SE/0144/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 144/2014.

FECHA: Sucre, 8 de agosto de 2014

EXP. N°: 373/2007.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Maxus Bolivia Inc. contra la Superintendencia Tributaria General

MAGISTRADO RELATOR: Antonio Guido Campero Segovia

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Maxus Bolivia Inc. contra la Superintendencia Tributaria General.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 96 a 106; la contestación de fs. 153 a 156, impugnando la Resolución STG-RJ 208/2007 de 17 de mayo de 2007, pronunciada por la Superintendencia Tributaria General y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Marco Antonio García Rodríguez, en nombre y representación de Maxus Bolivia Inc., en mérito al Testimonio de Poder Nº 306/2006 de 18 de septiembre de 2006, se apersona en el término legal señalado por el art. 780 del Código de Procedimiento Civil y en virtud a lo dispuesto por los arts. 327, 778 y 779 del mismo cuerpo legal, interpone demanda contencioso administrativa en base a lo que a continuación se describe:

Refiere que la Aduana Nacional observó declaraciones de mercancías importadas en las gestiones 2001, 2002 y 2003 por el Bloque Surubí, cuyo operador es Maxus, mercadería que consiste en tubos de acero sin costura enviados por SIDERCA, productora de estos tubos de acero en la República Argentina a través de la Empresa Tenaris Global Services de Bolivia SRL., que comercializa dichos tubos en zona franca hasta agotar stock, repitiendo la operación y manteniéndola para satisfacer la demanda de sus clientes.

Manifiesta que la importación de la mercadería referida, se encuentra liberada del pago de gravámenes por tratarse de un producto que tiene su origen en un país con el cual Bolivia tiene suscrito el Acuerdo de Complementación Económica Nº 36 (ACE-36), vigente desde el 28 de febrero de 1997. El documento indispensable para la acreditación y comprobación del origen de la mercadería, es el Certificado de Origen (CO), en aplicación del art. 10, anexo 9 y del art. 5, ambos del ACE-36.

Indica, que sin embargo de lo manifestado, la Aduana Nacional mediante fiscalización ordenada el 17 de septiembre de 2004 e informe posterior Nº 310/04 de 5 de noviembre de 2004, realizó cuatro reparos a los Certificados de Origen emitidos -según Aduana- diez días después de la fecha del embarque definitivo, incumpliendo con el art. 15, Anexo 9 del ACE-36, cuando en la práctica la mercancía entra en zona franca a un régimen suspensivo de importación, por lo que no se aplica el cómputo de los plazos que señala la Aduana Nacional, con la aclaración que durante cuatro años o más fueron efectuados despachos aduaneros por el mismo producto, sin ningún tipo de observación.

Por otra parte, se refiere a Certificados de Origen expedidos, según Aduana Nacional, antes de la emisión de la factura comercial, con supuesta vulneración de lo establecido en el segundo párrafo del art. 15 del anexo 9 del ACE-36, cuando en la práctica la mercancía llega a Zona Franca con la factura comercial y Certificados de Origen, aclarando que la Aduana Nacional tergiversó la normativa al efectuar el cómputo de fechas, pero no respecto de la factura comercial, como dispone el ACE-36, sino respecto de la factura de venta en zona franca.

Del mismo modo, tergiversando los hechos y las prácticas habituales en la importación de este tipo de mercaderías, la Aduana Nacional introdujo dudas sobre la Validez del Certificado de Origen desconociendo la metodología de cómputo establecida en el art. 15 del anexo 9 del ACE-36, e ignorando nuevamente la suspensión de plazos en importaciones a Zona Franca. Añade que el art. 23 del anexo 9 del ACE-36, con el objeto de evitar que se produzcan violaciones a los principios del Acuerdo, remite el incumplimiento del Anexo 9 a la norma boliviana la cual en ningún momento sanciona el incumplimiento de plazos con la pérdida del derecho a solicitar el desgravamen. En ese sentido, cabe preguntarse: ¿Si existe la aceptación del origen de la mercancía, por qué no se reconoce el desgravamen que acompaña ese origen en virtud del ACE-36?

