SE/0211/2018

SALA PLENA

Sentencia: 211/2018

Lugar y Fecha: Sucre, 21 de noviembre de 2018

Expediente: 189/2011

Demandante: Cooperativa de telecomunicaciones Santa Cruz

Bolivia “COTAS LTDA

Demandado: Ministerio de obras Públicas, Servicios y Vivienda

Tipo de Proceso: Contencioso Administrativo

Resolución impugnada: Resolución Ministerial 024/2011 de febrero de

2011.

Magistrado Relator: Dr. Marco Ernesto Jaimes Molina

VISTOS EN SALA PLENA:

La demanda contencioso administrativa de fs. 147 a 151, subsanada a fs. 162, - en la que el representante legal de la Cooperativa de Telecomunicaciones Santa Cruz Limitada COTAS LTDA, impugna la Resolución Ministerial 024/2011 de 10 de febrero de 2011 emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, la contestación de fs. 205 a 211 vta., réplica de fs. 287 a 288, dúplica de fs. 295 a 297, notificación al tercero interesado cursante a fs. 345, decreto de fs. 376, antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA

Luis Fernando Soria Cuellar y Carlos Hugo Salses Méndez, en su condición de representantes legales de COTAS LTDA., señalaron que el 27 de mayo de 2010, fueron notificados con la Resolución Administrativa Regulatoria R.A.R. TL N° 0384/2010 de 24 de mayo, que declaró probados los cargos formulados contra COTAS LTDA., por el supuesto incumplimiento de la Meta de Expansión en el Área Rural del Contrato de Concesión para la provisión del servicio de larga distancia nacional e internacional para la gestión 2006, por la no instalación de líneas telefónicas en once localidades en el plazo establecido en la R.A.R. N° 2006/2258 de 16 de octubre de 2006, imponiendo a COTAS LTDA., una multa de Bs. 726.000 (Bolivianos setecientos veintiséis mil 00/100) por aquel incumplimiento, siendo tales resoluciones lesivas a sus intereses, plantea la presente demanda.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

Refirió que la Superintendencia de Telecomunicaciones SITTEL, el 20 de diciembre de 2005 emitió la R.A.R. N° 2005/2276, notificada a COTAS LTDA el 4 de enero de 2006, en la que se le instruye presentar hasta el 15 de enero de 2006 un listado de 102 poblaciones establecidas en orden ascendente de preferencias y prelaciones para que el Ente Regulador asigne 20 localidades para el cumplimiento de las metas de expansión en el área rural correspondiente a la gestión 2006.

En cumplimiento de la R.A.R. indicada, COTAS LTDA, el 17 de enero de 2006 envió a SITEL el listado solicitado.

El 7 de febrero de 2006, la SITTEL emitió la R.A.R. N°2006/0277, notificada a COTAS LTDA el 17 del mismo mes y año, mediante la cual aprueba la instalación, puesta en servicio, operación y mantenimiento de al menos un terminal telefónico en 20 localidades como metas de expansión rural de los servicios de larga distancia nacional e internacional correspondiente a la gestión 2006, fijando como fecha límite de complimiento el 31 de diciembre de 2006.

La SITTEL, mediante R.A.R. N° 2006/1909 de 5 de septiembre de 2006, realizó el ajuste de las poblaciones para el cumplimiento de metas de expansión para la gestión 2006, modificando la cantidad de poblaciones destinatarias de 20 a 19 poblaciones.

El 16 de octubre de 2006 la SITTEL emitió la R.A.R. N° 2006/2258 aprobando la lista de 20 localidades correspondientes a la integridad total de las obligaciones emergentes del reajuste de metas de expansión de larga distancia correspondiente a la gestión 2006, fijando como fecha límite para la puesta en servicio el 31 de diciembre de 2006.

El 29 de diciembre de 2008, la SITTEL emitió la R.A.R. N° 2008/2937, notificada a COTAS el 6 de enero de 2009, en la que formuló cargos por supuesto incumplimiento de la meta establecida para la gestión 2006, por lo que el 14 de enero de 2009 COTAS presentó la nota GG N° 014/2009 requiriendo prórroga y ampliación de plazo para la presentación de los descaros correspondientes, motivando a que la SITTEL el 21 de enero de 2009 emita la carta DFI/2009/0036/00317, aceptando la solicitud de ampliación de plazo hasta el 2 de marzo del 2009, presentando COTAS los descargos correspondientes.

