuentra subsumida en una infracción administrativa establecida en los nums. 16 y 33 del art. 83 del RCRA, otorgándole una plazo de 10 días hábiles para que formule descargos, sin que DAB haya presentado los mismos, emitiéndose el informe AN-DCCAC Nº 048/2013 de 8 de mayo de 2013.