SE/0164/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 164/2015.

FECHA: Sucre, 20 de abril de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 721/2008.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Natural Learning Corporation Editores de Bolivia S.R.L. (NLC) contra la Caja Petrolera de Salud.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo interpuesto por la Empresa NATURAL LEARNING CORPORATION EDITORES DE BOLIVIA S.R.L. (NLC) contra la Dirección Ejecutiva de la Caja Petrolera de Salud.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 566 a 570, subsanada a fojas 580 y ampliada a fojas 646, impugnando la Nota de Cargo CE 002/2008 de 5 de marzo de 2008; la respuesta de fojas 692 a 695, decreto de fojas 671 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Juan Pérez Zuluagua, asumiendo representación por la Empresa Natural Learning Corporation Editores de Bolivia S.R.L. (NLC), se apersona para demandar a la Dirección Ejecutiva de la Caja Petrolera de Salud señalando:

Que en relación a los hechos acaecidos en sede administrativa, refiere que la empresa que representa, el 14 de marzo de 2008 recibió el oficio remitido por la Caja Petrolera de Salud que adjuntaba la Nota de Cargo CE-002/08. Impugnada la Nota de Cargo anotada, la Caja Petrolera de Salud del Departamento de Santa Cruz, mediante nota ADCS-349/2008 rechazó el recurso de impugnación sin ninguna fundamentación conforme a derecho, utilizando sólo el argumento de que existe una demanda coactiva Social en Tribunales, olvidando que esta demanda es de notificación posterior a la impugnación planteada, motivo por el cual el proceso administrativo adquiere preferencia frente al proceso judicial. Planteado el Recurso Jerárquico la Caja Petrolera de Salud mediante nota Cite DNAI N° 746/2008; F.G.R. 01518/2008 de 9 de septiembre de 2008, notificada el 21 de octubre de 2008, desestimó el Recurso Jerárquico bajo el fundamento de dilación del proceso, notificación realizada en transgresión a la Ley de Procedimiento Administrativo, que dispone que toda notificación debe ser realizada dentro del plazo máximo de cinco días a partir de la fecha en que haya sido dictado el acto. Indica que estos actos de la Caja Petrolera de Salud, violan el derecho a la defensa, a la petición, a la seguridad jurídica y al debido proceso, más aún si se toma en cuenta que fueron reiteradas las veces que la empresa solicitó fotocopias de toda la documentación del proceso de fiscalización, llevado adelante por la Caja Petrolera de Salud Regional Santa Cruz.

En cuanto a la exposición de derechos, señala que a partir de la notificación con la vista de cargo corresponde computabilizar la interrupción de la prescripción, notificación que se realizó el 14 de marzo del 2008, por lo que corresponde declarar la prescripción de las gestiones 2001, 2002 y 2003, teniendo en cuenta que la negligencia de la Caja Petrolera de Salud no puede ni debe perjudicar a la empresa NLC –textual-. Reitera que los actos de la Caja Petrolera de Salud al girar la Vista de Cargo, rechazar el Recurso Revocatorio, originando el silencio administrativo, y rechazar el Recurso Jerárquico, vulneran la seguridad jurídica y el debido proceso, citando al efecto y transcribiendo partes de las Sentencias Constitucionales 0287/1999-R y 045/2002-R, que precautelan la seguridad jurídica, respeto a los procedimientos y plazos, evitando la incertidumbre de la posible aplicación arbitraria y negligente de la Administración.

Manifiesta que la Ley de Procedimiento Administrativo precautela el principio de sometimiento pleno a la Ley y el debido proceso, que fueron vulnerados con la emisión de la Nota de Cargo CE 002/2008, que no responde a un proceso previo de fiscalización, en el que se hayan valorado debidamente los descargos presentados por el demandante en sede administrativa, vulnerando también el principio de buena fe, cuando la Caja Petrolera de Salud auspicia una audiencia de conciliación, cuando la ley SAFCO prohíbe y sanciona la acción de conciliar a nombre del Estado, por este hecho, -afirma el demandante-, corresponde la nulidad de los documentos sin valor legal con el fin de evitar gastos y perjuicios innecesarios a las partes (sic).

