SE/0168/2012

SALA PLENA

SENTENCIA: 168/2012.

EXP. N°: 282/2006.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Unidad Administrativa Desconcentrada Aasana Santa Cruz, representada por Edgar Zárraga Raldes, c/ Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, representada por Marcelo Vaca Guzmán Aparicio.

FECHA: Sucre, trece de junio de dos mil doce.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por la Unidad Administrativa Desconcentrada Aasana Santa Cruz (UADASC), contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), actualmente reemplazada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda (MOPSV).

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa de fs. 99 a 101, impugnando la Resolución Administrativa Nº 1109 (Recurso Jerárquico) de 23 de mayo de 2006; el memorial de subsanación a la demanda de fs. 113, la contestación a la demanda de fs. 137 a 138; el memorial de apersonamiento y réplica presentada por Unidad Administrativa Desconcentrada Aasana Santa Cruz ADASC, representada por Ronald Toro Gonzáles de fs. 145 a 146; el memorial de dúplica de fs. 149; los memoriales de apersonamiento de los nuevos representantes legales de la entidad demandada de fs. 155 a 161, respectivamente y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: En méritoal memorándum Nº YVYA/871/05 de 22 de septiembre de 2005, Edgar Zárraga Raldes, en representación legal de la UADASC, mediante memorial de fs. 99 a 101, se apersonó e interpuso demanda contencioso administrativa, contra la Superintendencia General SIRESE, impugnando la Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico Nº 1109 de 23 de mayo de 2006; fundamentó su demanda señalando:

1.- En fecha 16 de septiembre de 2005, la Superintendencia de Transportes emitió la Resolución Administrativa Nº Auto SC-STR-DS-A-0074/2005, resolviendo formular cargos contra AASANA Santa Cruz, ante el reclamo del ciudadano extranjero Kurt Jurgensen, por la presunta paralización de actividades en el Aeropuerto Viru Viru, el día 20 de enero de 2005, sin la autorización de la Superintendencia de Transportes, que pese a las impugnaciones planteadas, el SIRESE emite la Resolución Nº RA SC-STR-DS-RA-0192/2005 de 1º de noviembre de 2005, declarando probado el cargo formulado contra AASANA Santa Cruz e imponiendo contra la institución multa de Bs.100.000.

Planteado el Recurso Jerárquico, la Superintendencia General del SIRESE, emitió la Resolución Administrativa (RA) Nº 1109 de 23 de mayo de 2006, resolviendo confirmar la RA SC-STR-DS-RA-0228/2005 de 16 de diciembre de 2005, y en su mérito la RA SC-STR-DS-RA-0192/2005 de 11 de noviembre de 2005 dictada por la Superintendencia de Transportes.

2.- Con ésta prelación de resoluciones administrativas, expresa que el 20 de enero de 2005, el Comité Cívico y la Central Obrera Departamental (COD) determinaron paro de actividades a nivel departamental, obligando a las instituciones públicas y privadas a suspender sus actividades, como miembros afiliados al ente Cívico deciden acatar el paro; como AASANA Santa Cruz, no administra el Aeropuerto Viru Viru y previendo lo que podría ocurrir, se comunicó al administrador privado SABSA, para que tome las medidas necesarias del caso respecto a la protección del perímetro del aeropuerto, que conforme al Contrato de Concesión, es su responsabilidad solicitar a la Dirección General de Seguridad Nacional Aeroportuaria (DIGESNA), la seguridad del aeropuerto, así establecido en el Reglamento Aeronáutico Boliviano (RAB) RAB-107 y justamente dentro de ése perímetro aeroportuario se encuentra las oficinas administrativas y técnicas de AASANA Santa Cruz.

Manifiesta que debe quedar claro, que si AASANA Santa Cruz acató el paro decretado por el Comité Cívico, no fue un acatamiento voluntario, aunque AASANA Santa Cruz sea miembro afiliado de la COD, sino, fue por que personas extrañas a la institución, en forma violenta y rebasando las fuerzas del orden, ingresaron a sus dependencias y les obligaron a acatar el paro, recibiendo amenazas de violencia, agresión física y material, interrumpieron sus actividades y fueron forzados a enviar varios mensajes comunicando que AASANA Santa Cruz se sumaba al paro Cívico; en una negociación que se realizó con los interventores, se concluyó que solamente se paralicen los vuelos nacionales y los internacionales se mantengan inalterables, por esa razón se informó a todas las aerolíneas que éste servició se mantendría en forma normal, pero lamentablemente este acuerdo no duró mucho, por cuanto la tensión creció y fueron paralizadas totalmente las actividades del aeropuerto.