1.- Con esos antecedentes, fundamenta su demanda señalando que ni la resolución del recurso de alzada ni la del jerárquico que confirmó la primera, se refieren a la prescripción de cargos por la gestión 2001, ni las sanciones del 2002 hasta noviembre 2003, señalando que el término de la prescripción de las sanciones aplicadas es de cuatro años y que los reparos para la gestión 2001 se encontraban prescrito al momento de la notificación con la Resolución Determinativa el 16 de agosto de 2006 correspondiendo la prescripción de las sanciones del IVA e IUE, en aplicación del núm. 2 del art. 76 de la Ley Nº 1340; es decir, que el plazo de la prescripción para las gestiones 2002 hasta noviembre de 2003 es de dos años a partir del conocimiento de la Administración Aduanera del hecho que dio lugar a la sanción. Pide que se aplique esa norma de manera retroactiva al amparo de los arts. 33 de la Constitución Política del Estado y 150 de la Ley 2492 al tener un plazo de prescripción de cuatro años.

2.- Acusa la nulidad de la Vista de Cargo por haber sido emitida sin competencia en razón de tiempo; sobre el particular, hace referencia a la Vista de Cargo AN GRSGR Nº 010/2005 de 14 de abril de 2005, cuya nulidad fue dispuesta por la propia administración que mediante Resolución administrativa AN GRSGR Nº 011/06 de 31 de marzo de 2006, dispuso se emita una nueva Vista de Cargo. De esa forma el 3 de mayo de 2006, la empresa fue notificada con la Vista de Cargo AN GRSGR Nº 012/2006, que determinó los cargos ahora impugnados. Aclara que entre el inicio del procedimiento de fiscalización y la emisión de la vista de cargo, transcurrieron más de diecinueve meses.

Refiere que el art. 104 del Código Tributario (Ley Nº 2492), establece que desde el inicio de la fiscalización hasta la emisión de la vista de cargo, no podrán transcurrir más de doce meses, pudiendo previa solicitud fundada autorizarse una prórroga por 6 meses más; en ese sentido, al momento de emitir la última Vista de Cargo, la administración carecía de competencia por haber fenecido el plazo perentorio dispuesto por la Ley Nº 2492, en el numeral parágrafo VI del art. 104. Refiere asimismo la aplicación del inc. c) del art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que al haber sido emitida la Vista de Cargo, fuera de plazo, vulnera sus derechos y garantías fundamentales, a la seguridad en lo concerniente al debido proceso, ocasionándole agravios por la no sujeción de la Aduana Nacional al procedimiento establecido por ley.

3.- Señala la vulneración del derecho originado por la certificación de origen en el marco de los convenios internacionales referidos a preferencias arancelarias, y manifiesta que el Acuerdo de Complementación Económica Nº 36 de 17 de diciembre de 1996, fue incorporado al ordenamiento jurídico boliviano mediante Decreto Supremo Nº 24503 de 21 de febrero de 1997, estableciendo entre otros puntos, un tratamiento preferencial de desgravación arancelaria, en concordancia con el art. 266 del DS Nº 25870 de 11 de agosto de 2000 y los arts. 2 y 10 del anexo 9 del ACE-36, previo cumplimiento de los requisitos insertos en el art. 13 del mismo cuerpo normativo. En ese sentido, la Superintendencia Tributaria General tampoco se ha pronunciado sobre la pretensión de la Aduana Nacional de desconocer el derecho a la liberación arancelaria de Maxus, pese a haberse verificado la existencia de los Certificados de Origen emitidos en conformidad con la ACE-36.

