SE/0184/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y

ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA N° 184

Sucre, 24 de julio de 2023

Expediente : 194/2022-CA

Demandante : YPFB TRANSIERRA SA

Demandado (a) : Ministerio Hidrocarburos y Energías (MHE)

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución impugnada : RM RJH 022/2022 de 27 de mayo

Magistrado Relator : Dr. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de YPFB TRANSIERRA SA contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE).

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 307 a 322, interpuesta por YPFB TRANSIERRA SA, representada por Wilson Felipe Zelaya Prudencio, en mérito al Testimonio de Poder N° 842/2022 de 12 de julio, impugnando la Resolución Ministerial RJH 022/2022 de 27 de mayo, de fs. 298 a 301; el memorial de contestación del Ministerio de Hidrocarburos y Energías, de fs. 329 a 340; el memorial de réplica, de fs. 408 a 410; el Decreto de Autos para Sentencia de 12 de abril de 2023, de fs. 414; los antecedentes procesales de emisión de la resolución impugnada y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA

En el desarrollo del proceso en sede administrativa, se cumplieron las siguientes fases, hasta su agotamiento, de cuya revisión se evidencia:

1.- El 29 de marzo de 2019, se emitió Resolución Administrativa (RA) RAR-ANH-DRP N° 0004/2019, que aprobó sobre la base de los principios de razonabilidad y prudencia, la inversión inicial ejecutada por la Empresa YPFB TRANSIERRA SA de la concesión administrativa para la construcción y operación del Gasoducto Yacuiba – Río Grande por las gestiones 2001, 2002 y 2003.

2.- El 18 de junio de 2019, YPFB TRANSIERRA SA, interpuso Recurso Revocatoria, contra la RA N° 0004/2019, emitiéndose en consecuencia la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR N° 0179/2020 de 26 de octubre, que fue notificada el 18 de noviembre de 2020, disponiendo la señalada Resolución, Rechazar el Recurso de Revocatoria interpuesto por YPFB TRANSTIERRA SA, Confirmando en todos sus partes el acto administrativo impugnado.

3.- El 14 de enero de 2021, YPFB TRANSIERRA SA, interpuso Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR N° 0179/2020 de 26 de octubre; emitiéndose el 24 de agosto de 2021 la Resolución Ministerial RJH N° 106/2021, que Aceptó el recurso jerárquico y Revocó Parcialmente la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR N° 0179/2020 de 26 de octubre, únicamente en lo concerniente a los puntos denominados Construcción Tramo II Bonos y Premio del Contrato, Acuerdos Programa de Municipios (PDM), Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) y Organización de Capitanía Weenhayek y Tapiete (ORCAWETA), Change Orders y Claims.

4.- El 29 de octubre de 2021, se emitió la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 0117/2021 que Rechazó el Recurso de Revocatoria interpuesto por YPFB TRANSIERRA SA, únicamente en lo que respecta a los puntos Construcción Tramo II Bonos y Premio del Contrato, Acuerdos Programa de Municipios (PDM), Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) y Organización de Capitanía Weenhayek y Tapiete (ORCAWETA), Change Orders y Claims; solicitándose por YPF TRANSIERRA SA, aclaración y complementación, que fue respondida con providencia de 16 de diciembre de 2021, con la que la ANH señaló que no corresponde atender la solicitud.

5.- El 19 de enero de 2022, YPFB TRANSIERRA SA, interpuso Recurso Jerárquico, contra la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 0117/2021; remitiéndose antecedentes ante el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE) por Decreto de 2 de marzo de 2022.

6.- El 27 de mayo de mayo de 2022, se emitió la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022, que Rechazó el Recurso Jerárquico interpuesto por YPFB TRANSIERRA SA y Confirmó la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 0117/2021 de 29 de octubre y en su mérito la Resolución Administrativa RARR-ANH-DRP N° 0004/2019 de 29 de marzo.

7.- El 26 de septiembre de 2022, YPFB TRANSIERRA SA, presentó demanda contenciosa administrativa, contra la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, que se resuelve en esta Sentencia.

II. CONTENIDO DE LA DEMANDA

El demandante manifestó que, notificada YPFB TRANSIERRA SA, con la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE), es atentatoria a los intereses de la Sociedad, por lo que, le motiva a interponer demanda contenciosa administrativa, señalado que:

Bajo el epígrafe de Aspectos Generales y Exposición de Agravios, la entidad demandante refirió que el Ministerio de Hidrocarburos y Energías, vulneró principios, derechos y garantías de YPFB TRANSIERRA SA; ello porque, la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, no se refirió a los argumentos relacionados al principio de legalidad, en lo referente a la obligatoriedad de que el Acuerdo de Compensación consigne expresamente al EEIA, tampoco observó el hecho de que la ANH no consideró y menos analizó el EEIA y tampoco resolvió el agravio relacionado a la falta de motivación respecto a la inexplicable afirmación de que la ANH hace al exigir una normativa que defina parámetros o límites para las compensaciones socio ambientales; señalando además como argumentos que sustentan su petición de revocar la Resolución impugnada, lo siguiente:

a. Primer agravio relacionado a la falta de aplicación del principio de legalidad al exigir que los acuerdos compensatorios hagan alusión expresa al EEIA o que el EEIA deba definir montos de compensación.

