SE/0179/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 179/2014.

FECHA: Sucre, 8 de agosto de 2014

EXP. N° : 359/2007.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Tenaris Global Services de Bolivia S.R.L. contra la Superintendencia Tributaria General, actual Autoridad General de Impugnación Tributaria.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Tenaris Global Services de Bolivia S.R.L. representada por Richard Mariaca Padilla contra la Superintendencia Tributaria General, actual Autoridad General de Impugnación Tributaria.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 175 a 187, impugnando la Resolución Administrativa STGG-RJ/205/2007 de 17 de mayo de 2007 emitida por el Superintendente Tributario General; respuesta de fs. 220 a 224 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Tenaris Global Services de Bolivia S.R.L. a través de su representante legal, en el plazo previsto por el art. 780 del Código de Procedimiento Civil (CPC), se apersona interponiendo demanda contenciosa administrativa, fundamentando en síntesis lo siguiente:

Que en fecha 22 de mayo de 2007 fueron notificados con la Resolución del Recurso Jerárquico STG-RJ/0205/2007 por la cual la Superintendencia Tributaria General resolvió confirmar la Resolución STR-SCZ/Nº 0004/2007 de 12 de enero, dictada dentro del recurso de alzada interpuesto contra la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional de Bolivia (ANB), generando con ello la aplicación de gravámenes y la pérdida de beneficios reconocidos por el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) Nº 36, toda vez que ambas resoluciones se alejaron sustancialmente de los objetivos perseguidos por dicho Acuerdo al pretender la aplicación de sanciones desproporcionadas; por su parte el Superintendente Tributario General (STG) en la verificación realizada en cuanto al cumplimiento del ACE Nº 36 así como de la aplicación del Anexo 9, a la importación realizada por TENARIS GLOBAL SERVICES DE BOLIVIA S.R.L., procedió a interpretar dicho Acuerdo desconociendo los derechos adquiridos de desgravación impositiva y que el objetivo último del Acuerdo es la aplicación de desgravaciones progresivas a los productos comercializados entre los países miembros del MERCOSUR y el Estado de Bolivia.

Por otra parte, refiere que la resolución impugnada, no tuvo en cuenta que el ACE Nº 36 no establece la pérdida de los derechos de origen por la inobservancia de la emisión del certificado correspondiente dentro del término previsto, siendo este requisito de carácter formal más si se considera que dicha mercadería ingresó a zona franca en la que se aplica un régimen suspensivo de derechos aduaneros, imponiendo la sanción la ANB y luego la Superintendencia Tributaria basados en una interpretación de la norma que no se acomoda a la realidad ni objetivos finales del ACE Nº 36, vulnerando el principio de legalidad, toda vez que no existe norma que de manera expresa establezca la pérdida del beneficio de desgravamen arancelario por la presentación de un certificado de origen emitido supuestamente fuera del plazo estipulado en el art. 15 del Anexo 9 del ACE Nº 36, por lo que no procede la restricción ni la consiguiente sanción que pretende aplicarse en contra del principio de legalidad, conforme entendió la jurisprudencia constitucional a través de las SSCC 0034/2006-R y 1495/2005-R, entre otras.

De igual forma, se desconoció el Régimen de Zonas Francas en la que se rige el Estado, puesto que no obstante que entre los descargos presentados a la Vista de Cargo Nº AN GRSGR 017/05 se adjuntó el documento que evidencia que SOCOMINTER DE BOLIVIA S.R.L. actualmente TENARIS GLOBAL SERVICES DE BOLIVIA S.R.L., conforma del grupo empresarial TENARIS S.A. a través de su homólogo del Uruguay, puesto que las ventas que realiza en zona franca es como TENARIS GLOBAL SERVICES DE BOLIVIA S.R.L., por cuenta y riesgo de SIDERCA S.A.I.C., que es la planta productora de los tubos de acero, localizada en Argentina tal cual se encuentra certificado en el documento aclaratorio de 28 de marzo de 2005, legalizado tanto en la república mexicana como en la cancillería boliviana, mismo que al tener fecha anterior a la fiscalización muestra información válida y fidedigna.

