SE/0163/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 163/2015.

FECHA: Sucre, 20 de abril de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 157/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Y.P.F.B. ANDINA S.A. contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).

MAGISTRADA RELATORA: Maritza Suntura Juaniquina.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo interpuesto por la Empresa Petrolera Andina S.A. “YPFB ANDINA S.A.” impugnando la Resolución Administrativa Nº 1979 de 31 de diciembre de 2008, pronunciada por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial del SIRESE.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 29 a 35, la respuesta de fs. 141 a 146, la réplica de fs. 151 a 153, la dúplica de fs. 157 a 159 y los antecedentes del proceso.

CONSIDERANDO I: Que la Empresa Petrolera Andina S.A. “YPFB ANDINA S.A.”, legalmente representada por Mario Arenas Aguado, interpone la presente demanda señalando que:

La empresa es una sociedad comercial dedicada a la exploración y explotación de hidrocarburos y que en esta calidad, normalmente era invitada a las reuniones del Comité de Producción y Demanda (PRODE), instancia en la que se discutían las cantidades a producirse, comercializarse, transportarse y transformarse, oportunidad en la que tenía el derecho de explicar sus razones técnicas; sin embargo, sin escuchar dichos argumentos, la Superintendencia de Hidrocarburos pronunció la Resolución Administrativa SSDH Nº 0564/2008 de 3 de junio, asignando volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno y la programación del transporte correspondiente al mes de junio de 2008.

El acto administrativo referido permitió la interposición del recurso de revocatoria, el cual fue resulto mediante la Resolución Administrativa SSDH Nº 0781/2008 de 4 de agosto, emitido por la Superintendencia de Hidrocarburos, el que sin realizar un correcto análisis de los argumentos expuestos por la empresa ahora demandante, rechazó dicho recurso, aspecto que derivó en la interposición del recurso jerárquico, el mismo que fue resuelto mediante el pronunciamiento de la Resolución Administrativa Nº 1979 de 31 de diciembre de 2008, que confirmó las Resoluciones Administrativas precitadas.

Con tales antecedentes, expresa la existencia de violación al principio de seguridad jurídica por no haber sido citados al PRODE, pues el art. 138 de la Ley de Hidrocarburos señala que la única instancia que tiene capacidad jurídica para evaluar el comportamiento del mercado de hidrocarburos y programar el abastecimiento del mercado interno es el Comité de Producción y Demanda (PRODE), norma que sólo puede ser modificada por otra disposición de similar naturaleza; sin embargo, la Superintendencia de Hidrocarburos, desconociendo los alcances de dicho precepto, se atribuyó competencias para evaluar la producción y programar o asignar cantidades de producción, amparándose en los Decretos Supremos 28384 y 28418, que por la jerarquía normativa establecida en el art. 228 de la Constitución Política del Estado (CPE 1967), no podría estar por encima de una Ley de la República.

Acusa también la violación del principio del debido proceso por no haber sido citados antes de emitir la resolución, y al respecto indicó que el art. 4 inc. c) de la Ley Nº 2341, es claro y que la Superintendencia de Hidrocarburos, respetando las normas legales y la jurisprudencia constitucional, rutinariamente convocaba a la Empresa Petrolera Andina S.A. a las reuniones del PRODE, requiriendo su criterio así como de los otros sujetos participantes, para tomar una definición mediante resolución Administrativa, por lo que era escuchada antes de que se emitiera ese criterio definitivo.

Añade que en el presente caso, la Resolución Administrativa emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos, no sólo modificó de manera ilegal las cantidades asignadas, sino que simultáneamente, en su art. 3 estableció en forma genérica sanciones sin antes haber escuchado a los afectados y sin tomar en cuenta la concurrencia de diversos factores como la fuerza mayor, el caso fortuito o problemas de orden técnico, vulnerándose el debido proceso y transgrediendo el art. 76 de la Ley Nº 2341.

Finalmente manifiesta que se vulneraron los principios del debido proceso y la seguridad jurídica, porque el análisis comparativo de los fundamentos de la Resolución Administrativa Nº 1979 y la expresión de agravios enunciadas en el recurso jerárquico, demuestra que no existe coherencia entre lo reclamado y la relación de los hechos (pseudo fundamento) realizada por la entonces autoridad recurrida, que consideró que los argumentos expuestos no eran conducentes a la materia objeto del recurso jerárquico.

En mérito a lo expuesto, y al amparo de los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC) solicita se declare probada la demanda y se anule obrados por los vicios con que ha sido emitida la resolución objeto de impugnación.