En suma, afirma que la Caja Petrolera de Salud con la emisión de la Nota de Cargo CE 002/2008, además de vulnerar los derechos constitucionales ya indicados y los principios también señalados en los que se funda la Ley de Procedimiento Administrativo, también vulneró los arts. 28, 33. III de dicha Ley, más aún si se toma en cuenta que la notificación con los actos se efectuó después de haber transcurrido los cinco días señalados por la norma, y para ser emitidos no se consideraron los descargos presentados por NLC, así como tampoco ingresa a un detalle, determinando un monto global de cobro.

Con los fundamentos expuestos solicita “la nulidad de la Resolución Jerárquica de rechazo de la Caja petrolera de Salud dentro del Recurso Jerárquico, al silencio negativo administrativo del Recurso de Revocatoria, al rechazo a la impugnación y al acto administrativo con nota de cargo CE 002/2008 por haberse dictado prescindiendo del procedimiento y ser contrarios a la Constitución Política del Estado” sic.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fojas 581, se corrió traslado a la autoridad demandada, rectificando y aclarando el actor su demanda en cuanto al nombre de la autoridad demandada se refiere, mediante memorial de fojas 601, por lo que, previa la resolución del incidente de nulidad de notificación presentado por la Caja Petrolera de Salud (actuados de fojas 605 a 644), el 24 de junio de 2010 es notificado el Director General de la Caja Petrolera de Salud, conforme consta en la diligencia de notificación sentada a fojas 675 del expediente, quién a través de sus representantes Franz Jhasmany Zubieta Mariscal y Juddy Galo Montoya Mendoza, instituidos mediante Testimonio de Poder N° 839/2010 que discurre de fojas 680 a 683, se apersona ante la entonces Corte Suprema de Justicia para responder a la demanda, con el siguiente fundamento:

Refiriéndose a la inaplicabilidad del procedimiento recursivo de la Ley Nº 2341 en materia de Seguridad Social, manifiesta que la Caja Petrolera de Salud es un ente Gestor de Seguridad Social encargada de administrar la atención de enfermedad, maternidad y riesgo profesional a corto plazo, manteniendo su economía en base al aporte patronal de instituciones públicas y empresas privadas afiliadas al seguro así como de los asegurados voluntarios y rentistas pasivos, por lo que debido a su naturaleza de orden público-social y de protección a los trabajadores, emplea procedimientos especiales sumarios y sumarísimos tanto en el ámbito administrativo como en el judicial, no siendo aplicable en lo relativo al cobro de aportes omitidos y defraudados a la Seguridad Social el procedimiento recursivo general establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, afirmación que se encuentra respaldada por el DS Nº 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamentario de la Ley indicada, cuando establece que continúan en vigencia los procedimientos especiales para la formación de actos de instancia, la imposición de sanciones a los administrados y la impugnación y ejecución de resoluciones relativas a varios sistemas y regímenes, entre ellos el régimen de la salud, la Seguridad Social y laboral, así como también encuentra base legal en el art. 15 de la Ley de Organización Judicial, que señala la preferente aplicación de la ley especial sobre la ley general, siendo aplicable por tanto de manera preferencial el proceso de ejecución coactiva social, las normas del Código de Seguridad Social y la normativa especial de fiscalización a empresas aprobada por el Directorio de la Caja Petrolera de Salud, motivo por el cual no es aplicable el procedimiento administrativo, menos es correcto invocar el silencio administrativo ni el computo de plazos al que hace mención el demandante.

Con el propósito de aclarar el procedimiento especial aplicado al caso de la empresa demandante, en la respuesta se señala que la Caja Petrolera de Salud a través de la Unidad de Control de Empresas en la Oficina Nacional y las Unidades de Cotizaciones en las Administraciones Departamentales, Regionales y Agencias Zonales y Sub Zonales a nivel nacional, en base a tasaciones de oficio, revisiones y/o fiscalizaciones contables, procede a notificar a los empleadores, sobre las cotizaciones o aportes devengados a la Seguridad Social a Corto Plazo que administra la empresa demandada, y que comprende: Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales a Corto Plazo, notificación que comprende dos fases, una mediante Nota de Aviso y otra posterior, si el caso así lo amerita, mediante Nota de Cargo.

