SE/0141/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 141

Sucre, 06 de septiembre de 2024

Expediente: 204-2023 CA

Demandante Flor de Leche SRL.

Demandado: Servicios de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas “SEDEM”

Tipo de Proceso: Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada: RA 06/2023 de 7 de julio de 2023

Magistrada Relatora: Nuria Gisela Gonzáles Romero

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fojas 67 a 75, interpuesta por la Empresa Flor de Leche SRL., representada por Teresa Carla Gilles de Pelichy Yanahuaya, contra el Servicios de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas “SEDEM”, impugnando la Resolución Administrativa Nº 06/2023 de 7 de julio de 2023 (fojas 40 a 45); la contestación de fs. 102 a 116; el decreto de autos para sentencia de fojas 135, los antecedentes procesales y todo cuanto fue pertinente analizar:

CONSIDERANDO I:

I.1. Fundamentos de la demanda.

Por memorial de fs. 67 a 75, la Empresa Flor de Leche SRL., representada por Teresa Carla Gilles de Pelichy Yanahuaya, luego de efectuar una relación de antecedentes, argumentó lo siguiente:

I.1.1. Refirió que el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (SEDEM), ha incurrido en vulneración a la garantía jurisdiccional constitucional al debido proceso en sus vertientes de deber de fundamentación, motivación y congruencia, toda vez que desde el inicio del proceso sancionador no se ha realizado una valoración, ni evaluación de la fundamentación fáctica y jurídica indicada por la empresa.

El proceso sancionador ha sido sustentado en base a la normativa que vulnera el principio de taxatividad.

La potestad sancionadora del Estado, que tiene manifestaciones en diferentes ámbitos penal, disciplinario, administrativo, se encuentra limitada por la Constitución Política del Estado, el ejercicio del ius puniendi facultad sancionadora del Estado, en materia penal y administrativa sancionadoras, se diferencia por la autoridad que impone la sanción.

En el ámbito administrativo disciplinario, no puede estar sustraída la observancia de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, como elementos de la garantía del debido proceso, que limita la potestad sancionadora del estado, tanto en el derecho administrativo sancionador como en el penal; en ese contexto y sobre la base de los hechos descritos con precisión, claridad y coherencia por el denunciante; precisó que la función disciplinaria se encuentra compuesta por la facultad de los jueces o autoridades sumariantes, de proceder a la clasificación de los hechos respecto a alguna o algunas faltas disciplinarias previstas; puesto que, es la autoridad disciplinaria, quien tiene la atribución exclusiva de efectuar la calificación formal u oficial de los hechos descritos por el denunciante de manera reflexiva y objetiva de modo que la calificación provisional tentativa o transitoria del denunciante no vincula a la autoridad disciplinaria para la calificación de los hechos a algún tipo disciplinario, habida cuenta de la amplia facultad investigativa con la que se encuentra revestida.

Refirió que la norma NB 33009:2003 no cumple con el principio de taxatividad; puesto que, si bien la norma hace mención a que el producto queso fresco debe tener como requisito físico químico dentro de un rango de pH de 6.1 y 6.4, dicha norma no contempla a que plazo de la vida útil del producto éste debe presentar el referido rango de pH y tampoco el periodo en el que el producto es calificado como queso fresco.

El producto queso fresco bajo en sodio fabricado por la Empresa Flor de Leche SRL., al concluir el proceso de producción, luego del moldeo y prensado presenta un pH dentro del rango de 6.1 a 6.4, conforme los informes de ensayo de laboratorio interno realizado por la empresa Flor de Leche SRL., realizado en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2022.

De acuerdo a la ficha técnica del aditivo fermento láctico mesófilo, el nivel de pH del referido producto sufre un proceso de reducción del pH, toda vez que el mencionado producto es elaborado con un fermento láctico que potencia la calificación del queso en el tiempo, aclarando que la utilización de dicho fermento no se encuentra restringido por la norma NB 33009:2003, al contrario, se encuentra aprobado por el Código alimentario- “Codex alimentarios”.

La norma NB 33009:2003 contiene vacíos con relación al nivel de pH en el transcurso de la vida útil del producto queso fresco bajo en sodio; por lo que, dicha norma no cumple con el principio de taxatividad y por ende no puede ser utilizada como sustento legal o base jurídica dentro del presente proceso administrativo sancionador; dentro de los alcances previstos en la Sentencia Constitucional Nº 0206/2018-S2 de 22 de mayo, que es de carácter vinculante de acuerdo a lo previsto en el art. 15 del Código Procesal Constitucional, siendo que la NB 3309-2003 no cumple con el principio de taxatividad, no se puede determinar la comisión de infracción muy grave.

Ello en previsión del art. 24 del Reglamento de Infracciones y Sanciones para Proveedores de los Subsidios (versión 5) aprobado mediante Resolución Administrativa Nº 231/2022 de agosto.

I.3.- Petitorio.

Solicitó se declare PRODABA la demanda, se revoque la resolución jerárquica y se deje sin efecto la multa impuesta contra la empresa Flor de Leche SRL., por parte del Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas- SEDEM.