El 24 de agosto de 2009, la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes ATT, que reemplaza a la ex SITTEL, pronunció el Auto TL-067/2009 disponiendo la radicatoria del proceso de verificación de cumplimiento de metas de expansión en el área rural para la gestión 2006, notificándose a COTAS el 21 de agosto de 2009, pronunciando la ATT el 3 de mayo de 2010 el Auto TL 0319/2010 en el que, nuevamente dispone la radicatoria del proceso de verificación del cumplimiento de metas, notificando a COTAS el 07 de mayo de 2010.

El 24 de mayo de 2010, la ATT emite la R.A.R. TL N° 0384/2010 sancionando a COTAS LTDA, por el incumplimiento en el logro de la meta de expansión en el área rural del contrato de concesión para la provisión del servicio de larga distancia nacional e internacional para la gestión 2006, por la no instalación de líneas telefónicas en el plazo establecido en la R.A.R. N° 2006/2258 de 16 de octubre de 2006 en 11 localidades detalladas en la resolución, imponiendo además una multa contra COTAS LTDA.

COTAS LTDA, el 10 de junio de 2010 interpuso Recurso de Revocatoria contra la Resolución antedicha, pronunciando la ATT el Auto TL-0476/2010 de 26 de julio de 2010 que abrió un término probatorio de 10 días, habiéndose presentado el 11 de agosto del mismo año las pruebas de descargo, El 14 de septiembre de 2010 se notificó a COTAS LTDA., con la R.A.R. TL N° 0709/2010 de 8 de septiembre de 2010 que rechazó el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes el acto administrativo impugnado constituido por la R.A.R. TL N° 0384/2010

I.2. Fundamentos de la demanda

COTAS LTDA., señaló que entre los inconvenientes que se tuvieron durante el proceso de instalación de líneas telefónicas, que además fueron de conocimiento del ente regulador, se encontraba la falta de dirección exacta de la población destinataria del servicio, pues únicamente se indicaba el nombre de la población sin especificar caminos de acceso, disponibilidad de energía eléctrica, comercial, etc., sumándose a este extremo las inundaciones que sufrió el país en gran parte de su territorio el año 2006, motivando la suspensión temporal de los trabajos por espacio de seis meses, conforme se acreditó en la presentación de los descargos.

Añadió que la confirmación de la R.A.R. 384/2010 por parte de la ATT vulnera los derechos legales y económicos de COTAS, por lo que, en el plazo establecido en el art. 66 de la Ley N° 2341 y los arts. 23 de la Ley 1600 del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE, 86 y 91 del Decreto Supremo DS 27172 reglamentario de la ley SIRESE, presentó Recurso Jerárquico contra la R.A.R. TL N° 0709/2010 de 8 de septiembre de 2010, recurso que fue resuelto por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda que pronunció la Resolución Ministerial 024/2011 de 01 de febrero cuya parte resolutiva RECHAZÓ el Recurso Jerárquico.

Manifestó que ante el rechazo del Recurso Jerárquico por pare del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, solicita a este Tribunal la revocatoria de aquella Resolución y la revocatoria de la R.A.R. TL N° 0709/2010, así como la revocatoria de la R.A.R. TL N° 0384/2010 y, en consecuencia, se deje sin efecto la sanción impuesta de Bs. 726.000 por su manifiesta ilegitimidad e ilegalidad que afecta directamente a los intereses económicos de COTAS LTDA.

Bajo el epígrafe "Principios y Derechos afectados por la Resolución Ministerial 024/2011 de 01 de febrero de 2011, Resolución Administrativa Regulatoria N° 0709/2010 de 14 de septiembre de 2010, y Resolución Administrativa Regulatoria N° TL 384/2010 de 24 de mayo de 2010", citó el Principio de Verdad Material, señalando que en todo procedimiento, la autoridad administrativa competente no debe sujetarse solamente a lo aportado por el ente administrado, debiendo aún actuar de oficio y obtener otras pruebas que lo encaminen a la verdad material, que prima sobre la verdad formal, principio que implica la obligación del ente regulador para sustentar su decisión.