4.- Con relación a las zonas francas y los derechos que otorgan los convenios internacionales, menciona la suscripción del Décimo Tercer Protocolo Adicional al ACE-36, referido a la extensión del plazo del Certificado de Origen, concepto recogido también por el art. 6 del DS Nº 27627 de 13 de julio de 2004. Como resultado de las consultas formuladas a las autoridades fiscales sobre el tratamiento de las importaciones con Certificado de Origen que supuestamente se hallaban vencidos, señala que la nota DGPA 542 Nº 297/2000 de la Dirección General de Política Arancelaria del Ministerio de Hacienda, expresa “En ningún caso por el vencimiento del Certificado de Origen, la preferencia arancelaria podrá quedar sin efecto…” Del mismo modo, la nota DGPA UDECO 5421 Of. Nº 270/2002 de 24 de diciembre de 2002, el Viceministro de Política Tributaria del Ministerio de Hacienda, refiere: “…la Aduana Nacional debe autorizar el despacho aduanero de mercancías internadas a zonas francas con anterioridad a la aprobación del Décimo Tercer Protocolo Adicional al ACE Nº 36 (…) otorgando las preferencias arancelarias que correspondan (…) considerando además que con el vencimiento del plazo de validez del Certificado de Origen no se pierde el derecho adquirido de la preferencia arancelaria…”. Finalmente, mediante nota DGPA UDECO 5421 OF. Nº 485/2004 de 15 de noviembre de 2004, el Viceministro de Política Tributaria del Ministerio de Hacienda, manifiesta que: “…el plazo para la emisión de los Certificados de Origen correrán cuando las mercancías sean introducidas a territorio aduanero nacional, es decir, a partir de la aplicación de un régimen aduanero de acuerdo a lo establecido en el Art. 135 de la Ley General de Aduanas.”. Lo señalado, significa que la Aduana Nacional, no puede negar bajo ningún motivo o circunstancia, por aspectos formales, el derecho a las preferencias arancelarias, derivadas de la suscripción de acuerdos internacionales.

En relación con la emisión de Certificados de Origen, supuestamente después de más de diez días a partir del embarque definitivo, el art. 15 del anexo 9 del ACE-36, dispone que: “Los certificados de origen podrán ser emitidos a mas tardar 10 días hábiles después del embarque definitivo de las mercancías que estos certifiquen.”. Lo que desconoce la Administración Aduanera es que las exportaciones desde la Argentina, no fueron realizadas directamente para su importación a Bolivia, sino que ingresaron previamente a zona franca, que según la Ley Nº 1990 y su Reglamento, es un Régimen Aduanero Especial (suspensivo); refiere al respecto, el art. 134 de la Ley Nº 1990, confirmado por el art. 237 del DS Nº 25870 de 11 de agosto de 2000, derogado por la Ley Nº 2492, así como el art. 132 de la Ley General de Aduanas.

El efecto producido por el régimen de la Zona Franca, no es otro que suspender el pago de tributos hasta la importación definitiva a Bolivia, el pago de tributos y con ello los elementos que participan en el acaecimiento del hecho generador y consiguientemente los plazos que se aplican con relación al embarque definitivo. En el mismo sentido se expresa el DS Nº 26398 de 17 de noviembre de 2001, que dispone: “El plazo establecido para la validez de los Certificados de Origen… podrá ser prorrogado por el tiempo en que la mercadería se encuentra amparada por algún régimen suspensivo de importación.” Cita asimismo el art. 6 del DS Nº 27627 de 13 de julio de 2004.

En síntesis, señala que el hecho irrefutable es que los plazos que atañen a los documentos emitidos en el extranjero a efecto de operaciones de comercio exterior vía zona franca, quedan indiscutiblemente suspendidos, en tanto y en cuanto no cambien de régimen aduanero. Las mercancías en este caso, fueron transportadas directamente sin pasar por el territorio de otro Estado no signatario del Acuerdo, desde Argentina y con destino a Bolivia; y si bien la zona franca no es considerada “territorio aduanero”, es parte del territorio boliviano.

Concluye solicitando se declare probada la demanda y se revoque la Resolución de Recurso Jerárquico STG-RJ 0208/2007 de 17 de mayo de 2007, emitida por la Superintendencia Tributaria General, y se disponga la revocatoria o, en su caso la nulidad del proceso de fiscalización y/o improcedentes los reparos establecidos en la Resolución Determinativa AN GRSGR-115/06 de 16 de agosto de 2006.

