SE/0202/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 202/2015.

FECHA: Sucre, 19 de mayo de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 308/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Petrolera Andina S.A. – Y.P.F.B. ANDINA S.A. contra la Superintendencia Tributaria General.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Empresa Petrolera Andina S.A. – Y.P.F.B. ANDINA S.A., impugnando la Resolución Administrativa Nº 2059 emitida el 6 de marzo de 2009 por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, actualmente Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 26 a 30, contestación de fojas 174 a 179, réplica de fojas 213 a 215, dúplica de fojas 223 a 225; los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: Que el representante legal de la Empresa Petrolera Andina – Y.P.F.B. Andina S.A. (Andina) señala que la empresa es una sociedad comercial dedicada a la exploración y explotación de hidrocarburos, y como tal, normalmente era invitada a las reuniones del Comité de Producción y Demanda (PRODE), instancia en la que se discutían las cantidades a producirse, comercializarse, transportarse y transformarse en las que tenía el derecho a exponer sus razones técnicas; sin embargo, sin escuchar dichos argumentos, la Superintendencia de Hidrocarburos emitió la Resolución Administrativa SSDH 0956/2008 de 26 de septiembre de 2008, asignando volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, y la programación del transporte correspondiente al mes de septiembre de 2008.

Planteado recurso de revocatoria, la misma Superintendencia de Hidrocarburos emitió la Resolución Administrativa SSDH Nº 1115/2008, y sin realizar un correcto análisis de los argumentos expuestos, rechazó el recurso de revocatoria planteado, motivo por el cual, interpusieron recurso jerárquico; sin embargo, la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, por Resolución Administrativa Nº 2059 de 6 de marzo de 2009, confirmó las anteriores.

Fundamenta su demanda señalando que existió violación a la seguridad jurídica, por no haber sido citados al PRODE, pues el art. 138 de la Ley de Hidrocarburos señala que la única instancia que tiene capacidad jurídica para evaluar el comportamiento del mercado de hidrocarburos, y programar el abastecimiento del mercado interno es el Comité de Producción y Demanda (PRODE), norma que solo puede ser modificada por otra disposición de similar naturaleza; sin embargo, la Superintendencia de Hidrocarburos, desconociendo los alcances de dicho precepto, se atribuye competencia para evaluar la producción y programar o asignar cantidades de producción, amparándose en los Decretos Supremos 28384 y 28418, que por la jerarquía normativa establecida en el art. 228 de la CPE 1967 (abrogada), no puede estar por encima de una ley.

Acusa también la violación del principio del debido proceso por no haber sido citados, antes de emitir la resolución, y al efecto señala que el inc. c) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es claro y que la Superintendencia de Hidrocarburos, respetando las normas legales y la jurisprudencia constitucional, rutinariamente, convocaba a YPFB ANDINA S.A. a las reuniones del PRODE, requiriendo su criterio y de los otros sujetos participantes, para tomar una definición mediante resolución administrativa, consecuentemente, era escuchada antes que se emitiera ese criterio definitivo.

En el caso, la resolución administrativa emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos, no solo modificó de manera ilegal las cantidades asignadas, sino que de manera simultánea, en su art. 3º estableció en forma genérica sanciones sin antes haber oído a los afectados, y sin tomar en cuenta la concurrencia de diversos factores como la fuerza mayor, el caso fortuito o problemas de orden técnico, vulnerándose el debido proceso y transgrediendo el art. 76 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Señala que se vulneraron los principios del debido proceso y la seguridad jurídica porque el análisis comparativo de los fundamentos de la Resolución Administrativa Nº 2059, y la expresión de agravios en el recurso jerárquico demuestra que no existe coherencia entre lo reclamado y la relación de hechos (pseudo fundamento), realizada por la autoridad recurrida, que consideró que los argumentos expuestos no eran conducentes a la materia objeto del recurso jerárquico.

Concluya solicitando se declare probada la demanda y se determine anular obrados por los vicios con que fue emitida la resolución impugnada.

