SE/0141/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 141/2015.

FECHA: Sucre, 20 de abril de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 156/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Y.P.F.B. ANDINA S.A. contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).

MAGISTRADO RELATOR: Antonio Guido Campero Segovia.

Pronunciada en el proceso Contencioso Administrativo seguido por la Empresa

Petrolera Andina S.A. “YPFB Andina S.A.” contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en la que impugna la Resolución Administrativa Nº 1980 de fecha 31 de diciembre de 2008.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativo de fojas 29 a 35, reconducción de fojas 97, impugnando la Resolución Administrativa Nº 1980 de 31 de diciembre de 2008; la contestación de fs. 136 a 141; réplica, dúplica y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que la Empresa Petrolera Andina S.A. “YPFB Andina S.A.”, representada legalmente por Mario Arenas Aguado, se apersona interponiendo demanda contencioso administrativa, fundamentando su acción en los siguientes argumentos:

Después de contextualizar el cumplimiento de requisitos para la interposición de la demanda e identificar la Resolución Administrativa impugnada y proceso administrativo cuyo control se solicita en vía judicial, manifiesta que YPFB Andina S.A., era normalmente invitada a las reuniones del Comité de Producción y Demanda (PRODE), en las cuales discutían las cantidades que se irían a producir, comercializar, transportar y transformar.

- Denuncia que la Superintendencia de Hidrocarburos, sin escuchar los argumentos técnicos de YPFB Andina S.A., procedió a emitir la Resolución

Administrativa Nº SSDH 0447/2008 de 14 de mayo de 2008, aprobando la asignación de Volúmenes de Petróleo Crudo para el Mercado Interno y la Programación del Transporte Correspondiente al mes de mayo de 2008, ante la impugnación de la mencionada resolución, la misma fue confirmada en instancia de Revocatoria por la R.A. SSDH Nº 0715/2008 y en instancia Jerárquica por la Superintendencia General de Regulación Sectorial (SIRESE) a través de la R.A. 1980 de fecha 31 de diciembre de 2008, omitiendo en ambas instancias analizar los argumentos expuestos por la empresa ahora demandante.

- Señala que la Superintendencia de Hidrocarburos, desconociendo los alcances del art. 138 de la Ley de Hidrocarburos se atribuye competencia para evaluar la producción y programar o asignar cantidades de producción, amparándose en los Decretos Supremos Nºs 28384 y 28418, que por la jerarquía normativa establecida en el art. 228 de la antigua Constitución Política del Estado, no puede estar por encima de una Ley de la República – Ley de Hidrocarburos, asimismo, indica que la Superintendencia de Hidrocarburos, al ampararse en una disposición de inferior jerarquía para sostener su decisión, violó el principio de legalidad, base de un Estado de Derecho.

- Manifiesta que la Superintendencia de Hidrocarburos, respetando las normas legales, rutinariamente tenía la costumbre de convocar a YPFB ANDINA S.A. para que asista a las reuniones del PRODE, requiriendo su criterio y de los otros participantes, a efectos de que posteriormente la autoridad pública pueda definir mediante Resolución Administrativa, en dichas reuniones planteaba su oposición y explicaba las razones para no estar de acuerdo con los criterios de asignación que eran utilizados, respetando su derecho a ser oído, antes de que la autoridad pública emita un criterio definitivo, que modifica de manera ilegal las cantidades asignadas y además establece de manera genérica sanciones sin oír a los afectados.

- Advierte que las facultades legislativas por imperio del art. 59 num. 1) de la CPE, están reservadas al Congreso de la República y no al Poder Ejecutivo y no existe ninguna norma legal que le permita a la Superintendencia de Hidrocarburos aplicar un Decreto Supremo por encima de una Ley de la República.

- Indica que la Resolución Administrativa Nº 1980 consta de un errado y parcial resumen de lo que se ha reclamado, en citas de normas impertinentes para el análisis de lo reclamado y en una errónea interpretación del principio de legalidad; consecuentemente, ha incumplido la obligación a la motivación y fundamentación de las resoluciones, violando el art. 8 del DS Nº 27172 Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establece que las resoluciones se pronunciarán en forma escrita y fundamentada en los hechos y el derecho; expresaran el lugar y fecha de su emisión; serán firmadas por la autoridad que las expide, decidirán de manera expresa y precisa las cuestiones planteadas y serán fundamentadas en cuanto a su objeto en los hechos, las pruebas y las razones de derecho que les dan sustento.