CONSIDERANDO II: Que por memorial presentado vía fax (fs. 142 a 149 y en original de fs. 153 a 156, se apersona Rafael Rubén Vergara Sandoval en su condición de Superintendente Tributario General y responde negativamente a la demanda con los siguientes argumentos:

Ante el argumento de que esa Superintendencia no se hubiera pronunciado sobre: 1) La Excepción de prescripción de sanciones; 2) Nulidad de la Vista de Cargo por haber sido emitida sin competencia en razón de tiempo; 3) Vulneración del derecho emergente de la Certificación de Origen en el marco de los Convenios Internacionales referidos a preferencias arancelarias; 4) Gestiones y pronunciamientos oficiales sobre zonas francas y los derechos que otorgan los Convenios Internacionales; y 5) Que se habrían realizado incorrectos reparos respecto a la emisión de los Certificados de Origen, manifestó que la excepción es el medio de defensa del demandado, encaminada a obtener se desestime la demanda del actor en contradicción al derecho de éste de demandar. El art. 335 del Código de Procedimiento Civil establece que “Las excepciones que podrá oponer el demandado…” serán previas y perentorias, por lo que en su concepto, el demandante sólo busca la dilación del proceso, seguramente para extender el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Señala también que la demanda no se circunscribe a los términos en que se pronunció la resolución de recurso jerárquico, porque plantea argumentos que no fueron motivo de impugnación o agravio en dicha instancia y que el único agravio expresado en esa instancia es aquel que se refiere a la caducidad, por lo que se los tiene como actos consentidos; de libre y expreso renunciamiento al ejercicio de impugnar pues son hechos o actos no declarados como agravios ante la instancia jerárquica que obviamente no podía pronunciarse, en cumplimiento del principio de congruencia y resolver los mismos de manera oficiosa, y ultra petita. En referencia a la prescripción de sanciones correspondientes a las gestiones 2002 y 2003, no merece ser considerada por impertinente e inoportuna, más aún cuando no fueron planteados en el recurso jerárquico.

Respecto a la nulidad de la Vista de Cargo, por haber sido emitida sin competencia por razón de tiempo, expresa que el recurso jerárquico formulado por Maxus tuvo como único fundamento jurídico, el de la caducidad del acto administrativo con sujeción a la Ley Nº 2492, señalando que en este mecanismo se extingue la acción y no el derecho de la administración; y que las acciones para determinar la obligación y para aplicar sanciones no están sujetas a plazos de prescripción sino a caducidad y que la Superintendencia Tributaria Regional, habría interpretado erróneamente ese criterio jurídico, en tanto que el criterio expuesto en la resolución de recurso jerárquico, se fundamenta en que la caducidad no es aplicable en materia tributaria, por no estar expresamente Sancionada en las Leyes Nº 2492 y 3092, afirmación en el inciso 1) que sustenta la disposición contenida del art. 74 del Código Tributario boliviano.

Agrega que en el caso de autos, no corresponde aplicar subsidiariamente ni el Código de Procedimiento Civil ni el Código Civil por no ser proceso jurisdiccional, sino aplicar el Código Tributario y subsidiariamente la Ley de Procedimiento Administrativo, por tratarse de un procedimiento tributario, por mandato expreso del núm. 1) del art. 74 de la Ley Nº 2492.

Aduce que el art. 104. V de la Ley Nº 2492, dispone que entre el inicio de la fiscalización hasta la emisión de la Vista de Cargo, no podrán transcurrir más de doce meses. Plazo que puede ser prorrogado por seis meses más por la Administración Tributaria, por lo que no se puede considerar que el Código Tributario contemple la caducidad a partir de dicho momento, o lo que es lo mismo, la pérdida de la facultad de la Administración Tributaria para determinar las obligaciones tributarias, más aun cuando dicha disposición no contiene en su texto, un término de perentoria observancia que justifique la aplicación de la caducidad; pérdida de competencia o nulidad. Mientras no se emita la vista de cargo, sólo se suspende el efecto de no generar intereses sobre la deuda tributaria y no es causal de extinción de la acción ni nulidad de acciones, sino de responsabilidad funcionaria. El legislador introdujo esas disposiciones buscando que el procedimiento determinativo no se prolongue indebidamente en perjuicio del contribuyente y las deudas no se conviertan en gravosas por negligencia de la Administración Tributaria.

