SE/0187/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia N° 187

Sucre, 12 noviembre de 2020

Expediente : 064/2019-CA

Demandante : Previsión BBVA Administradora de Fondo de

Pensiones SA

Demandado : Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución impugnada : MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 100/2018 de 4 de diciembre

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro proceso contencioso administrativo seguido por Previsión BBVA Administradora de Fondos de Pensiones SA, a través de sus apoderados Francisco Javier Rakela Kordez y Eduardo Jaime Urriolagoitia Rodo, contra el Ministro de Economía y Finanzas Públicas:

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 287 a 307, complementada a fs. 328, interpuesta por Francisco Javier Rakela Kordez y Eduardo Jaime Urriolagoitia Rodo, en representación de Previsión BBVA Administradora de Fondo de Pensiones SA (en adelante BBVA Previsión); impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 100/2018 de 4 de diciembre; el Auto de admisión de 22 de abril de 2019, a fs. 330; la contestación a la demanda de fs. 455 a 459; el escrito de apersonamiento y contestación de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (en adelante APS), en calidad de tercero interesada de fs. 447 a 451; el escrito mediante el cual la Procuraduría General del Estado pidió se tenga presente su intervención en los casos descritos en los núms. 17, 18 y 19 del art. 8 de la Ley N° 064, modificada por Ley N° 768 de 15 de diciembre de 2015; la Réplica de fs. 463 a 470; la Dúplica de fs. 474 a 476; el decreto de Autos para Sentencia de fs. 479; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:

El 30 de mayo de 2018 (fs. 138) la BBVA Previsión fue notificada con el Auto de 23 de mayo de 2018 (fs. 156-155), a través del cual, se estableció poner a conocimiento del perito internacional The Brattle Group, los memoriales de 6 de abril y 16 de mayo de 2018, presentados por BBVA Previsión, bajo el encabezado de "prueba" y "Formula Alegaciones y presenta prueba", respectivamente, y otorgó un plazo de 10 días para que el perito internacional se pronuncie; dentro el proceso administrativo sancionatorio iniciado por la APS contra BBVA Previsión con Nota de Cargo ASP- EXT.DE/DJ/UI/749/2015 de 10 de marzo.

El 5 de junio de 2018 (fs. 159 y vta.) la BBVA Previsión solicitó a la APS que consigne en una Resolución Administrativa el Auto de 23 de mayo de 2018, conforme al Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera, aprobado mediante Decreto Supremo (DS) N° 27175 de 15 de septiembre de 2003.

El 22 de junio de 2018 (fs. 215), la BBVA fue notificada con la Resolución Administrativa APS/DJ/N° 713/2018 de 14 de junio (fs. 218-216), que determinó la improcedencia de la solicitud de consignación en Resolución Administrativa el Auto de 23 de mayo de 2018.

El 12 de julio de 2018 (fs. 273-269), BBVA Previsión interpuso Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa APS/DJ/N0 713/2018 de 14 de junio, solicitando revocar el acto impugnado, recurso resuelto a través de la Resolución Administrativa APS/DJ/DI/N° 1035/2018 de 9 de agosto (fs. 552-548), que declaró la IMPROCEDENCIA del acto administrativo.

El 20 de agosto de 2018 (fs. 557-555), BBVA Previsión solicitó aclaración y complementación de la Resolución Administrativa APS/DJ/DI/N° 1035/2018 de 9 de agosto, resuelto a través del Auto de 27 de agosto de 2018 (fs. 560-558), por el que se declaró IMPROCEDENTE la solicitud de aclaración y complementación.

El 17 de septiembre de 2018 (fs. 592-586), se interpuso Recurso Jerárquico contra la Resolución del Recurso de Revocatoria APS/DJ/DI/N° 1035/2018 de 9 de agosto, que fue resuelto por Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 100/2018 de 4 de diciembre (fs. 627-619), que CONFIRMÓ totalmente la Resolución Administrativa APS/DJ/DI/N0 1035/2018 de 9 de agosto.

El 11 de diciembre de 2018 (fs. 630-628), BBVA Previsión solicitó aclaración y complementación de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 100/2018 de 4 de diciembre, resuelto a través del Auto de 18 de diciembre de 2018 (fs. 636-633), por el cual se declaró NO HA LUGAR la solicitud de aclaración y complementación.