Hizo alusión al Principio de Impulso de oficio, para indicar que este principio significa que las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento de la verdad, añadió que en el presente caso el regulado no asignó ningún valor a las pruebas de descargo presentadas por COTAS LIDA., que pudieron servir de base para que el regulador actué de oficio y asuma acciones para salvar las deficiencias en la información para así pronunciar una resolución motivada y fundada en hechos comprobados.

Mencionó el Principio de Proporcionalidad, indicando que al no cumplir a cabalidad el regulador con el mandato que le asigna la norma y a la vez su instancia superior en jerarquía como lo es el Ministerio demandado e inobservar la jurisprudencia según la cual la Superintendencia de Telecomunicaciones debería ser el punto de equilibrio entre los administrados y el ente regulador, cita a continuación como doctrina un párrafo sin especificar a qué fallo corresponde o de donde es extractado, por lo que se hace ininteligible lo expresado en este párrafo.

Refirió que la Resolución Ministerial 024/2011 de 01 de febrero y las que le antecedieron transgredieron el art. 45.II de la Constitución Política del Estado, en virtud que toda persona natural o jurídica tiene el derecho a trabajar en cualquier tipo de actividad licita, en condiciones que no perjudiquen el bien colectivo, que en el caso del demandante, presto el servicio de telecomunicaciones, canalizando las llamadas generadas por los usuarios hasta su finalización, cuidando el cumplimiento del objetivo del establecimiento de las metas de calidad, cual era garantizar al usuario final una buena calidad en la prestación del servicio, considerando que la comunicación del usuario se haga efectiva con un nivel de calidad aceptable, no interesándole por donde se curse o se realice su llamada.

Puntualizó que las Resoluciones Administrativas Regulatorias y la Resolución Ministerial transgreden el art. 4 inc d) de la Ley N° 2342 modificatoria de la Ley N° 1632 de Telecomunicaciones por cuanto el ente regulador no requirió a COTAS LTDA., la documentación necesaria para el cumplimiento de sus funciones y poder emitir una resolución fundada y motivada. Así mismo aseguró que las Resoluciones Administrativas carecen de los elementos esenciales para su validez al no encontrarse fundada o motivada conforme a lo establecido por los arts. 16, 28, 30 y 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo y art. 8 del DS 27172.

1.3. Petitorio

Concluyó solicitando se declare probada la demanda y se proceda a anular la Resolución Ministerial 024/2011 de 1º de febrero y las Resoluciones Administrativas Regulatorias N° 0709/2010 de 14 de septiembre y TL 384/2010 de 24 de mayo por ser contrarias al ordenamiento jurídico y lesivas a los intereses de COTAS LTDA.

II. De la contestación a la demanda

Walter Juvenal Delgadillo Terceros, entonces Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, se apersonó a través de sus representantes legales, para responder negativamente a la demanda por memorial que cursa de fs. 205 a 211 vta., oponiendo así mismo excepción de impersonería en los representantes del demandante, excepción que siguiendo el trámite correspondiente, fue resuelta a través de la Resolución de Sala Plena 012/2014 de 27 de marzo (fs. 281 a 282 vta.), que declaró Improbada la excepción opuesta.

En la respuesta, la autoridad demandada efectuando un detalle cronológico de 106 actos administrativos de manera idéntica a la realizada por los demandantes, en 10 principal manifestó que el Ministerio que representa, mediante la Resolución Ministerial ahora impugnada judicialmente rechazó el Recurso Jerárquico planteado Por COTAS LTDA., considerando que la entidad demandante tenía suscrito un Contrato de Concesión y para garantizar su cumplimiento la ex superintendencia de Telecomunicaciones emitió la R.A.R. N° 2006/2258, en la que se aprobó la lista de 20 localidades rurales para la instalación, puesta en funcionamiento y mantenimiento de al menos una línea telefónica y una terminal de acceso al público, fijando como fecha de cumplimiento del contrato el 31 de diciembre de 2006, R.A.R., que en ningún momento fue cuestionada por el demandante, quién conocía que conforme a la Ley de Telecomunicaciones las poblaciones o localidades menos accesibles son las que gozan de prioridad para la instalación el servicio, por lo que, ahora, el demandante no puede justificar su incumplimiento en las supuestas dificultades de ingreso a las poblaciones destinatarias del servicio.