Refirió que, la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, no especificó en qué medida resulta exigible que los acuerdos de compensación aludan expresamente al EEIA cuando no existe ninguna norma que obligue a hacerlo, todo ello en aplicación al principio de legalidad, situación por la que se vulneró el debido proceso en su componente de congruencia; aspecto que debe ser corregido.

La Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, al no hacer referencia de manera adecuada a los agravios expuestos en su recurso jerárquico, vulneró el principio de congruencia, permitiendo además que la decisión de no reconocer los gastos relacionados a las compensaciones socio ambientales en los casos de los “ACUERDOS APG” y “ACUERDO ORCAWETA” se base en un razonamiento que vulnera el principio de legalidad, porque, el acto administrativo no se somete a la Ley, pues exige requisitos no previstos en la misma, porque no existe norma que disponga que un acuerdo deba necesariamente aludir al EEIA y tampoco existe una norma aplicable al caso y periodo en que se dio esta compensación que obligue establecer los montos de compensación; por lo que, se evidencia la vulneración del debido proceso en su componente de congruencia y el principio de sometimiento pleno a la Ley y de legalidad que están establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

b. Segundo agravio relacionado a la falta de aplicación del principio de verdad material debido a que más allá de que se pudiese considerar la exigencia de que los Acuerdos consignen expresamente el EEIA, la ANH debiese haber revisado el EEIA para encontrar la vinculación entre este documento y el Acuerdo APG y el Acuerdo Orcaweta.

Acusó que, pese a que presentaron la Sección 4.10 del EEIA como prueba, la ANH en ninguna de sus Resoluciones valoró o incidió sobre ello, en el cual se dedica por completo a la identificación de los dos Pueblos Indígenas Originarios a los cuales corresponde la compensación, conforme la normativa ambiental e internacional vigente en nuestro país para la época en que se efectuó la compensación (2002) a través del Programa a corto plazo PRAC; asimismo, se solicitó sea valorado el contexto anterior a la Ley N° 3058 y se considere que se trataba de las primeras experiencias de compensación, debido a que la ANH sólo se refirió a aspectos formales y no valoró el contexto de la Ley N° 1689; sin embargo, pese a ello, la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, no expresó los motivos por los cuáles la ANH se encuentra eximida de valorar la prueba presentada o dejar de referirse a los argumentos expresados por su parte.

La Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, sólo realizó una valoración de la Ley de Hidrocarburos, cuando se expusieron otros también que no fueron valorados; por lo que se ve que no existió pronunciamiento sobre todos los argumentos recurridos.

La ANH en su Resolución Administrativa N° 117/2021 no consideró el contexto anterior a la Vigencia de la Ley N° 3058 y no valoró los antecedentes del EEIA pese a que la Resolución Jerárquica RJH 106/2021, instruyó el pronunciamiento de todos los aspectos argumentados; empero el MHE desconociendo su propia instrucción dada anteriormente, emite la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, que sólo instruye una valoración legal; por lo que, se vulneró el carácter estable de los aspectos administrativos, pues la RJH N° 117/2021 les otorgó el derecho a merecer una valoración de todos sus argumentos expuestos en el recurso, pero ahora la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, desconoció este derecho de que se valoren todos sus argumentos, porque no se refirió a todos los aspectos esgrimidos por su parte al contenido de la EEIA; evidenciándose que, se vulneró el debido proceso, porque no se consideraron las pruebas aportadas.

c. Tercer agravio relacionado a la falta de motivación que explique la necesidad de contar con un Reglamento que determine los costos o montos de las compensaciones.

Manifestó que, la ANH rechazó costos argumentando que se requiere alguna norma que regule los mismos, debido a que precisamente es la racionalidad y prudencia la que determina que costos sean probados o no, situación por la que esta afirmación requiere una debida motivación; por lo que como Empresa solicitaron una explicación o motivación respecto a ese razonamiento, no obstante, al reclamo de motivación, el MHE en lugar de referirse concretamente a la falta de motivación, resolvió ese agravio refiriendo el principio de legalidad, lo cual correspondía a otro agravio relacionado a las exigencias excesivas que la ANH solicitaba en los Acuerdos de Compensación y no así a la falta de motivación respecto al hecho de la necesidad de contar con Reglamentos que regulen este tipo de aportes para que sean considerados como una actividad relacionada al Transporte de Hidrocarburos.

Más allá de no haberse atendido su reclamo referente a la falta de motivación de la Resolución de la ANH, el MHE pareciera tener la intención de querer suplir la carencia argumentativa de la ANH, porque intenta suplir la deficiencia argumentativa en la que incurrió la ANH al requerir un Reglamento de costos para que sean considerados como parte de la actividad de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, aduciendo que la ANH evaluó los mismos incurre en error porque dicha evaluación sólo consideró los Acuerdos PDM y no consideró la relación EEIA con los Acuerdos PDG y ORCAWETA; consiguientemente, al no haberse atendido su reclamo referente al derecho a la motivación, consideran interponer esta demanda para que se corrijan todas las omisiones y se explique porque es necesario contar con un Reglamento de este tipo de costos, para que sean considerados como parte de la actividad de transporte de hidrocarburos por ductos, siendo que dichos costos son de erogación obligatoria para la construcción de todo proyecto hidrocarburífero por mandato del Convenio N° 169, la normativa ambiental de la época y el EEIA, conforme se explicó desde un inicio.