Contra estas dos últimas resoluciones la AFP Previsión, por intermedio de sus apoderados presentó demanda CA que se resuelve en esta sentencia.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA, LA CONTESTACIÓN Y EL TERCERO INTERESADO:

Demanda.

BBVA Previsión alegó que la Resolución Ministerial Jerárquica impugnada, vulnera la garantía del debido proceso, derecho a la defensa, consagrados en los arts. 115-II, 117-I y 119-II de la Constitución Política del Estado (CPE) y citó la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N° 1146/2014 de 10 de junio, que versa sobre el debido proceso y sus elementos constitutivos.

Aclaró que la autoridad jerárquica, vulneró el debido proceso en sus componentes fundamentación y motivación, negación al derecho a la defensa y doble instancia; toda vez, que se habría limitado a transcribir los arts. 56 y 57 de la Ley N° 2341 Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), 37 y 47 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el sistema de Regulación Financiera (RPA), aprobado mediante el Decreto Supremo (DS) N° 27175 de 15 de septiembre de 2003, citando jurisprudencia constitucional respecto a que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, haciendo mención a la violación del principio de congruencia al obviar el argumento principal de la procedencia del recurso planteado por BBVA Previsión, respecto a los arts. 19 y 20 del RPA, toda vez, que, estos artículos no fueron citados en la Resolución jerárquica que confirma la Resolución del recurso Revocatorio, evidenciando que la autoridad demandada incumplió uno de los requisitos de contenido de las resoluciones administrativas como es el pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Refirió que la negativa al derecho a la defensa y a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior, alegando que el Auto de 23 de mayo de 2018, es "irrecurrible"; no es correcta, porque todo acto administrativo que emane de la administración pública o privada, de carácter definitivo; o cuya decisión, afecte un derecho o un interés legítimo del administrado, es sujeto a un procedimiento de impugnación, previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo, como norma general y en Leyes especiales o reglamentos de cada entidad pública o privada; así también, la jurisprudencia señala que no sólo son recurribles las resoluciones definitivas; sino, todas los actos o decisiones administrativas cuya decisión afecte un derecho o un interés legítimo del administrado, sea una resolución o acto definitivo o no.

Por otra parte, denunció la vulneración al procedimiento administrativo por falta de requisito esencial de la resolución jerárquica, citando el art. 32 inc. a) del DS N° 27311, argumentó que la ausencia de un requisito esencial como el dictamen de asesoramiento jurídico -sobre el riesgo de violación de derechos- a tiempo de dictar la Resolución Jerárquica, ocasionó que ésta se constituya en un acto administrativo anulable, conforme prevé el parág. I del art. 36 de la Ley N° 2341.

Sobre la violación de los plazos legalmente establecidos dentro del proceso sancionador, citó y transcribió los arts. 16 inc. j, 17-I-II, 21-I, 47-III, 82, 83-I, 84 de la Ley N° 2341 y 29-I-II, 32, 66-I, 67-I-II y 68-I del RPA, e indicó que durante el trámite del proceso sancionador, la APS ha excedido los plazos previstos en el procedimiento administrativo; agregó que la autoridad jerárquica, ordenó a través de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 063-2017 de 5 de octubre a la APS, emita una nueva resolución; empero, pasaron 6 meses para que la APS emita una decisión definitiva (Resolución Administrativa APS/DJ/DI/N° 1000- 2018 de 2 de agosto), de acuerdo a la Nota de Cargo de 10 de marzo de 2015, aspecto que demuestra la contravención no sólo del plazo de 10 días hábiles, previsto en el art. 68 del RPA, computables desde el día siguiente de haber recibido sus alegatos (21 de diciembre de 2017), sino también el plazo máximo de 6 meses para emitir resolución definitiva.

Asimismo, una vez dispuesta la anulación, se abrieron varios períodos de prueba a través de los diferente Autos emitidos por la APS, que demostraron que en el proceso sancionador la producción de pruebas excedió por más de 110 días hábiles los términos probatorios establecidos en los arts. 47 de la Ley N° 2341 y 29 del RPA.

Argumentó, que si bien BBVA Previsión, presentó varias pruebas documentales y periciales a lo largo del proceso y en vigencia de los diferentes períodos de prueba abiertos por la APS, que fue producida en sujeción al mandato del art. 456 de la Ley N° 2341 y que permite a los administrados presentar prueba en cualquier momento del procedimiento y no sólo dentro de un término probatorio abierto; circunstancia, que no sucede para la determinación del período de prueba; pues en el procedimiento, no se reconoce facultad expresa a la Administración Pública para abrir varios períodos de prueba en una misma etapa procesal, tampoco para exceder los plazos probatorios expresamente previstos en los arts. 47-III de la Ley N° 2341 y 29 del RPA, tal como la APS ha dispuesto en el proceso administrativo y que la autoridad demandada ha convalidado al emitir la Resolución Jerárquica impugnada.