- Finalmente manifiesta que la resolución impugnada ignoró y menospreció los argumentos expuestos en el memorial del Recurso Jerárquico, existiendo una clara omisión en el pronunciamiento final al respecto por parte de la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial violando el art. 35. I inc. e) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, el debido proceso y la seguridad jurídica, por que solicita que se declare probada la demanda contencioso administrativa y se anule obrados hasta la R.A. Nº 1980 inclusive o alternativamente se deje sin efecto la misma y la R.A. SSDH 0447/2008 emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos, determinando que la única entidad que tiene capacidad legal para asignar cantidades de producción es el PRODE, conforme lo determina el art. 138 de la Ley de Hidrocarburos.

- Cabe recalcar que la demanda contencioso administrativa interpuesta por YPFB Andina S.A. fue dirigida primero contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial – SIRESE y posteriormente, el nuevo representante legal de la Empresa YPFB Andina S.A. Jorge Antonio Zamora Tardío, recondujo la demanda dirigiéndola contra el Ministro de Hidrocarburos y Energía en razón a la extinción del SIRESE por DS Nº 29894.

CONSIDERANDO II: Que en contestación a la demanda, por memorial presentado en la Secretaría de Sala Plena de este Tribunal el 28 de julio de 2003 que corre de fs. 136 a 141, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía responde con el siguiente fundamento:

- Después de citar la normativa legal que considera aplicable al caso, señala que el Comité de Producción y Demanda (PRODE) aún no se encuentra conformado y tampoco han sido reglamentadas mediante disposición expresa las atribuciones que le confiere la Ley.

- Señala que a tiempo de asignar el petróleo crudo, la Superintendencia de Hidrocarburos ha considerado la obligatoria aplicación del art. 228 de la antigua CPE, que reconoce ineludiblemente que los hidrocarburos son bienes nacionales de dominio originario, directo, inalienables e imprescriptibles del Estado, razón por la que constituyen propiedad pública inviolable, recalca además que la empresa demandante reconoce en su demanda que YPFB Andina S.A. normalmente era invitada a las reuniones del PRODE, reconociendo que su asistencia no era obligatoria a las mencionada reuniones, motivo por el cual no existiría violación a la seguridad jurídica ni al principio de legalidad.

- Manifiesta que no se le impuso ninguna sanción por incumplimiento a la empresa demandante en la que se les haya prohibido ser oída; asimismo, denuncia que el Comité de Producción y Demanda PRODE, pese a que se encuentra definido en la Ley de Hidrocarburos, aún no se encuentra conformado y tampoco han sido reglamentadas mediante disposición expresa las atribuciones que se le confieren conforme a ley, dando aplicación a los arts.9 y 11 de las Ley de Hidrocarburos y el num. 1 del art. 96 de CPE vigente en ése momento, y se procedió a asignar cantidades de petróleo crudo mediante Resolución Administrativa Nº 0447/2008 de 2 de mayo de 2008, así lo manifiesta el art. 2 del DS Nº 28384 referente a la asignación de volúmenes de petróleo crudo producido en el país en función de los volúmenes nominados por las refinerías para el abastecimiento del mercado interno hasta que sea aprobado el reglamento del PRODE.

- Señala que el incumplimiento del DS Nº 28384 y DS Nº 28418, en sus arts. 11 y 5 respectivamente, se consideran como infracción a las garantías de continuidad e ininterrumpibilidad de los servicios públicos, siendo la Superintendencia de Hidrocarburos competente para aplicar las multas compulsivas y progresivas contra las compañías infractoras, de conformidad a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo y su reglamento, señala además que los mencionados Decretos Supremos no fueron objeto de impugnación por la vía correspondiente.

- Finalmente manifiesta que la Resolución Administrativa Nº 1980, cumple con el principio de congruencia y que no puede ser objeto de nulidad como demanda YPFB Andina S.A., tomando en cuenta que por el principio de especificidad no puede declarase la nulidad de un acto, sin que dicha nulidad esté expresamente determinada por Ley; consecuentemente, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga firme la R.A. Nº 1980 de 31 de diciembre de 2008, emitida por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial.