CONSIDERANDO II: Que el Ministro de Hidrocarburos y Energía, en su condición de autoridad demandada, se apersona al proceso con memorial presentado el 15 de mayo de 2010 y contesta negativamente a la demanda señalando, en síntesis, lo siguiente:

1. A tiempo de asignar petróleo crudo, la Superintendencia de Hidrocarburos consideró la obligatoria aplicación del art. 228 de la CPE de 1967, amparada precisamente en lo determinado por los arts. 136, 137 y 139 de la misma norma constitucional, que reconocen que los hidrocarburos son bienes nacionales de dominio directo y originario del Estado. En observancia del art. 2 del DS Nº 28384 que determina que la Superintendencia de Hidrocarburos, asignará los volúmenes de petróleo crudo producido en el país en función a los volúmenes nominados por las refinerías para el abastecimiento del mercado interno, hasta que sea aprobado el Reglamento del PRODE; en consecuencia, no puede la demandante, hablar de vulneración al principio de la seguridad jurídica.

2. Agrega que la demandante ignoró a propósito que el Comité de Producción y Demanda (PRODE), pese a que se encuentra definido en la Ley de Hidrocarburos, no fue conformado y tampoco reglamentado hasta esa fecha, no obstante lo anterior, en observancia de los arts. 9 y 11 de la Ley de Hidrocarburos, y el numeral 1) del art. 96 de la CPE de 1967, vigente en ese momento, se cumplieron dichos mandatos, por ello se asignó petróleo crudo mediante la reprogramación emitida en la Resolución Administrativa Nº 0956/2008 de 26 de septiembre de 2008, así lo manifiesta el art. 2 del DS Nº 28384, referente a la asignación de volúmenes de petróleo crudo producido en el país, en función a los volúmenes nominados por las refinerías para el abastecimiento del mercado interno “hasta que sea aprobado el Reglamento del PRODE”.

En ese sentido, en cumplimiento del parágrafo I del art. 5 del Decreto Supremo de Nacionalización de Hidrocarburos “Héroes del Chaco” que determina que el Estado toma el control y la dirección de la producción, transporte, refinación, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de hidrocarburos en el país, aprobó la reprogramación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno correspondiente al mes de septiembre de 2008.

3. Continua señalando que la demandante manifestó en forma errónea, que el art. 3º de la Resolución Administrativa SSDH Nº 0956/2008 previó que la negativa de suministrar GLP, se considerará violación a las garantías de continuidad e ininterrumpibilidad del servicio público, lo cual es falso porque dicho artículo se refiere a la entrega de la programación a Reficruz y Oro Negro. Apunta también, que si existiera el artículo, estaría amparado en el art. 11 del DS Nº 28418, siendo competencia de la Superintendencia de Hidrocarburos aplicar multas compulsivas y progresivas de conformidad con la Ley Nº 2341 y al Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, aprobado con DS Nº 27172.

4. Indica que de la atenta lectura y análisis comparativo del recurso jerárquico planteado por YPFB ANDINA S.A., cuyo accionista mayoritario es Y.P.F.B., y de la resolución jerárquica, se colige que el primero efectúa un análisis de las Resoluciones Administrativas 0956/2008 y 1115/2008 con relación a lo definido por el art. 138 de la Ley de Hidrocarburos, cuyo reclamo en el fondo, se circunscribe a que no fueron convocados al PRODE y que los argumentos legales de la Superintendencia de Hidrocarburos, no observan la jerarquía normativa y el sometimiento pleno a la ley establecida en la CPE.

5. Por su parte, la Resolución Administrativa Nº 2059 de 6 de marzo de 2009, en su octavo considerando, analiza en forma pormenorizada los DDsSSs 28384 de 6 de octubre de 2005 y 28428 de 21 de octubre de 2005, en relación a la definición del PRODE, acto administrativo que se encuentra debidamente motivado y cumple con los extremos señalados en los arts. 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 8 del DS Nº 27172, y fundamentalmente con el principio de congruencia, por ello la nulidad invocada por los demandantes no corresponde, en razón que por el principio de especificidad, no hay nulidad si no está prevista expresamente en la ley.