Finalizó señalando que dilaciones en el trámite del proceso violan los principios de eficacia y el de economía, simplicidad y celeridad establecidos en los incs. j) y k) del art. 4 de la Ley N° 2341, por lo que correr en traslado los memoriales de BBVA Previsión al perito The Brattle Group para conseguir su pronunciamiento (además de no encontrarse contemplado en el procedimiento), constituye una diligencia innecesaria que ocasiona una dilación indebida, al haber sobrepasado el plazo máximo de 6 meses, establecido en el art. 17 de la Ley N° 2341, para obtener una resolución expresa.

Petitorio.

Solicitó se declare PROBADA la demanda contencioso administrativa y se declare la nulidad de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 100/2018 de 4 de diciembre y Auto de 18 de diciembre de 2018, emitidas por el Ministro de Economía y Finanzas Públicas.

Admisión.

Mediante Auto de 22 de abril de 2019, a fs. 330, se admitió la demanda contencioso administrativa, de conformidad a los arts. 330 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y 2-2 de la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014, disponiéndose el traslado al demandado y tercero interesado, con provisión citatoria a objeto de que asuman defensa.

Contestación.

Una vez admitida la demanda, Luis Alberto Arce Catacora, en su condición de Ministro de Economía y Finanzas Públicas, contestó negativamente la acción incoada en su contra, bajo los siguientes extremos:

Los argumentos expuestos en la demanda contencioso administrativa, son los mismos del recurso jerárquico, siendo reiterativos la vulneración al debido proceso, falta de motivación, negativa al derecho a la defensa, doble instancia y falta de requisito esencial de la resolución impugnada, encontrándose como argumentos nuevos por parte de la demandante, lo referido a la aplicación del art. 19 y otros que emergen del proceso sancionatorio iniciado con la Nota de Cago APS-EXT- DE/DJ/UI/749/2015 de 10 de marzo, los que no fueron alegados expresamente mediante el recurso jerárquico.

De la vulneración a la garantía al debido proceso, falta de motivación y negativa al derecho a la defensa y doble instancia.

Alegó que la Resolución Ministerial Jerárquica impugnada, se encuentra debidamente fundada y motivada, toda vez, que conforme a lo establecido por el art. 63-II de la Ley N° 2341, en observancia al control de legalidad, se constata que la improcedencia determinada por la APS, mediante la Resolución Administrativa APS/DJ/N° 1035/2018, respecto al Auto de 23 de mayo de 2018, obedece al cumplimiento de lo establecido en los arts. 56 de la Ley N° 2341, 37 y 47 del RPA, que establece la procedencia de los recursos administrativos contra toda clase de resolución definitiva; disposiciones legales que han sido debidamente aplicadas; toda vez, que el citado Auto de 23 de mayo de 2018, se limitó a resolver la puesta a conocimiento del especialista profesional internacional The Brattle Group, designado dentro del proceso sancionatorio seguido contra la parte actora, resolución que no constituye un acto definitivo ni de carácter equivalente, conforme determinan los arts. 56 de la LPA, 37 y 47 del RPA, los que no, son la base de la determinación adoptada por la APS; además de acuerdo al art. 57 de la LPA, no proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, que en el caso no constituye una determinación de carácter definitivo.

En ese entendido, se podrá observar que el Auto de 18 de diciembre de 2018 emitido por la autoridad jerárquica, en atención a la solicitud de aclaración y complementación impetrada, se aclaró y fundamentó los motivos por los que se estableció que dicho Auto, es un acto preparatorio y de mero trámite, no evidenciándose que el mismo determine la imposibilidad de continuar con el procedimiento que emerge de la Nota de Cargo APS-EXT-DE/DJ/N° 749/2015 de 10 de marzo; sino al contrario, la APS, en observancia al derecho a la defensa, puso en conocimiento del perito internacional determinado en dicho proceso sancionatorio, los memorial de 6 de abril y 16 de mayo de 2018 y que fueron presentados como en sus textos mismos indican, conforme establecen los arts. 46-II y 44-III de la LPA.