Concluye manifestando que, no obstante a la intervención del aeropuerto, los trabajadores de AASANA, exponiendo inclusive sus vidas mantuvieron y garantizaron la normalidad de los vuelos internacionales hasta donde se pudo, ante la conmoción social y con la finalidad de precautelar la integridad física de los trabajadores, pasajeros y tripulación, así como las aeronaves y equipos; decidieron paralizar totalmente las actividades, respaldándose en el punto 17. 3 del Contrato de Concesión firmado con el SABSA, de lo que infieren que los verdaderos culpables de la interrupción de los servicios prestados por AASANA el 20 de enero de 2005, son SABSA y DIRESA; la primera como administradora, por no tomar las debidas previsiones y pedir con anticipación el refuerzo de la vigilancia y resguardo de las instalaciones del aeropuerto Viru Viru en todo su perímetro, evitando el ingreso de personas ajenas a las operaciones del aeropuerto, quienes redujeron al personal de AASANA obligándolos a paralizar sus actividades, situación que fue de conocimiento de la Superintendencia de Transportes, quienes no escucharon sus bien explicadas y valederas razones.

3.- Con estos antecedentes, el demandante UADASC-AASANA Santa Cruz, afirma que no es ni pueden ser responsables de los efectos que causaron los hechos del 20 de enero de 2005, toda vez que fueron constreñidos, obligados, forzados a suspender actividades laborales, amparándose en los arts. 7. a) y 32 de la abrogada Constitución Política del Estado (CPE); a través de la demanda contenciosa administrativa piden se deje sin efecto la Resolución Administrativa Nº 1109 de 23 de mayo de 2005, dictada por la Superintendencia General SIRESE, que lesiona los derechos de la institución, lo contrario es condenar injustamente al pago de una sanción por algo de lo cual no es culpable AASANA Santa Cruz.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 114, fue corrida en traslado y citada la autoridad recurrida; se apersonó Marcelo Vaca Guzmán Aparicio, por entonces el Superintendente General a.i. del SIRESE, contesta la demanda contencioso administrativa por memorial presentado el 4 de diciembre de 2006, manifestando, que no obstante a que la resolución impugnada se encuentra plenamente respaldada con fundamentos sólidos, considera necesario precisar lo siguiente:

1.- En el marco de lo dispuesto por los inc. a) y g) del art. 7 de la CPE y de lo dispuesto por el art. 118 de la Ley General del Trabajo (LGT), cita el Decreto Supremo (DS) Nº 25799 de 2 de junio de 2000 y transcribiendo el contenido de los arts. 1 y 4, estableciendo según su análisis, que es obligación del Estado a través de las instituciones correspondientes, asegurar que los servicios públicos garanticen la no interrupción de los servicios de transporte aéreo, evitando interrupciones y perjuicios a los usuarios.

Por consiguiente manifiesta que, el DS Nº 25799 de 2 de junio de 2000, declaró a las actividades de Transporte Aéreo como servicio público, otorgándole la protección efectiva del Estado a través de la Superintendencia, ello no significa que el ente regulador tenga la obligación de tomar acciones para la protección de los aeropuertos en los diferentes departamentos del país, la protección efectiva de las instalaciones relacionadas con el servicio aeronáutico y aeroportuario, debe ser procurada por los titulares prestadores del servicio a través de las instancias destinadas al efecto, así lo prevé el atr. 4 del DS en cuestión, sancionando la paralización de actividades incluso por la vía penal, cuando existan razones imputables a organizaciones sindicales. El espíritu de la norma busca proteger la prestación de un servicio, que además ha sido declarado como público, asegurando de esta manera la continuidad del transporte a los usuarios, resultaría un despropósito que la Superintendencia de oficio disponga una paralización de actividades, como pretende la entidad demandante, sin que haya justificado o demostrado una verdadera situación de fuerza mayor.