Petitorio.

Solicitó se emita Sentencia declarando probada la demanda, dejando sin efecto la Resolución Ministerial RJH N° 022/2022 de 27 de mayo, para que se emita una bajo los cánones legales y constitucionales a los cuales tienen derecho.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Mediante memorial de fs. 329 a 340, el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE), contestó negativamente a la demanda contenciosa administrativa, con los siguientes argumentos:

1.- Sobre la falta de aplicación del principio de legalidad al exigir que los acuerdos compensatorios hagan alusión expresa al EEIA o que el EEIA deba definir montos de compensación, refirió que, luego de un análisis técnico-financiero-contable a la inversión ejecutada por rubros, la Auditoria Regulatoria estableció que, en el Rubro Seguridad, Salud y Medio Ambiente, se consideró como no razonable los ítems “Acuerdo PDM, Acuerdos APG y Acuerdos Orcaweta”, no haciéndose observación alguna con referencia al EEIA mucho menos a los Acuerdos cuestionados; siendo este tema ingresado a momento de la presentación del Recurso de Revocatoria contra Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP Nº 0004/2019, introducido por la demandante; por lo que, la ANH a momento de resolver el Recurso de Revocatoria, a través de la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0179/2020 de 26 de octubre, se limitó a establecer la inaplicabilidad del DS Nº 2195 por haber sido emitido de forma posterior a los Acuerdos suscritos.

Evidenciándose conforme lo señalado antes que, YPFB TRANSIERRA SA, en su primer Recurso Jerárquico, cuestionó que la ANH no se pronunció respecto al marco legal en materia socio ambiental de carácter compensatorio al que se vio obligado para la obtención de la Licencia Ambiental; por lo que, el MHE constituido en instancia jerárquica, a través de la RM RJH Nº 106/2021 de 24 de agosto de 2021, revocó parcialmente la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0179/2020, respecto a estas cuentas, porque era evidente que la ANH no realizó ningún análisis respecto a todas las disposiciones normativas expresamente propuestas por YPFB TRANSTIERRA SA.

En el segundo recurso jerárquico, YPFB TRANSTIERRA SA, cuestionó la determinación del Regulador, indicando que independientemente de que un Acuerdo especifique o no que se trata del cumplimiento del EEIA, se debió haber evaluado los antecedentes del mismo; por lo que, cuando se resolvió este segundo recurso jerárquico, el MHE por Resolución Ministerial RJH Nº 022/2022 de 27 de mayo, confirmó el criterio del regulador, toda vez que si se respondieron a todos los agravios planteado en recurso de revocatoria.

Es importante advertir que la carga de la prueba corresponde a la Empresa regulada, debido probar que un gasto se asocia a la actividad regulada en términos racionales y prudentes; siendo la Empresa que indicó que los Acuerdos cuestionados fueron suscritos en cumplimiento al EEIA, sin embargo, no se probó ese aspecto; pretendiendo la Empresa que sea el ente regulador que deduzca que fue así, cuando ello no es su deber.

Por lo que, si bien no existe una norma específica que diga que los Acuerdos compensatorios deban referir que devienen del EEIA, como indica la demandante, esta situación se debe a que la norma no puede ser casuística, menos para este tipo de procedimientos porque tendría que normarse y reglamentarse todos y cada uno de los gastos en los que incurre el concesionario; debiendo además considerarse que el Rechazo está respaldado conforme las Auditorías realizadas.

2.- Con relación a la falta de aplicación del principio de verdad material debido a que más allá de que se pudiera considerar la exigencia de que los acuerdos consignen expresamente el EEIA, la ANH debiese haber revisado el EEIA para encontrar la vinculación entre este documento y el Acuerdo APG y Acuerdo ORCAWETA, refirió que, no son evidentes los argumentos expuestos por la demandante, pues la ANH sí revisó el EEIA, que si bien en su punto 4.10 identifica a pueblos originarios y territorios comunitarios de origen, no establece nada respecto de la obligación de realizar compensaciones, siendo así entendido por la ANH en la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0117/2021.

El art. 47 de la Ley Nº 2341, faculta a la Autoridad Administrativa rechazar las pruebas que a su juicio sean manifestaciones improcedentes o innecesarias, siendo dicha disposición coherente con el art. 27 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, aprobado por DS Nº 27172 que faculta a la Autoridad a disponer la producción de toda medida de prueba que considere conveniente; por lo que, no toda prueba aportada por el administrado debe ser necesariamente valorada conforme a lo esperado por éste.

En el caso, la ANH valoró la prueba aportada, pero no fue como esperaba el demandante.