En relación a la Nota de Aviso, indica que de acuerdo al numeral 4. 2. 1. Sección de Cotizaciones Nacional del Manual de Procedimientos de Afiliaciones, Cotizaciones y Control de Empresas vigente en la Caja Petrolera de Salud, una vez que ésta es notificada, el empleador deudor tiene el plazo de cinco días hábiles posteriores a la fecha de su notificación para: a) proceder al pago total del monto adeudado, b) proponer la compensación de servicios, c) solicitar la suscripción de un convenio de pagos en el marco del DS N° 25714 de 23 de marzo d 2000. De no hacer uso de ninguna de estas opciones en el plazo señalado, el empleador deudor será notificado con la correspondiente Nota de Cargo quedándole la única opción de cancelar el monto total consignado en la misma en el plazo de tres días hábiles posteriores a su notificación, poseyendo la Nota de Cargo y el monto consignado en ella la calidad de documento con suma líquida, exigible y con fuerza ejecutiva para ejecutar su cobro judicialmente conforme establece el art. 32 inc. a) del Decreto Ley N° 10173 d 28 de marzo de 1972. En esta fase –continua el demandado-, cualquier propuesta de pago de la deuda deberá ser presentada, avalada y homologada ante el Juzgado donde se tramita la acción coactiva social que sea iniciada por la Caja Petrolera de Salud.

Refiere que efectivamente, conforme afirma el demandante, la Caja Petrolera de Salud oficialmente mediante oficio N° CE-079 08 remitió a la empresa demandante la Nota de Cargo CE/002/08, no habiendo cancelado el monto adeudado en el plazo de tres días, se inició el proceso coactivo social ante el Juzgado Segundo de Trabajo y Seguridad Social, haciéndole conocer de esta acción al actor a momento de la interposición del recurso de impugnación mediante nota ADCS-349/2008, asumiendo el actor de manera equivocada que la existencia de un proceso coactivo social de data posterior a la impugnación, no es obstáculo para la tramitación del procedimiento administrativo, porque no toma en cuenta que cuando la Caja Petrolera de Salud emitió la nota de cargo, cerró irreversiblemente la vía administrativa, debiendo dilucidarse el caso únicamente por la vía del proceso coactivo social.

Indica que con la interposición del proceso contencioso administrativo, el actor malintencionadamente pretende la suspensión de la ejecución de la Nota de Cargo CE 002/08, no otra cosa significa que en el fundamento de su demanda no consigne los antecedentes de emisión de dicha Nota de Cargo, tales como la notificación con el inicio de fiscalización, el proceso de fiscalización, los descargos presentados y la Nota de Aviso, que al no ser cumplida viabilizó la ejecución coactiva que se encontraba en curso.

Respecto al derecho a la defensa y revisión de la Nota de Cargo, en la respuesta se señala que la empresa NLC, goza de todas las garantías constitucionales para un debido proceso, el ejercicio de su derecho a la defensa y la revisión y consecuente modificación del monto exigido por la Caja Petrolera de Salud, toda vez que encontrándose la causa en instancias judiciales, se hace aplicable el procedimiento establecido en el art. 32 del DL Nº 10173 que reglamenta la ejecución coactiva, estando abierta la posibilidad de presentación de excepciones dilatorias o reclamos que pudiesen favorecer al ahora demandante, la modificación del monto adeudado, estando obligado el juez a cuyo conocimiento se somete el proceso coactivo social, a la revisión del monto consignado en la Nota de Cargo, valorando y revisando la actuación de la Caja Petrolera de Salud.

Por último, invocando los arts. 48. II. IV, 108 num. 14 de la CPE, referidos a las normas laborales y sociales y aportes a la Seguridad Social, solicita se declare improbada la demanda, y en consecuencia se mantengan firmes y subsistentes los actos administrativos efectuados por la Caja Petrolera de Salud realizados al amparo del procedimiento especial, previsto para las cobranzas coactivas sociales.

Posteriormente, mediante providencia de fojas 697, se tuvo por respondida la demanda, corriéndose nuevo traslado al actor para la réplica, y al no haber hecho uso de este derecho, a fojas 701, por ser el estado de la causa se pronunció el decreto de “Autos para Sentencia”.

CONSIDERANDO III.- Que el procedimiento contencioso administrativo constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados, con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

Que dentro del marco legal señalado en el párrafo precedente, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil establece que: “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiese oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.

Que corresponde al Tribunal Supremo de Justicia analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos expuestos por la parte demandante, y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Caja Petrolera de Salud y acusados como transgresores del orden jurídico y sus derechos protegidos constitucionalmente.

Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, y los antecedentes administrativos venidos a este Tribunal, se establecen los siguientes extremos:

1) En principio, de la revisión de todo lo obrado así como el anexo adjunto al proceso, en relación a lo expresado en la demanda, se evidencia que la Nota Cite DNAL N° 746/08 de 9 de septiembre de 2009, emitida por la Directora Nacional Ejecutiva de la Caja Petrolera de Salud, por la que se DESESTIMÓ el Recurso Jerárquico, por no acomodarse a derecho, según la autoridad suscribiente y porque también a juicio suyo, la aplicación del Procedimiento Administrativo en los procesos de recuperación de los aportes en mora es incorrecto, constituye el acto administrativo que agotó la instancia administrativa (fojas 1 primer cuerpo), de cuyos actuados se colige que la Caja Petrolera de Salud como ente gestor de la Seguridad Social, en uso de sus atribuciones y en cumplimiento del art. 221 del Código de Seguridad Social, procedió a la inspección, control y fiscalización de aportes a la Empresa Natural Learning Corporation Editores de Bolivia S.R.L., motivo por el cual el Departamento Nacional de Control de Empresas, en primera instancia emitió Nota de Aviso N° CE-017/2007, a cuya consecuencia se llevó a cabo una reunión entre personeros de la Caja Petrolera de Salud y representantes de la empresa demandante el 28 de febrero de 2008.

2) Ante el incumplimiento de pago del monto consignado en la Nota de Aviso, la Caja Petrolera de Salud, en segunda instancia emitió la Nota de Cargo N° CE 002/2008 de 5 de marzo de 2008, por la suma de 1.113.813,70 Bs. (Un millón ciento trece mil ochocientos trece 70/100 Bolivianos) por concepto de aportes devengados, intereses, multas que se determinaron en el examen de revisión de las gestiones económicas 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, exigiendo a la Empresa Natural Learning Corp. Editores de Bolivia S.R.L., su cancelación en el término de tres días (fojas 19 a 20, informe de fojas 21 a 24 del primer cuerpo).

3) Posteriormente, ante la renuencia de pagar, en cumplimiento a los arts. 222 del Código de Seguridad Social y 32 del DL Nº 10173, se inició el proceso Coactivo Social para el cobro del monto adeudado, sustanciándose la causa ante Juzgado Segundo de Trabajo y Seguridad Social, donde la empresa demandante, apersonándose solicitó al Juez de la causa decline del proceso, hasta que en sede administrativa concluyan los Recursos de Impugnación que tenían deducidos contra los actos de la Caja Petrolera de Salud. (fojas 55 a 57 primer cuerpo).

4) En los hechos, la empresa demandante en su demanda contencioso administrativa, reclama que previamente debía resolverse este proceso, para dar inicio al coactivo social, al considerar que no fue considerada por la Caja Petrolera de Salud, la Ley de Procedimiento Administrativo y los Recursos de Impugnación previstos en ella, por lo que el demandante en sede administrativa, con los fundamentos del memorial que cursa a fojas 35 a 38, reiterado a fojas 91 a 94 del primer cuerpo, con la suma “Recurso Administrativo”, impugnó la Nota de Cargo CE-002/08, memorial que mereció la nota ADSC-349/2008 de 20 de mayo de 2008, en la que la autoridad departamental de Santa Cruz de la Caja Petrolera de Salud, comunicó al demandante, que al haberse iniciado el juicio Coactivo Social contra su empresa, cualquier impugnación o reclamo deberán realizarse en estrados judiciales (fojas 68 del primer cuerpo). Contra aquella nota, al considerar que se operó a su favor el silencio administrativo, al no haberse resuelto dentro del plazo legal el Recurso de Revocatoria, el demandante formalizó Recurso Jerárquico (fojas 97 a 101 del primer cuerpo), que mereció la Nota Cite DNAL N° 746/08 de 9 de septiembre de 2009, que desestimó el Recurso Jerárquico, conforme se estableció en el puto 1) precedente.

5) En el caso de autos, del análisis del fundamento de la demanda se colige que el actor reclama la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 de 22 de abril de 2002 por parte de la Caja Petrolera de Salud, que rechazó y desestimó tanto el Recurso de Revocatoria cuanto el Recurso Jerárquico, actos con los que se transgredieron sus derechos consagrados constitucionalmente, como el derecho a la defensa, al debido proceso, situándolo en estado de indefensión frente a los actos del administrador. Por el contrario, la entidad demandada alega la inaplicabilidad de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque al tratarse de cobro de aportes devengados a la Seguridad Social, este es un tema que posee un especial procedimiento que permite su aplicación preferencial frente al pretendido por el demandante.