2.- Finalmente manifiesta, que del análisis de los antecedentes del proceso administrativo, la prueba aportada por el demandante y los argumentos esgrimidos, éste no observó y agotó todos y cada uno de los estadios legales y necesarios para decretar una suspensión de actividades, al no haber tramitado ninguna solicitud de autorización de suspensión de actividades, ni ante el Ministerio del Trabajo ni ante la Superintendencia de Transportes, evidenciando que la suspensión de actividades y consiguiente interrupción del servicio público obedeció a decisiones de organizaciones sindicales, no siendo evidente el accionar de personas extrañas en la institución que hubieran obligado a suspender actividades en forma violenta.

Señala que la Superintendencia de Transportes, ha valorado correctamente la situación de hecho y derecho, estableciendo que se ha vulnerado el DS 25799, situación que dio lugar a la aplicación de la sanción y constituye los argumentos vertidos en la demanda, carentes de todo fundamento legal, AASANA no desvirtuó la Resolución Administrativa Nº 1109 de 23 de mayo de 2006, dictada por la Superintendencia General del SIRESE.

CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho, y reconocida como se encuentra la competencia del Tribual Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos, en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control judicial sobre los actos ejercidos por la Superintendencia General del SIRESE, ahora dependiente del MOPSV.

Dentro de este marco y de la compulsa de los datos procesales, así como del anexo 1 (fs. 1 a 119), se llega a las siguientes conclusiones:

1.- El usuario Kurt Jurgensen, en fecha 10 de febrero de 2005 interpuso Reclamación Administrativa contra la Línea Aérea Boliviana (LAB), debido a la cancelación del vuelo LB-926 programado para el 20 de enero de 2005, en la ruta Santa Cruz - La Paz, oportunidad en la que había un paro cívico en esa ciudad, promovida por el Comité Pro-Santa Cruz y el Sindicato de Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares de la Navegación Aérea (AASANA); que sustanciada la reclamación administrativa, la Superintendencia de Transporte emitió la Resolución Administrativa (RA) SC-STR-DS-RA-0054/2005 de 4 de mayo de 2005, declarando infundada la reclamación interpuesta por el usuario Kurt Jurgenson, al haberse demostrado que LAB suspendió sus operaciones debido a un paro intempestivo de AASANA, que le obligó a cancelar el vuelo que tenía programado para el 20 de enero de 2005, resolución que mereció Recurso de Revocatoria y fue resuelto por la Superintendencia de Transportes mediante la RA SC-STR-DS-RA-0136/2005 de 26 de agosto de 2005, cuya resolución en su artículo segundo de la parte resolutiva, dispuso que se formulen cargos contra AASANA por la presunta paralización de actividades sin la autorización expresa de la Superintendencia de Transportes.

En base a estos antecedentes y luego de una investigación, la Superintendencia de Transportes mediante Resoluciones Administrativas AUTO SC-STR-DS-A-0074/2005 de 16 de septiembre de 2005 y RA SC-STR-DS-RA-0192/2005 de 1º de noviembre de 2005, resolvió formular cargos contra UADASC-AASANA Santa Cruz, por el incumplimiento de lo dispuesto en el DS Nº 25799 de 2 de junio de 2000, al haber paralizado actividades el 20 de enero de 2005, sin autorización expresa de la Superintendencia de Transportes, e impuso sancionar a AASANA con una multa de Bs.100.000; esta última resolución dio origen al Recurso de Revocatoria (fs. 68 a 69 del anexo 1), formulado por la UADASC-AASANA Santa Cruz, que fue resuelto por la Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0228/2005 de 16 de diciembre de 2005, pronunciada por la Superintendencia de Transportes, que con los argumentos contenidos en la resolución, resolvió rechazar el recurso, confirmando la Resolución Impugnada (RA AUTO SC-STR-DS-A-0074/2005).

La UADASC-AASANA Santa Cruz, interpone Recurso Jerárquico (fs. 108 a 109 del anexo 1), que fue resuelto mediante Resolución Administrativa Jerárquica Nº 1109 de 23 de mayo de 2006, pronunciada por la Superintendencia General del SIRESE e impugnada a través del presente proceso contencioso administrativo, resolviendo confirmar la R.A. SC-STR-DS-RA-0228/2005 de 16 de diciembre de 2005 y en su mérito la R.A. SC-STR-DS-RA-0192 de 1º de noviembre de 2005.