CONSIDERANDO II: Que corrida en traslado la demanda, se apersonan Carlos Crispin Quispe Lima, Juan Carlos Zamabrana Pérez y Julio Cesar Beyer Pacheco en representación del Ministro de Hidrocarburos y Energía, quienes contestan negativamente a la demanda, señalando que:

La Superintendencia de Hidrocarburos, a tiempo de asignar petróleo crudo, consideró la obligatoria aplicación del art. 228 de la CPE de 1967, amparada precisamente en lo determinado por los arts. 136, 137 y 139 de la referida norma constitucional, que reconoce que los hidrocarburos son bienes nacionales de dominio originario y directo del Estado, en observancia del art. 2 del DS Nº 28384 que determina que la Superintendencia de Hidrocarburos asignará los volúmenes de petróleo crudo producido en el país en función a los volúmenes nominados por las refinerías para el establecimiento del mercado interno, hasta que sea aprobado el reglamento del PRODE, por lo que la demandante no puede hablar de vulneración al principio de la seguridad jurídica.

Agrega que la empresa demandante ignora que el Comité de Producción y Demanda (PRODE) pese a que se encuentra definido en la Ley de Hidrocarburos, no fue conformado y tampoco reglamentado hasta esa fecha; no obstante lo anterior, en observancia de los arts. 9 y 11 de la Ley de Hidrocarburos y 96 num. 1) de la CPE vigente en ese momento se cumplieron dichos mandatos, asignándose petróleo crudo mediante la programación emitida en la Resolución Administrativa Nº 0564/2008 de 3 de junio, así lo manifiesta el art. 2 del DS Nº 28384, referente a la asignación de volúmenes de petróleo crudo producido en el país en función a los volúmenes nominados por la refinerías para el abastecimiento del mercado interno hasta que sea aprobado el Reglamento del PRODE.

Es así que en cumplimiento del art. 5. I del DS Nº 28701 de Nacionalización de Hidrocarburos “Héroes del Chaco” que determina que el Estado toma el control y la dirección de la producción, transporte, refinación, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de hidrocarburos en el país, aprobando la programación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno correspondiente al mes de junio de 2008.

Señala que la empresa demandante expresó en forma errónea que el art. 3 de la Resolución Administrativa Nº 0564/2008, previó que la negativa de suministrar GLP, se considerará violación a las garantías de continuidad e ininterrumpibilidad del servicio público, lo cual sería falso porque dicha aseveración se estaría amparando en el art. 11 del DS Nº 28384, siendo competencia de la Superintendencia de Hidrocarburos para aplicar multas compulsivas y progresivas de conformidad con la Ley Nº 2341 y el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE.

Explica que de la comparación del recurso jerárquico y su respectiva resolución ahora impugnada, se colige que el primero efectúa un análisis de las Resoluciones Administrativas 0564/2008 y 0781/2008 con relación a lo definido por el art. 138 de la Ley de Hidrocarburos, cuyo reclamo en el fondo se circunscribiría a que no fueron convocados al PRODE y que los argumentos legales de la Superintendencia de Hidrocarburos, no observarían la jerarquía normativa y el sometimiento pleno a la Ley.

Concluye, que por su parte la Resolución Administrativa Nº 1979 de 31 de diciembre de 2008 en su considerando séptimo analiza los DDSS 28384 de 6 de octubre de 2005 y 28428 de 21 de octubre de 2005 en relación a la definición del PRODE, acto administrativo que se encontraría debidamente motivado, señalando finalmente que este acto cumple con los extremos señalados en los arts. 28 de la Ley Nº 2341 y 8 del DS Nº 27172 y con el principio de congruencia, no correspondiendo la nulidad invocada por la empresa demandante, en función a que por el principio de especificidad, no habría nulidad, si esta no está prevista expresamente en la Ley, solicitando se declarare improbada la demanda.

Corrida en traslado la respuesta, fue formulada la réplica y consiguiente dúplica, disponiéndose “Autos” para sentencia.

CONSIDERANDO III: Que por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conocer o negar la tutela solicitada por la empresa demandante y teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial del (SIRESE), actualmente Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

CONSIDERANDO IV: Que de la compulsa de los datos procesales y la resolución administrativa impugnada, se concluye que:

El objeto de la presente controversia radica en determinar si es evidente que se vulneraron principios constitucionales: 1.- Violación al principio de seguridad jurídica por no haber sido citado al PRODE antes de emitirse la resolución; 2.- Violación del principio del debido proceso por no haberse convocado a la empresa como rutinariamente se lo hacía, para escuchar sus argumentos antes de emitir pronunciamiento, privándola de su derecho a ser oída, y que además la resolución administrativa emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos establece de manera genérica sanciones sin haberse escuchado a los afectados; y 3.- Que la Resolución Jerárquica no tendría la congruencia debida entre lo planteado en el recurso jerárquico y lo efectivamente resuelto, por no existir pronunciamiento alguno sobre los argumentos expuestos en dicho recurso, vulnerándose de igual manera el debido proceso y la seguridad jurídica.