Concluye solicitando se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que en el proceso, la empresa demandante cuestiona la validez del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa Nº 2059 de 6 de marzo de 2009, por inexistencia de congruencia entre lo que fuera planteado en el recurso jerárquico y lo efectivamente resuelto, porque no existe pronunciamiento alguno sobre los argumentos expuestos, vulnerándose el debido proceso y la seguridad jurídica.

Asimismo acusa la violación de los principios de seguridad jurídica, por no haber sido citado al PRODE antes de emitirse la resolución, el principio del debido proceso por no haber convocado a la empresa como rutinariamente se hacía, para escuchar sus argumentos antes de emitir pronunciamiento, privándola de su derecho a ser oída. Además considera que la resolución administrativa emitida por la Superintendencia de Hidrocarburos, estableció de manera genérica sanciones sin haber oído a los afectados.

Los antecedentes administrativos informan que el 2 de septiembre de 2008, la Superintendencia de Hidrocarburos emitió la Resolución Administrativa SSDH Nº 0871/2008 aprobando la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno y la programación de volúmenes de petróleo crudo a ser transportados, correspondiente al mes de septiembre de 2008. Posteriormente, la misma Superintendencia emitió la Resolución Administrativa SSDH 0956/2008 de 26 de septiembre de 2008, aprobando la reprogramación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno y la reprogramación de volúmenes de petróleo crudo a ser transportados, correspondiente al mes de septiembre de 2008 (fojas 112 a 113 del expediente).

Notificado dicho acto administrativo a la demandante, interpuso el recurso de revocatoria que cursa de fojas 115 a 117, el cual fue conocido y resuelto por la Superintendencia de Hidrocarburos con Resolución Administrativa SSDH Nº 1115/2008 de 4 de noviembre, confirmatoria de la anterior.

En el recurso jerárquico (fojas 133 a 139 del expediente), la Empresa Petrolera Andina S.A., planteó:

a) Que el PRODE se encontraba integrado por las empresas productoras, refinadoras, transportadoras, comercializadoras y YPFB y que la Superintendencia de Hidrocarburos no convocó a las empresas productoras, a la reunión de reprogramación del 22 de septiembre de 2008, incumpliendo los principios establecidos en el art. 4 inc. f) de la Ley de Procedimiento Administrativo y tampoco respetó el principio de jerarquía normativa señalado por el art. 228 de la CPE de 1967 y el art. 4 inc. h) de la Ley de Procedimiento Administrativo.

b) En un segundo punto desarrolla su posición respecto a la imposibilidad técnica en la producción de gasolina natural, que por ser ajena a la demanda planteada en el proceso contencioso administrativo que se resuelve, no corresponde desarrollar.

Ahora bien, la resolución impugnada en el presente proceso, al efectuar el análisis del primer argumento planteado por la recurrente hoy demandante, en las páginas 3 a 6, explica las razones por las que consideró acertado el procedimiento cumplido por la Superintendencia de Hidrocarburos, el cual culminó con la Resolución Administrativa Nº 0956/2008, origen de la impugnación en sede administrativa, y ahora jurisdiccional, por consiguiente, se considera que no es evidente la falta de fundamentación alegada por la demandante, correspondiendo aclarar que la cita contenida en el penúltimo considerando, se refiere al segundo argumento expuesto en el recurso jerárquico que no es materia de la presente acción contencioso administrativa.

En el fondo, la demandante señala que se vulneró el principio de seguridad jurídica, cuando no fue convocada a la reunión del PRODE como prevé el art. 138 de la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, norma que solo podía ser modificada por otra disposición de similar naturaleza y que la Superintendencia de Hidrocarburos, desconociendo los alcances de dicho precepto, se atribuyó competencia para evaluar la producción y programar o asignar cantidades de producción, amparándose en los Decretos Supremos 28384 y 28418, que por la jerarquía normativa establecida en el art. 228 de la CPE 1967, no puede estar por encima de una ley.