CONSIDERANDO II:

Por Auto de 29 de agosto de 2023 de fs. 77, se admitió la demanda contenciosa administrativa en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada para que conteste en el término de ley.

II.1.- De la contestación a la demanda.

Por memorial de fojas 102 a 116, se tuvo apersonada a Fátima Luz Pacheco Domínguez Gerente General del Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (SEDEM), en virtud de la Resolución Suprema N° 27308 de 4 de diciembre de 2020 (fojas 100), en ese entonces, ahora representado por Pablo Isaac Soria Reynaga, conforme el apersonamiento de fs. 131 y la Resolución Suprema Nº 29605 de 27 de marzo de 2024 de fs. 129.

La autoridad demandada, a través de su memorial de contestación, describió los antecedentes de hecho y contestó negativamente la demanda alegando lo siguiente:

II.1.1. La empresa Flor de Leche SRL. suscribió el “contrato SEDEM-GJ SUB Nº 104/2022”, contrato administrativo de adquisición de productos para los subsidios prenatal, lactancia, canal directo para el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas- SEDEM, según convocatoria SEDEM/CD/01/2022 y SEDEM/CHV/01/2022; y conforme la ficha técnica por producto establecida por el SEDEM para el producto queso fresco bajo en sodio, establece los parámetros fisicoquímicos: es decir que la empresa se somete desde la convocatoria a la Norma técnica NB 33009:2003 Productos lácteos- queso fresco-requisitos, documento elaborado en el Instituto Boliviano de Normalización y Calidad.

II.1.2. La empresa incurrió en infracción grave, de acuerdo al informe de ensayo Código 22-2592 del laboratorio INLASA, cuyos resultados de análisis fisicoquímicos muestran que el producto queso fresco bajo en sodio, lote 27102022-1 con fecha de vencimiento 30/11/2022, no cumple con el parámetro analizado pH a 20º en el producto según norma NB 33009-2003, siendo que el valor de la norma permite un mínimo de 6.1 y un máximo de 6.4 y el resultado en el producto es de 5.5., fuera del rango permitido; por ello aplicó el art. 24 inciso d) del Reglamento de Infracciones y sanciones para Proveedores de los subsidios, respaldando su sanción con el examen de laboratorio.

Hechos que se encuentran establecidos en el Informe Nº 507/2022 y el informe de ensayo que establece que el queso fresco bajo en sodio, dio como resultado en el producto pH de 5,5 debiendo tener como requisito fisicoquímico un pH entre 6.1 y 6.4.

La empresa Flor de Leche SRL. al momento de postularse a la convocatoria se comprometió a cumplir los requisitos establecido en la ficha técnica conforme señala la convocatoria SEDEM/CD/01/2022 en el requisito “Fichas Técnicas por Producto:” los proveedores tienen la obligación de conocer y cumplir con las fichas técnicas mínimas de los productos.

En ese entendido la ficha técnica del SEDEM señala que el referido producto debe mantener ese margen dentro de la vida útil es decir los 25 días desde su elaboración, siendo este criterio entendido por la empresa Flor Leche SRL., al momento de incluir un fermento láctico para cumplir con el tiempo establecido en la ficha técnica emitida por la entidad.

A pesar de que la empresa Flor de Leche SRL., habría asumido defensa, no pudo desvirtuar lo manifestado en el Informe INF/GG/GPCG/USCC Nº 0507/2022, Informe de Ensayo Código 22-2592 del Laboratorio INLASA, resultados del análisis fisicoquímico que muestran que el producto queso fresco bajo en sodio, lote 27/10/2022-1 y fecha de vencimiento 30/11/22, no cumple con el parámetro analizado ph a 20º en el producto según la norma NB 33009:2003; toda vez que la empresa, conocía de las obligaciones a las que se sometía, para la entrega del producto, que se encuentra establecida en la ficha técnica emitida por el SEDEM, que señala que el tiempo de vida útil del producto, es de 25 días como mínimo y que durante este plazo, debe cumplir con el señalado requisito, debiendo tomar en cuenta que el producto antes referido tenía como fecha de vencimiento el 30 de noviembre de 2022 conforme describe el informe INF/GG/GPGG/USCC Nº 0507/2022, extremo que era de conocimiento de la empresa; en ese entendido es pasible a sanción conforme señala el Reglamento de Infracciones del articulo 24 inciso e).