De la compulsa de antecedentes, se evidencia que la Superintendencia de Hidrocarburos pronunció la Resolución Administrativa SSDH Nº 0564/2008 de 3 de junio (fs. 14 a 18 del anexos), aprobando la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, realizada el 26 de mayo de 2008 y la programación de volúmenes de petróleo crudo a ser transportados por ductos y cisternas también para el mercado interno, correspondiente al mes de junio de 2008; aspecto que desembocó en la interposición del recurso de revocatoria el cual fue resuelto mediante la Resolución Administrativa SSDH Nº 0781/2008 de 4 de agosto (fs. 38 a 42 del anexo), emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos, que confirmó la resolución impugnada; para posteriormente interponer el recurso jerárquico por parte de la Empresa Petrolera Andina S.A., la misma que fue resuelta mediante la Resolución Administrativa Nº 1979 de 31 de diciembre de 2008 (fs. 52 a 57 de los anexos), emitida por la Superintendencia General del SIRESE, que confirmó las resoluciones anteriormente mencionadas, lo que permitió el planteamiento del presente proceso contencioso administrativo, objeto de análisis:

Así relacionados los actuados procesales, se concluye lo siguiente:

Con relación a la vulneración del principio de la seguridad jurídica, cuando no fue convocada a la reunión del PRODE, la empresa impetrante señala que conforme el art. 138 de la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, norma que sólo podía ser modificada por otra disposición de similar naturaleza y que la Superintendencia de Hidrocarburos, desconociendo los alcances de dicho precepto, se atribuyó competencia para evaluar la producción y programar o asignar cantidades de producción, amparándose en los Decretos Supremos 28384 y 28418, que por la jerarquía normativa establecida en el art. 228 de la CPE 1967, no podría estar por encima de una Ley de la República.

Al respecto, el art. 138 de la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos de 18 de mayo de 2005, señala que el Comité de Producción y Demanda (PRODE), es un órgano conformado por representantes de la empresa productoras, transportadoras por ductos, comercializadoras, YPFB y la Superintendencia de Hidrocarburos, que se reúne mensualmente para evaluar los balances de producción - demanda ejecutados en el mes anterior y programar el abastecimiento al mercado interno y la exportación para los tres meses siguientes; sin embargo, el art. 1 del DS Nº 28418 de 21 de octubre de 2005, al considerar que dicho Comité aún no se encontraba conformado y tampoco reglamentado, autorizó a la Superintendencia de Hidrocarburos de manera transitoria y hasta la conformación del PRODE, programar el abastecimiento de hidrocarburos para el mercado interno y los volúmenes para la exportación, consecuentemente la indicada norma reglamentaria fue clara al atribuir competencia a la Superintendencia de Hidrocarburos y en todo caso si la empresa el año 2005 consideraba que dicha norma no podía aplicarse en forma preferente a la Ley Nº 3058, tenía la acción contencioso administrativa prevista por el art. 5 de la Ley Nº 1979 de 24 de mayo de 1999, para impugnar la presunta oposición entre la norma reglamentaria y una norma superior, que no sea la CPE.

A su vez el art. 3 de la indicada norma, taxativamente señala que establecerá mediante resolución administrativa los volúmenes de hidrocarburos necesarios para el abastecimiento del mercado interno, para los tres meses siguientes al mes en que tenga lugar la programación, en esta línea el art. 5 de esta misma norma legal refiere que las empresas mencionadas en el art. 2, entre ellas la demandante, deberán cumplir obligatoriamente las resoluciones administrativas que dicte la Superintendencia de Hidrocarburos.

Si bien es cierto que el PRODE se encontraba reconocido en la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos en su art. 138, sobre las definiciones que toma esta Ley, pero aquel (PRODE) no se encontraba conformado y tampoco han sido reglamentadas sus funciones y facultades por decisión expresa de la Ley, en tal sentido a la fecha se viene aplicando lo establecido en el DS Nº 28418 ya aludido, por lo que la afirmación de que se debió haber convocado con anterioridad, expresamente a la empresa demandante para la programación y asignación de volúmenes de GLP para el mes de agosto, septiembre y octubre de 2008, carece de fundamento legal, concluyéndose que el argumento esgrimido en la demanda, resulta insostenible, siendo correcta la aplicación normativa por parte de la autoridad demandada, respecto a este punto.