2.- De la compulsa de las normas, se tiene que la Ley Nº 1600 SIRESE de 28 de octubre de 1994, establece que las actividades del sector transporte se encuentran sometidas a regulación conforme a las respectivas normas legales sectoriales, asegurando que las actividades bajo su jurisdicción operen eficientemente y garanticen los intereses de los usuarios; la potestad de regulación estatal se ejerza estrictamente de acuerdo con la ley, por ello el DS Nº 24178, modificado por el DS Nº 24753 en su art. 2. c), establece que es atribución de la Superintendencia de Transportes "proteger los derechos de los usuarios de los servicios de transporte de acuerdo a lo establecido en las normas legales sectoriales"; por ello los servicios públicos deben ser prestados en forma continua y fue necesario establecer normas sancionatorias a objeto de evitar interrupciones por parte de los Titulares de Autorizaciones, Concesiones y Licencias.

Con la finalidad de garantizar los derechos y deberes fundamentales de las personas, establecidas en el art. 7. a) y g) de la abrogada Constitución Política del Estado (CPE), a través del DS Nº 25799 de 2 de junio de 2000 y en base al art. 118 de la Ley General del Trabajo (LGT), "Queda prohibida la suspensión del Trabajo en los servicios de carácter público. Su contravención será penada con la máxima sanción de la ley"; en su art. 1º se declaró Servicio Público dentro de los alcances del Artículo 118 de la LGT, a las actividades de Transporte Aéreo y, en consecuencia, se determinó que el mismo goza de la protección efectiva del Estado a través de la Superintendencia de Transportes, debiendo los Titulares Nacionales de Autorizaciones de Servicios Aeronáuticos y Aeroportuarios, garantizar la no interrupción de sus labores por causas que no sean legalmente aceptadas, por lo tanto, es obligación del Estado a través de sus entidades correspondientes, asegurar que los servicios públicos se presten en condiciones de continuidad, evitando interrupciones y por ende perjuicios a los usuarios de éstos servicios.

Por ello conforme cita el art. 4 del DS Nº 25799, cuando las actividades de un Titular Nacional de Autorización de Servicios Aeronáuticos o las de un Titular de Concesión de Servicios Aeroportuarios sean paralizadas por razones imputables a sus organizaciones sindicales, las mismas serán sancionadas por la autoridad competente conforme a lo dispuesto por el art. 213 del Código Penal (CP) vigente, sin perjuicio de que el Titular inicie las actividades de responsabilidad a objeto de la indemnización por daños y perjuicios emergentes de la paralización de actividades, lo que en el presente caso se aplicó, sancionar a la UADASC-AASANA Santa Cruz, con la imposición de lo dispuesto en el art. 3 del DS en cuestión, que cuando un Titular de Concesión de Servicios Aeroportuarios paralice sus actividades sin autorización expresa de la Superintendencia de Transportes, dicho ente regulador aplicará una multa diaria de bolivianos cien mil (Bs.100.000) con mantenimiento de valor.

3.- En el caso de autos, atendiendo la petición del demandante, se analizó el motivo, causa y origen de la paralización de actividades en el Aeropuerto Viru Viru de Santa Cruz, por ello se evidenció que efectivamente por determinación del Comité Cívico Pro - Santa Cruz, el 20 de enero de 2005 se declaró paro cívico contra las medidas económicas establecidas por el gobierno, en lo particular:

3.1. La UADASC-AASANA Santa Cruz invoca sus argumentos manifestando, que ha probado que en ningún momento ordenó la suspensión de actividades el 20 de enero de 2005; que la paralización de actividades se debió a hechos externos coyunturales, por cuanto fueron constreñidos, obligados y forzados a suspender labores, por la intervención que sufrió el aeropuerto de Viru Viru.

De la revisión de los antecedentes administrativos se pudo establecer, que el demandante no demostró con ningún medio probatorio, que el aeropuerto Viru Viru hubiera sido intervenido, por el contrario fue el propio Sindicato de AASANA, quien en Magna Asamblea realizada el 20 de enero de 2005 a horas 10:00 determinó acatar el paro de 24 horas, con suspensión total de actividades en los aeropuertos El Trompillo y Viru Viru (fs. 42, anexo 1), hecho que fue corroborado por los reportes informativos de los medios de prensa El Deber, ediciones 20 y 22 de enero de 2005 (fs. 15 y 17, anexo 1).