CONSIDERANDO III: En principio, se tiene reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso Contencioso Administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Superintendencia General del SIRESE, actualmente a cargo del Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, se establece:

La controversia radica en determinar si con la emisión de la Resolución Administrativa Nº 1980 de 31 de diciembre de 2008, se violó el debido proceso, la seguridad jurídica y si la mencionada resolución es nula por ser contraria a la Constitución Política del Estado por incongruencia entre lo que fuera planteado en el recurso jerárquico y lo efectivamente resuelto, porque no existe pronunciamiento alguno sobre los argumentos expuestos.

Asimismo acusa la violación de los principios de seguridad jurídica, por no haber sido citado al PRODE antes de tomar decisiones administrativas, por no haber convocado a la empresa como rutinariamente se hacía, para escuchar sus argumentos antes de emitir pronunciamiento, considerando que la resolución administrativa emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos, estableció de manera genérica sanciones sin haber oído a los afectados.

El art. 136 de la anterior CPE señala que I. Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la Ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento. II. La Ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las de su concesión y adjudicación a los particulares, disposición contenida en el art. 349 num. I de la nueva CPE.

El art. 137 del citado cuerpo legal establece que los bienes del patrimonio de la Nación constituyen propiedad pública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorio nacional respetarla y protegerla, norma revalidada por el art. 342 de la nueva CPE.

De la misma manera el art. 139 de la anterior CPE declara que los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La exploración, explotación, comercialización y transporte de los hidrocarburos y sus derivados, corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerá mediante entidades autárquicas o a través de concesiones y contratos por tiempo limitado, a sociedades mixtas de operación conjunta o a personas privadas, conforme a Ley; el espíritu de la mencionada norma, se encuentra igualmente concebido y desarrollado por los arts. 359 a 368 de la nueva Carta Magna, dedicando el capítulo tercero del Título segundo de la CPE a los recursos naturales hidrocarburíferos.

Por su parte el art. 9 de la Ley Nº 3058 establece como Política de Hidrocarburos, Desarrollo Nacional y Soberanía que el Estado, a través de sus órganos competentes, en ejercicio y resguardo de su soberanía, establecerá la Política Hidrocarburífera del país en todos sus ámbitos. El aprovechamiento de los hidrocarburos deberá promover el desarrollo integral, sustentable y equitativo del país, garantizando el abastecimiento de hidrocarburos al mercado interno, incentivando la expansión del consumo en todos los sectores de la sociedad, desarrollando su industrialización en el territorio nacional y promoviendo la exportación de excedentes en condiciones que favorezcan los intereses del Estado, y el logro de sus objetivos de política interna y externa, de acuerdo a una Planificación de Política Hidrocarburífera. En lo integral, se buscará el bienestar de la sociedad en su conjunto. En lo sustentable, el desarrollo equilibrado con el medio ambiente, resguardando los derechos de los pueblos, velando por su bienestar y preservando sus culturas. En lo equitativo, se buscará el mayor beneficio para el país, incentivando la inversión, otorgando seguridad jurídica y generando condiciones favorables para el desarrollo del sector. Los planes, programas y actividades del sector de hidrocarburos serán enmarcados en los principios del Desarrollo Sostenible, dándose cumplimiento a las disposiciones establecidas en el art. 171 de la CPE, la Ley del Medio Ambiente, y la Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991, que ratifica el Convenio Nº 169 de la OIT y Reglamentos conexos.

En la misma línea al art. 10 de la Ley de Hidrocarburos señala los Principios del Régimen de los Hidrocarburos entre los cuales son aplicables al presente caso los inc.: d) Continuidad: que obliga a que el abastecimiento de los hidrocarburos y los servicios de transporte y distribución, aseguren satisfacer la demanda del mercado interno de manera permanente e ininterrumpida, así como el cumplimiento de los contratos de exportación; e) Neutralidad: que obliga a un tratamiento imparcial a todas las personas y empresas que realizan actividades petroleras y a todos los consumidores y usuarios; f) Competencia: que obliga a todas las personas individuales o colectivas dedicadas a las actividades petroleras a operar en un marco de competencia con sujeción a la Ley.

Igualmente, el art. 14 de la mencionada Ley lo de define como un servicio público, estableciendo que las actividades de transporte, refinación, almacenaje, comercialización, la distribución de Gas Natural por Redes, el suministro y distribución de los productos refinados de petróleo y de plantas de proceso en el mercado interno, son servicios públicos, que deben ser prestados de manera regular y continua para satisfacer las necesidades energéticas de la población y de la industria orientada al desarrollo del país.