Por lo señalado, indica que el argumento de la empresa Maxus los actos emitidos por la Administración Tributaria únicamente son nulos en conformidad con los arts. 96 y 99 de la Ley Nº 2492, concordantes con el art. 35 de la Ley Nº 2341, aplicable subsidiariamente por mandato del art. 74 del Código Tributario boliviano y del art. 201 de la Ley Nº 3092; es decir, que no hay nulidad sin disposición legal expresa.

Reitera que la caducidad no se halla contemplada expresamente en el Código Tributario, pues lo contrario significaría una franca contradicción con el instituto de la prescripción tributaria que es la única forma de extinción de las obligaciones en esta materia y que se opera por la inactividad y el transcurso del tiempo, perdiendo la Administración Tributaria las facultades que la ley le otorga en los arts. 66 y 100 de la Ley Nº 2492; además, las formas de extinción se encuentran expresamente señaladas en el Título I, Capítulo II, Sección VII del mismo cuerpo legal.

Concluye solicitando que en virtud de los fundamentos expuestos, se emita sentencia declarando improbada la demanda y en consecuencia se mantenga firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico STG-RJ 0208/2007 de 17 de mayo de 2007 emitida por la Superintendencia Tributaria General.

A fs. 160 a 164 la empresa demandante presenta memorial de réplica, en el que reitera los términos de la demanda y la dúplica, la que fue presentada a fs. 170 a 174, la que asimismo reiteró los términos de la contestación y no habiendo más que tramitar, se decretó “autos para sentencia.”

CONSIDERANDO III: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, en relación con los datos procesales y la Resolución Administrativa impugnada, se establece lo siguiente:

1.- El presente proceso tuvo origen en la determinación de reparos por la administración aduanera respecto al proceso de importación de tubos de acero sin costura, enviados desde la República Argentina a Tenaris Global Services de Bolivia SRL., que comercializa dichos tubos en zona franca, los que son importados posteriormente a territorio boliviano por empresas petroleras, como es el caso de la Empresa Maxus Bolivia Inc.

2.- La administración aduanera, el 15 de septiembre de 2004 emitió la Orden de Fiscalización Aduanera Posterior Nº 202/2004 que fue notificada el 17 de septiembre del mismo año, del Gravamen Arancelario e Impuesto al Valor Agregado de las Importaciones, respecto a las declaraciones aduaneras de importación que nacionalizan mercancías al amparo del ACE 36, durante las gestiones 2001, 2002 y 2003 (pag. 797 del anexo Nº 4).

3.- El 14 de abril de 2005 se emitió la Vista de cargo AN-GRSGR Nº 010/05 que fue notificada mediante cédula el 20 de abril de 2005, posteriormente anulada por la cual mediante Resolución Administrativa Nº AN-GRSGR-011/06 de 31 de abril de 2006 que ordenó la emisión de una nueva Vista de Cargo.

4.- Emitida la Vista de Cargo AN-GRSGR Nº 012/06 de 2 de mayo de 2006 (fs. 80 a 86 Anexo 3), se estableció un adeudo tributario de 3,988,836- Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV), por concepto a Gravamen Arancelario (GA) e Impuesto al Valor Agregado (IVA). Posteriormente, se emitió la Resolución Determinativa Nº AN-GRSGR-115/06 de 1 de agosto de 2006 (fs. 171 a 158 del Anexo 3), que declaró firme la Vista de Cargo, debiendo pagar el sujeto pasivo de la obligación tributaria en el plazo de tres (3) días a partir de la ejecutoria de la Resolución Determinativa, que ratificó el adeudo en la suma de UFV 3,988,836.

5.- Interpuesto el recurso de alzada en contra de la Resolución Determinativa, fue resuelto mediante Resolución Administrativa STR-SCZ Nº 0011/2007 de 12 de enero de 2007 (fs. 232 a 261 del Anexo 2), que revocando parcialmente la resolución impugnada, determinó el adeudo tributario en la suma de UFV 4.008.605.-