En cuanto a la supuesta emisión tardía de los certificados de origen, la recurrente señala que para cumplir con la demanda SIDERCA S.A.I.C., trasladó stocks de tubería a la zona franca boliviana, que se constituye en parte del territorio nacional en la que la mercadería ingresada es considerada como fuera del territorio aduanero con relación a los tributos aduaneros, conforme establece el art. 134 de la Ley General de Aduanas (LGA), consecuentemente lo almacenado en zona franca se encuentra bajo régimen suspensivo de derechos aduaneros; la Resolución impugnada refiere que dos DMIs se encontrarían con certificados de origen emitidos después de diez días hábiles del embarque definitivo por lo que no podría acogerse a las desgravaciones del ACE Nº 36, lo que no es evidente puesto que el embarque definitivo es aquel con destino aduanero de la parte contratante en el que la mercadería será importada definitivamente (no a la zona franca), dicha interpretación tiene sustento en la efectuada por el Viceministerio de Política Tributaria del Ministerio de Hacienda que estableció que las zonas francas no se constituyen en destinos finales por cuanto el ingreso de mercancías está sujeto a la aplicación de un régimen especial y no a un régimen aduanero; consecuentemente, el plazo para la emisión de certificados de origen corre a partir de la aplicación de un régimen aduanero, conforme prevé el art. 135 de la LGA; en el caso, el embarque definitivo de la mercadería objeto de controversia, se produjo cuando los tubos sin costura fueron extraídos de la zona franca comercial en la que se encontraban almacenados para su importación a Bolivia. Asimismo, conforme prevé el art. 11 del ACE Nº 36, para el ingreso a territorio nacional de mercaderías originadas en el MERCOSUR, cuando estas sean provenientes de zonas francas situadas en Bolivia, se aplicarán las disposiciones legales vigentes en el país, conforme a dicha norma, el ingreso y permanencia de las mercaderías en zona franca no les hace perder su origen a efecto de las preferencias arancelarias.

El embarque realizado en Argentina con destino a la zona franca no fue el definitivo, por cuanto la mercadería podía ser reexpedida al extranjero o importada al país, coincidiendo las fechas de certificados de origen expedidos en Argentina con la importación de mercadería a territorio aduanero boliviano, cumpliendo los requisitos establecidos en el art. 15 del Anexo IX del ACE Nº 36, quedando desvirtuado que los certificados de origen hayan sido emitidos pasados los diez del embarque definitivo, estando por el contrario, dentro del término en el que efectuó el despacho al país.

Desde la vigencia del decimotercer protocolo adicional del ACE Nº 36 el plazo de validez de los certificados de origen se prorroga por el tiempo que la mercadería permanezca en zona franca, criterio aplicable a los certificados de origen vencidos con anterioridad a la fecha mencionada en virtud al art. 150 del Código Tributario Boliviano (CTB); el segundo párrafo del art. 15 del Decimotercer Protocolo Adicional del Acuerdo Bolivia-MERCOSUR, adiciona el texto de que el plazo para la validez de los certificados de origen podrá prorrogarse mientras la mercadería se encuentre amparada por algún régimen suspensivo de importación, que no permita su alteración, en concordancia con los arts. 134 de la LGA y 6 del Decreto Supremo (DS) 27627.

En el caso de la empresa representada, los certificados no fueron emitidos extemporáneamente sino bajo un régimen de suspensión de derechos aduaneros, toda vez que la mercadería se encontraba en zona franca, aguardando el despacho aduanero momento en el que debían emitirse los certificados de origen, hecho sostenido también por el Viceministerio de Política Tributaria e interpretado erróneamente por la Superintendencia Tributaria General y la Aduana Nacional de Bolivia.

Respecto a la aplicación del art. 150 de la Ley Nº 2492, que establece la retroactividad de la norma tributaria en casos de ilícitos de ese orden, en el caso la ANB determinó que la Empresa incurrió en contravención de omisión de pago (art. 160 inc. 3) de la Ley Nº 2492) sin embargo, a efecto de evitar la configuración de una contravención tributaria correspondía aplicar la retroactividad de la norma; la ANB al valorar la conducta del contribuyente cometió un exceso en cuanto a la calificación de la sanción, por cuanto la supuesta inobservancia de los plazos establecidos en el art. 15 del anexo 9 del ACE se encuadra solo a la omisión del cumplimiento de un deber formal, ya que no existe una sanción pre establecida respecto a la conducta en el hipotético caso de inobservancia del plazo en la emisión del certificado de origen, en concordancia con el art. 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Respecto a la no pérdida de preferencias arancelarias, debe recordarse que las mismas se encuentran previstas en el ACE se aplican en la importación de mercaderías originarias y que proceden de los países que componen el MERCOSUR, en ese sentido debió otorgarse a los tubos argentinos importados por TENARIS GLOBAL SERVICES BOLIVIA S.R.L., el tratamiento tributario preferencial previsto en aplicación de la legislación conforme a su finalidad y en respeto a los objetivos del Acuerdo.

Concluye solicitando se declare probada la demanda contenciosa administrativa dejando sin efecto la Resolución del recurso jerárquico STG-RJ/0205/2007 de 17 de mayo y por tanto la Resolución Administrativa STR-SCZ/Nº 0004/2007 de 12 de enero así como Resolución Determinativa Nº AN-GRSGR-110/06 de 1 de agosto de 2006 y la Vista de Cargo AN-GRSGR Nº 011/2006 de 2 de mayo.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 215, se corrió traslado a la autoridad demandada, y citado Rafael Rubén Vergara Sandóval, en su condición de Superintendente Tributario General interino, por memorial de fs. 220 a 224, responde la demanda en base a los siguientes fundamentos:

El ACE 36 delega a la legislación interna de cada país signatario, el tratamiento específico de la mercancía importada desde zona franca, habiendo la administración aduanera como los usuarios de la zona encontrado en el art. 268 del Reglamento de la Ley General de Aduanas (RLGA) el fundamento de respaldo de la permanencia de origen de mercancías importadas desde zona franca, de no ser así los casos no reglamentados (ACE Nº 36) caerían en conflicto con las disposiciones nacionales, causando un choque normativo en la aplicación de los beneficios del ACE Nº 36, siendo necesario llenar el vacío con la aplicación del art. 147 de la Ley General de Aduanas (LGA).

El art. 141 de la LGA reglamentado por el art. 268 del RLGA establece que el ingreso a zona franca de mercadería originaria de países con los que Bolivia había suscrito un convenio de liberación comercial, se sujetará a las regulaciones y procedimientos establecidos en dichos acuerdos, previo cumplimiento de las exigencias establecidas en las normas de origen de las mercancías para las preferencias arancelarias.

A los efectos de los regímenes aduaneros, se considera iniciada la operación de importación con el embarque de la mercancía en el lugar de origen, conforme establece el art. 82 de la LGA; si las mercancías se encuentran en zonas francas, sin importar su origen pueden someterse a los regímenes aduaneros establecidos en el art. 135 parágrafo II de la LGA, que en el caso, se sometieron al Régimen de Importación para el Consumo, efectuándose el despacho aduanero luego del cumplimiento de formalidades.

El art. 10 del ACE Nº 36 establece que el documento indispensable para la comprobación del origen de la mercadería, es el certificado; por su parte el art. 23 del Anexo 9 del ACE Nº 36 dispone que si el certificado de origen no cumple con lo establecido por el Anexo o se advierta alguna circunstancia que origine perjuicio fiscal o económico, los signatarios podrán adoptar las sanciones correspondientes conforme a sus legislaciones, consecuentemente la STG al haber tomado en cuenta las sanciones de acuerdo a lo establecido por ley, no incurrió en vulneración del principio de legalidad.

En cuanto a que la STG no hubiera identificado correctamente el vacío legal surgido en la interpretación del Ministerio de Hacienda, señala que las observaciones de la Aduana nacen de la emisión y validez de los certificados de origen previstos en la Ley General de Aduanas, Reglamento de la Ley General de Aduanas y el Anexo 9 del ACE Nº 36, de modo que no existe un vacío legal que justifique la aplicación de interpretaciones o normas supletorias, al contrario en aplicación de los arts. 1 y 30 de la LGA, ejerció su potestad aduanera por la que debe actuar en cumplimiento al ordenamiento jurídico nacional conforme el art. 23 del Anexo 9 del ACE Nº 36.

La demandante refiere que las observaciones efectuadas por el STG en orden a la aplicación del art. 150 del CTB, es aplicable en el caso por tratarse de una contravención tributaria; sin embargo, está claro que la irretroactividad de la ley en materia tributaria se encuentra referida a materia penal tributaria, es decir a ilícitos tributarios, no pudiendo aplicarse a normas que regulen otras materias tal cual dispone el art. 33 de la CPE.

También cuestiona que la valoración del STG se encuentre alejada de los objetivos del ACE Nº 36, que no contempla la pérdida de los derechos de origen por inobservancia de emisión del certificado de origen, tampoco establece el artículo que imponga sanciones ni observó los arts. 16. IV de la CPE y 6 del CTb atribuyéndose funciones en la aplicación de sanciones; al respecto, la STG advirtió el incumplimiento del art. 211 de la Ley Nº 2492, por cuanto se presentan en la demandada aspectos que no se circunscriben a los términos en que fue pronunciada la Resolución Administrativa STG-RJ/0205/2007, planteando argumentos nuevos que no fueron impugnados en dicha instancia, debiendo haberse abocado a los puntos contemplados en alzada; el no haberlo hecho así, da lugar a tener el acto como consentido por no haber reclamado los agravios oportunamente, encontrándose la instancia jerárquica impedida de pronunciarse ultra petita.

Finaliza pidiendo se declare improbada la demanda, manteniendo firme y subsistente la RA STG-RJ/205/2007, emitida por la Superintendencia Tributaria General.

Aceptado el memorial de respuesta a la demanda, por proveído de fs. 226 se corrió traslado a la demandante TENARIS GLOBAL SERVICES BOLIVIA S.R.L., que no hizo uso del derecho a la réplica, por lo que a fs. 258 se decretó “AUTOS para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que en virtud a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena, por mandato del art. 10. I de la Ley Nº 212 de Transición para el Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2011, en concordancia a lo previsto en los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil (CPC), siendo el objeto conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, según la veracidad o no del reclamo planteado, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa frente a los argumentos expuestos por la parte demandante, y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Superintendencia Tributaria General.

CONSIDERANDO IV: Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, se establecen las siguientes conclusiones:

De antecedentes que cursan en los anexos adjuntos, se tiene que los informes de fiscalización realizados por la Unidad correspondiente advirtieron que las DMIs Nºs 21446223, 21446236 y DUI 732 C 2098 correspondientes a TENARIS GLOBAL SERVICES BOLIVIA S.R.L., incumplieron la normativa legal vigente, beneficiándose con desgravámenes que no correspondían, omitiendo además el pago dentro de los alcances del art. 165 de la Ley 2492, incurriendo en la comisión de contravención tributaria; al efecto la Aduana Nacional de Bolivia a través de la Gerencia Regional Santa Cruz, emitió la Vista de Cargo AN-GRSGR Nº 011/06 de 2 de mayo de 2006 (fs. 86 a 88), que sostuvo que los descargos presentados no fueron considerados al no encontrarse fundados en normativa vigente, (fs. 1787 a 1789 de anexos) imponiendo contra la empresa demandante la sanción de pago de 2.425 UFVs.

3. El 1 de agosto de 2006, la ANB Regional Santa Cruz pronunció la Resolución Determinativa Nº AN-GRSGR-110/06 (fs. 89 a 97), por la que declaró firme en parte la Vista de Cargo, en relación a los cargos por omisión de pago de tributos aduaneros de importación generados por las declaraciones de mercancías de importación “446223” y 21446236 en la suma de 482 UFVs más 316 UFVs en aplicación de los arts. 47 y 165 del CTB y 42 del DS 27310, e improbado el cargo respecto a la Declaración de Mercancías de Importación 732 C 2098 (fs.1852 a 1860 de anexos).

4. Asimismo, cursa la RA STR-SCZ/Nº 0004/2007 emitida el 12 de enero de 2007, como consecuencia del recurso de alzada interpuesto por la empresa TENARIS GLOBAL SERVICES BOLIVIA S.R.L., por el que confirmó la Resolución Determinativa Nº AN-GRSGR-110/06 (fs.89 a 97), que a su vez fue impugnada mediante recurso jerárquico interpuesto por la misma Empresa, mereciendo la RA STG-RJ/205/2007, que además de ratificar la resolución impugnada, dispuso quede firme y subsistente la Resolución Determinativa Nº AN-GRSGR-110/06.

Con carácter previo a abordar el tema, cabe referir que el Acuerdo de Complementación Económica 36 (ACE 36) fue suscrito por Bolivia, Argentina, Brasil. Paraguay y Uruguay en oportunidad de la Cumbre Presidencial del MERCOSUR, el 17 de diciembre de 1996 en Fortaleza Brasil, teniendo como objetivos: 1) Establecer el marco jurídico e institucional de cooperación e integración económica y física que contribuya a la creación de un espacio económico ampliado que tienda a facilitar la libre circulación de bienes y servicios, y la plena utilización de los factores productivos; 2) Formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes en un plazo máximo de 10 años, mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y de las no arancelarias que afectan el comercio recíproco; 3) Promover el desarrollo y la utilización de la infraestructura física con especial énfasis en la progresiva liberación de las comunicaciones y del transporte fluvial y terrestre y en la facilitación de la navegación por la Hidrovía Paraná-Paraguay, Puerto Cáceres-Puerto Nueva Palmira; y, 4) Establecer un marco normativo para la promoción y la protección de las inversiones.