Asimismo, en el memorial de recurso jerárquico presentada por la empresa, señaló que, con la finalidad de dar cumplimiento al requerimiento realizado en la ficha técnica, utilizó un fermento láctico, aditivo que se encuentra expresamente permitido dentro del CODEX alimentario, razón por la cual el referido análisis del laboratorio INLASA, se encontraría dentro del rango de fechas establecido en la ficha técnica del SEDEM, misma que debe ser cumplida por la empresa Flor de Leche SRL., por lo que, los resultado del informe de ensayo código 22-2592 del laboratorio INLASA, del análisis fisicoquímico muestran que el producto queso fresco bajo en sodio, no cumple con el parámetro analizado pH a 20ºC en el producto según la norma NB 33009:2003, siendo que el valor de la norma permite un mínimo de 6.1 y un máximo de 6.4 y el resultado del producto es de 5.5 fuera del rango permitido

El Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas, cumplió con el marco de la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que avala la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas, pues la sanción impuesta a la empresa Flor de Leche SRL, fue realizada en base al Reglamento de Infracciones y Sanciones para Proveedores de los Subsidios (versión 5), aprobada con la Resolución Administrativa SEDEM/GG/Nº 231/2022 en fecha 1 de agosto de 2022, que en su art. 24 (Infracciones muy graves), que establece la conducta en la que incurrió la empresa; razón por la cual, no se puede alegar que el SEDEM ha vulnerado el citado principio careciendo dicho argumento de sustento legal, más aún cuando de manera conveniente para la empresa Flor de Leche SRL., lo único que pretende es poner en duda la Norma NB 33009:2003, de manera ventajosa a sus intereses y no así considerando el grupo vulnerable a quien va dirigido los productos del subsidio.

II.2. Petitorio

Solicitó se declare IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa.

CONSIDERANDO III:

III.1. Naturaleza del proceso contencioso administrativo.

El proceso contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al administrado en el ejercicio del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, prevé: "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con el numeral 2 del art. 2 y con el art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera para la resolución de la controversia, por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho y teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad General de Impugnación Tributaria.

III.2. Antecedentes Administrativos y procesales

En el desarrollo del proceso en sede administrativa, se cumplieron las siguientes fases, hasta su agotamiento, de cuya revisión se evidencia:

III.2.1. El 20 de diciembre de 2022, se emitió el Informe INF/GG/GPCG/USCC Nº 0507/2022 de fs. 110 a 113, realizado por el Profesional IV- Sistemas de Gestión de Calidad.

El 23 de diciembre de 2022, se emitió el Auto de Apertura de Proceso Sancionador Nº 125/2022 de fs. 106 a 108, en el que resolvió iniciar el proceso Administrativo Sancionatorio establecido en el Reglamento de Infracciones y Sanciones para Proveedores de los Subsidios (Versión 5), aprobado mediante Resolución Administrativa SEDEM/GG/Nº 231/2022 de 1 de agosto de 2022.

III.2.2. El Auto Final de Proceso Sancionador Nº 036/2023 de 3 de febrero de 2023, de fs. 81 a 88, resolvió “Establecer la Existencia de Responsabilidad imponiendo la sanción de multa 14 x BC prevista en el art. 30 (Categorización sanción por reincidencia de infracciones) del Reglamento de Infracciones y Sanciones para Proveedores de los Subsidios (versión 5), aprobado mediante Resolución Administrativa SEDEM/GG/Nº 231/2021 de 1 de agosto de 2022, contra la Empresa Flor de Leche SRL., toda vez que, dentro de los antecedentes del proceso sancionador, se evidenció responsabilidad conforme establece el inciso e), del articulo 24 (Infracciones Muy graves) del Reglamento de Infracciones y Sanciones Administrativa; y dispone se deposite la suma de Bs. 31.500,- (Treinta y un mil quinientos 00/100 bolivianos), en el plazo de 10 días hábiles a partir de la notificación al proveedor con la ejecutoria de la resolución.

III.2.3. Presentado el recurso de revocatoria (fs. 50 a 54 de antecedentes administrativos), la Gerencia de Subsidios y Articulación Productiva-GSAP emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria SEDEM Nº 007/2023 de 6 de abril de 2023, que determinó CONFIRMAR, la sanción establecida en el Auto Final de Proceso Sancionador Nº 010/2023 de 20 de enero.

III.2.4. Presentado el Recurso Jerárquico de fs. 20 a 24 de los antecedentes administrativos, el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas, emitió la Resolución Administrativa Jerárquica Nº 06/2023 de 7 de julio. de fs. 2 a 8 de los antecedentes administrativos y 40 a 45 del expediente principal.

Agotada la vía administrativa la empresa Flor de Leche SRL., interpuso demanda contenciosa administrativa impugnando la mencionada resolución jerárquica.

Contestada la demanda por memorial de fojas 102 a 116, por providencia de 19 de octubre de 2023 de fojas 117, se corrió traslado a efecto de ejercer su derecho a la réplica, notificada a la parte demandante el 19 de octubre de 2023 conforme conta la diligencia de fs. 118; empero, por memorial de fs. 119 a 122, presentó réplica el 10 de noviembre de 2023, de manera extemporánea, conforme prevé el art. 354 parágrafo II del Código de Procedimiento Civil (1975).

En consecuencia, no existiendo nada más que tramitar, el 8 de julio de 2024 de fojas 135 se decretó “autos para sentencia”.

III.3. De la problemática planteada.

Expuestos los antecedentes administrativos e ingresando a efectuar el control de legalidad sobre la aplicación de la ley, se establece: