SE/0182/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 182/2014.

FECHA: Sucre, 8 de agosto de 2014

EXP. N° : 136/2013.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Demetria Juárez Sonaglia contra el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Demetria Juárez Sonaglia contra el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 11 a 15, complementada por memoriales de fs. 36 a 38, 42 y 45, impugnando el Auto de 27 de diciembre de 2012 emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; la respuesta de fs. 84 a 86 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Demetria Juárez Sonaglia, en el plazo previsto por el art. 780 del Código de Procedimiento Civil (CPC), interpone demanda contencioso administrativa, expresando en síntesis lo siguiente:

Que el Reglamento de Circulación de la Hoja de Coca promulgado por R.M. Nº 112/06 de 16 de junio de 2006, en su art. 20 prevé prohibiciones para el ejercicio de la actividad comercial de la venta de hoja de coca al por menor, y que la responsable de Comercialización de DIGCOIN Santa Cruz, fue quien solicitó su suspensión definitiva por entender que su persona habría infringido dicha norma y que además como parte de su solicitud de sanción envió una copia de la planilla de pagos del SEDUCA de Santa Cruz, donde figura su nombre como profesora. En base a dicha documentación la Unidad de Asesoría Legal de DIGCOIN emite el informe A.L. 3608/09 de 26 de octubre de 2009, para posteriormente emitir la resolución DIGCOIN Nº 718/09 de igual fecha, disponiendo su procesamiento administrativo sancionador, al estar inmersa dentro de la prohibición establecida en el art. 20 de la R.M. Nº 112/06 de 16 de junio de 2006.

Que no obstante de haber presentado prueba incluyendo su renuncia al magisterio, que fue la base del proceso administrativo, no fue tomada en cuenta, a pesar de que en dicha documentación figura la certificación emitida por el Trabajador Social del Programa de Asistencia Social de la Prefectura del Departamento de Santa Cruz, el cual demuestra que cuenta únicamente con ingresos generados por la actividad magisterial y comercial, y que están bajo su cargo sus ancianos padres, demostrando su fuente de ingresos y la responsabilidad económica que tiene, pese a su delicado estado de salud.

Denuncia que DIGCOIN se limitó a aseverar que se encuentra inmersa en la prohibición, sin exponer cómo es parte y porqué está inmersa dentro de esa prohibición y cómo infringió el referido artículo; no existe certificación de ninguna institución que asevere los extremos vertidos por la administración y que la única prueba es la extendida por Martha Gonzáles Flores; que contrariamente, ella habría acompañado una certificación de años de servicio expedido por el Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, donde evidencia que no figura en las planillas y que por ende no habría infringido la disposición que se le endilga, por lo que no merecía ninguna sanción menos la suspensión definitiva.

Sin considerar ninguno de estos antecedentes, por Resolución Administrativa Nº 172 de 07 de mayo de 2010, fue injustamente sancionada con la suspensión definitiva de su derecho a la comercialización de la hoja de coca, por estar supuestamente inmersa en las prohibiciones contenidas en el art. 20 de la Resolución Ministerial Nº 112/06, todo ello debido al accionar irregular de la entonces servidora pública Martha Gonzáles Flores – Responsable Departamental de DIGCOIN Santa Cruz. Agrega que no fue legalmente notificada con dicha resolución (172/07) en inobservancia de la garantía constitucional del debido proceso y al derecho a la defensa; resolución que fue ratificada por Resolución Administrativa Nº 440 de 10 de septiembre de 2010 emitida por el Viceministerio de Coca y Desarrollo; denuncia que con ésta última resolución fue notificada casi 2 meses después, es decir el 5 de noviembre de 2010, por lo que ambas resoluciones han perdido validez y eficacia jurídica, toda vez que la norma indica que debe ser notificado dentro los 5 días hábiles de su emisión, conforme ordena el art. 33 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo.

Refiere que posteriormente se apersonó a la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización DIGCOIN de la ciudad de La Paz, donde le informaron verbal e informalmente que el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) habría pronunciado un simple Auto de 27 de diciembre de 2012, desestimando el recurso jerárquico interpuesto contra las ilegalidades y abusivas determinaciones tomadas en su contra.

Por otra parte, precisa que el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral al emitir la R.A. Nº 172 de 7 de mayo de 2010 mediante el cual se la suspenden definitivamente el derecho a comercializar, a través de la R.A. Nº 440 de 10 de septiembre de 2010 el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral luego de una actuación impresionante, confirmó la Resolución de primera instancia con el entendido que su persona no habría interpuesto ningún recurso contra la resolución Nº 172 de 7 de mayo de 2010; sin embargo, refiere que en fecha 9 de julio de 2010 presentó recurso de revocatoria que fue rechazado in límine y sin fundamento legal, en franco desacato, desconocimiento y desafiando lo dispuesto por el art. 13 par II de la Ley Nº 2341 y a los principios dispuestos por el art. 4 inc. j), k) y l) de la citada ley, tampoco se tomó en cuenta el art. 118 del DS 27113 de 23 de julio de 2003; además refiere que ésta actuación aberrante de la administración vulneró lo dispuesto por el art. 119 de la Ley Nº 2341 y 43 del DS Nº 27113 que prevé que cuando un escrito no reúna los requisitos esenciales se debe otorgar al interesado plazo de 5 días para que se subsane, bajo apercibimiento de desestimarse el recurso, situación que no sucedió y que fue rechazado directamente.

Asimismo señala que posteriormente y fuera del plazo previsto por ley (art. 33 par. III Ley Nº 2341), recién es notificada el 5 de noviembre de 2010 (después de 40 días hábiles de su emisión) en Secretaría de DIGCOIN con la RA Nº 440 de 10 de septiembre de 2010, que da por concluido el proceso administrativo sancionador, ratificando la suspensión definitiva de su derecho a comercializar la hoja de coca al detalle, afectando con ello su derecho constitucional al trabajo, alegando que debió ser notificado en forma personal para ejercer su derecho a la defensa, que se conculcó su derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica.

Ante ello, se apersonó a DIGCOIN solicitando la nulidad de notificación ante la evidente conculcación de sus derechos, a consecuencia de ello fue notificada en forma personal con ésta última resolución (RA Nº 440 de 10 de septiembre de 2010) y producto de ello se presentó recurso de revocatoria contra dicha resolución, pero sin embargo el mismo fue desestimado, y sobre la base esta decisión, el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral como el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, sistemáticamente fueron desestimando todas las acciones de defensa e impugnación, sin siquiera ingresar al análisis de los recursos.

En definitiva, formula demanda contencioso administrativa contra las Resoluciones Administrativas Nº 172 de 7 de mayo de 2010 y Nº 440 de 10 de septiembre de 2010, ambas emitidas por el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral y contra el Auto de 27 de diciembre de 2012, pronunciada por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, solicitando que en sentencia se declare probada la demanda y se disponga la nulidad íntegra de los actos administrativos señalados, y se restituya el derecho de comercialización de la hoja de coca.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 46, se corrió traslado, citada la autoridad demandada, se apersona Nemesia Achacollo Tola, en su condición de Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, quien en tiempo hábil por memorial de fs. 84 a 86 vta., responde la demanda en base a los siguientes fundamentos:

Que la demandante en virtud del art. 332 del CPC decidió modificar la demanda dirigiéndola únicamente contra la titular de ese Ministerio e impugnando únicamente el auto de 27 de diciembre de 2012, por lo que se manifestará únicamente respecto a esa resolución, a cuyo efecto interpone excepción perentoria de cosa juzgada, manifestando que en fecha 25 de junio de 2010 se notificó a la administrada con la R.A. Nº 0172/10 de 7 de mayo de 2010 que dispuso la suspensión definitiva de la licencia de comercialización de la hoja de coca, como resultado de ello interpuso recurso de revocatoria en fecha 1 de septiembre de 2010, es decir fuera del plazo previsto por el art. 64 de la Ley Nº 2341, en virtud a ello se emitió la R.A. Nº 440 de 10 de septiembre de 2010, que dispuso la ejecutoría de la R.A .Nº 172/2010 y en segundo lugar dispuso el rechazo al memorial de 01 de septiembre de 2010 por su presentación extemporánea; es así que la demandante, en fecha 18 de noviembre nuevamente presentó recurso de revocatoria, debiendo haberse interpuesto recurso jerárquico, toda vez que el recurso de revocatoria ya habría sido resuelto, sin embargo la demandante reitera su recurso de revocatoria por memoriales de 19 de julio y 01 de agosto de 2012, y por recomendación del informe legal, en aplicación del principio in dubio pro actione, se estableció que el recurso de revocatoria debe ser considerado como recurso jerárquico y como resultado de su análisis se pronunció el Auto de 27 de diciembre de 2012, que ahora es objeto de impugnación; manifiesta que el recurso de revocatoria fue presentado fuera del plazo previsto por el art. 64 de la Ley Nº 2341, es decir pasado los 10 días administrativos, debido a esto es que dicho recurso fue rechazado por la RA Nº 440 de 10 de septiembre de 2010, adquiriendo la R.A Nº 172/10 la calidad de cosa juzgada, así se tiene establecido en la SCP Nº 0615/2012 de 13 de Julio.

Respecto a la demanda de fondo, refiere que el Auto de 27 de diciembre de 2012, no vulneró derecho alguno, en todo caso la demanda no hace mención a que normativa administrativa se habría contravenido que evidencie alguna falta de argumentación jurídica y fáctica, para calificarla de ilegal o vulneratoria, lo único que se puede evidenciar es que la R.A. Nº 172/2010 adquirió la calidad de cosa juzgada y por tanto quedó ejecutoriada.

En cuanto a la notificación practicada con el Auto de 27 de diciembre de 2012, refiere que a fs. 154 vta. cursa un memorial de 11 de mayo de 2012 presentado por la demandante, en cuyo Otrosí 1º señala como domicilio procesal la secretaría de despacho del Director General de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN), de igual forma se observa de los memoriales de 27 de diciembre y 19 de julio, en las cuales reitera de manera expresa “sus providencias conoceré en domicilio señalado”; entendiéndose como éste su último domicilio señalado, en tal sentido fue debidamente notificada en la Dirección de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN) (fs. 190) dando cumplimiento a lo dispuesto por el art. 33 de la Ley Nº 2341.

Con estos argumentos solicita que se declare probada la excepción de cosa juzgada e improbada la demanda en todas sus partes y sea con costas a la demandante.

Aceptada la respuesta a la demanda por decreto de fs. 88, y corrida en traslado, la demandante contesta la excepción y presenta réplica de fs. 91 a 93, y debido a la omisión de la entidad demandada a presentar su dúplica, a fs. 98 se decretó autos para sentencia.

CONSIDERANDO III: Que por la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena, por mandato del art. 10. I de la Ley Nº 212 de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia a lo previsto en los arts. 778 a 781 del CPC, siendo el objeto -según la veracidad o no del reclamo planteado- conceder o negar la tutela solicitada por la entidad demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales en la fase administrativa, con relación a los argumentos expuestos por la demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los hechos resueltos en sede administrativa.

CONSIDERANDO IV: Que de la compulsa de los datos procesales como de la resolución administrativa impugnada y de sus antecedentes, se establece los siguientes hechos:

El Director General de la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN), pronunció la Resolución Administrativa (RA) Nº 172 de fecha 7 de mayo de 2010 (fs. 117 a 119), suspendiendo definitivamente la licencia de comercialización de hoja de coca Nº 826907 a la comerciante detallista Demetria Juárez Sonaglia, por haber incurrido en la prohibición e infracción del art. 20-I inc. a) de la R.M. Nº 112 de 16 de junio de 2006, resolución que fue recurrida a través del recurso en revocatoria en dos oportunidades y que mereció la Resolución Administrativa Nº 440 de 10 de septiembre de 2010 (fs. 135 a 137) que declaró ejecutoriada en todas sus partes la RA Nº 172 de fecha 7 de mayo de 2010, debido a que no fue objeto de ningún recurso por parte de la administrada en el plazo establecido por ley; a consecuencia de ello Demetria Juárez Sonaglia interpuso nuevamente recurso de revocatoria en fecha 19 de noviembre de 2010, la misma que fue resuelta por la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, a través del pronunciamiento del Auto de 27 de diciembre de 2012 que desestimó el recurso jerárquico.

En los hechos, tanto la resolución de alzada como la resolución jerárquica declaran ejecutoriada la RA Nº 172 de 07 de mayo de 2010, por esa razón el reclamo principal expuesto en la demanda, está referido a que tanto el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral como el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, desestimaron todas las acciones de defensa e impugnación incoadas por la demandante, quien afirma que no analizaron sus recursos, mucho menos verificaron las actuaciones, conculcando sus más elementales derechos y garantías normativas de naturaleza constitucional.

Al presente, corresponde analizar si existe o no infracción de disposiciones legales, como derechos lesionados por las resoluciones denunciadas en la demanda, concentrándose las denuncias principalmente en los siguientes reclamos concretos: a) que el recurso revocatorio presentado en fecha 9 de julio de 2010, habría sido rechazado in limine, sin fundamento legal alguno, en violación de los arts. 4 incs. j), k) y l) y 13. II de la Ley Nº 2341 y 118, 119 del DS 27113 de 23 de julio de 2003.; b) sí las Resoluciones Administrativas Nº 172 y 440 pronunciadas en fechas 7 de mayo de 2010 y 10 de septiembre de 2010, respectivamente, tienen o no validez porque fueron notificadas fuera del plazo previsto por el art. 33. III de la Ley Nº 2341, atentándose contra el derecho a la defensa y al debido proceso.

En el caso de autos, corresponde ingresar al análisis de estos puntos a efecto de dar respuesta a los reclamos planteados y así verificar si tiene o no sustento legal:

1.- Con respecto a la denuncia que su recurso de revocatoria de 9 de julio de 2010 fue rechazado in límine en franca vulneración de la normativa legal; del análisis de los antecedentes, se colige que el Director General de la DIGCOIN, mediante RA Nº 172 de 7 de mayo de 2010 (fs. 117 a 119 del anexo), resolvió disponer la suspensión definitiva de la Licencia de Comercialización de hoja de coca Nº 826907, correspondiente a la comerciante Demetria Juárez Sonaglia, por haber incurrido en la prohibición e infracción contenida en el art. 20. I inc. a) de la R.M. Nº 112 de 16 de junio de 2006 que señala: “no podrán dedicarse a la comercialización de la hoja de coca en ninguna de sus formas bajo sanción y responsabilidad penal: todos los servidores públicos activos del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial”; resolución ésta que fue notificada a la demandante Demetria Juárez Sonaglia el 25 de junio de 2010 en su domicilio señalado, ubicado en la oficina de la Federación Nacional de Comerciantes Minoristas de Hoja de Coca al detalle de Bolivia.

Asimismo de obrados se evidencia, que la demandante Demetria Juárez Sonaglia, el 9 de julio de 2010 (fs. 124 del anexo) interpuso “recurso de revocatoria” contra la RA Nº 172 de 7 de mayo, observándose en la constancia de recepción un sello con la palabra ANULADO.