Manifestó que la ex Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transportes, consideró los DD.SS. a través de los que el Gobierno Nacional declaró estado de emergencia a causa del Fenómeno del Niño 2006-2007, en las poblaciones donde COTAS debía instalar el servicio, poblaciones que no fueron consideradas para establecer el incumplimiento de la entidad demandante en la provisión del servicio, habiendo sido considerada la imposibilidad sobrevenida, por lo que este argumento de la demanda no tiene asidero legal.

En relación a la supuesta transgresión del Principio de Verdad Material, indicó que el demandante distorsiona este Principio, pues si bien es cierto que la Administración tiene la obligación de impulsar el procedimiento, no es menos cierto que no puede suplir obligaciones del administrado como es la presentación de descargos, habiendo el Ministerio demandado sujetado su accionar a este Principio a momento de emitir la Resolución Ministerial hoy impugnada, habiendo sido considerados y valorados todos los elementos de descargo por el ente regulador, porque en función de ella se admitió que se verificó la imposibilidad sobrevenida probada por el operador, a quién se le eximió de responsabilidad en relación a ocho localidades, no siendo evidente entonces que el ente regulador realice otras acciones para arribar a la verdad, habiendo cumplido a cabalidad con el Principio de Impulso de Oficio, encontrándose la Resolución Ministerial debidamente motivada y fundada contrariamente a lo que afirma el demandante.

Afirmó que con la emisión de la Resolución Ministerial N° 024 de 10 de febrero de 2011, de ninguna forma dejó de subordinarse a los Principios que rige la Administración Pública como es Principio de Proporcionalidad que es mal interpretado por el demandante, pues no resulta evidente que ante la falta de presentación de prueba del administrado, necesariamente la resolución del regulador carezca de fundamento.

Manifestó no ser evidente que el Ministerio que representa transgredió el derecho al trabajo reconocido constitucionalmente, considerando que únicamente la autoridad demandada se limitó a resolver un recurso jerárquico interpuesto por el operador referido a aspectos eminentemente regulatorios vinculados con el incumplimiento en el logro de la meta de expansión en el área rural, confirmándose que, efectivamente COTA LTDA., incumplió las metas establecidas en el Contrato de Concesión para la gestión 2006.

En cuando a la contravención del inc. d) del art. 4 de la Ley N° 2342 modificatoria de la Ley N° 1632 porque el ente regulador no solicitó al demandante la documentación necesaria para la verificación de los hechos y valoración de la prueba aportada por el operador, señaló que éste no puede pretender que la Administración ejerza por cuenta del administrado los derechos procesales que debe accionar, entre los que se encuentra el derecho a formular alegaciones y presentar pruebas.

Refiriéndose a la acusación de vulneración de los arts. 16, 28, 30 y 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo, afirmó que estas normas se hallan referidas a los derechos de las personas en su relación con la Administración Pública, los elementos esenciales del acto administrativo, la motivación de los actos administrativos, la tramitación del procedimiento administrativo en relación al impuso de oficio y la facultad de los administrados de aportar pruebas y formular alegaciones y a la forma de las resoluciones, siendo ambiguo el argumento de la demanda en este punto pues no es suficiente mencionar que se transgredieron estas disposiciones legales con el pronunciamiento de la Resolución Ministerial que resolvió el Recurso Jerárquico.

Finalmente, puntualizó que en sede administrativa se respetaron todos los derechos de COTAS LTDA., en la tramitación de los procedimientos, contando los actos administrativos emitidos con todos los elementos calificados por la ley como esenciales, resultandos falsos todos los argumentos del demandante.