SE/0219/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 219/2015.

FECHA: Sucre, 19 de mayo de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 456/2013.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Miguel Ángel Navia Arias contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Miguel Ángel Navia Arias contra el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 142 a 150, impugnando la Resolución Ministerial N° 210/2013 de 2 de abril de 2013, pronunciada por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, respuesta de fojas 194 a 199, réplica de fojas 231 a 232 vlta., dúplica de fojas 237 a 240, decreto de fojas 241, los antecedentes del proceso y de emisión de la Resolución impugnada y:

CONSIDERANDO I: Que, Miguel Ángel Navía Arias, acude por sí ante este Tribunal Supremo de Justicia para plantear a través del memorial que discurre a fojas 142-150, demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Ministerial N° 210/2013 de 2 de abril de 2013, pronunciada por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instituyendo mas adelante apoderados en las personas de Fernando Milko Cárdenas Cabero y Mariela Benavidez Ayala, quienes acreditando personería mediante Testimonio de Poder N° 466/2013 cursante de fojas 154 a 155 vlta., se apersonan ante este Tribunal a nombre y representación del actor, aceptándose su personería mediante decreto que discurre a fojas 169.

El principal fundamento de la acción, se encuentra resumido en los siguientes puntos:

Refiere el demandante que amparado en la previsión del art. 780 del Cód. Pdto. Civil, en relación a los arts. 327 inc. 5) y 779 del mismo cuerpo de leyes, “demanda la nulidad” –textual- de la Resolución Ministerial N° 210/2013 de 2 de abril de 2013, pronunciada por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que resolvió el Recurso Jerárquico que a su vez confirmó la Resolución del Recurso de Revocatoria N° 04-0018 de 31 de julio de 2012 dictada por el Presidente del Servicio de Impuestos Nacionales, la que confirmó en todas sus partes el memorandun Cite SIN/PE/GG/GNRH/DNAP/1710/2012 de 12 de julio de 2012, dictada por esta autoridad administrativa, disponiendo la supresión del cargo de profesional I que venía desempeñando y en consecuencia su retiro forzoso.

Incidiendo en que se habría agotado el trámite en sede administrativa y en la competencia que a partir de ese momento ejerce el Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de su acción, manifiesta que en su condición de Auditor, afiliado al Colegio de Auditores de Bolivia con el Registro N° CAUB-0011, ingresó a trabajar al Servicio de Impuestos Internos mediante Convocatoria Pública efectuada en prensa de circulación nacional el 11 y 12 de marzo de 1995, otorgándose en su favor luego de la evaluación correspondiente mediante Resolución Secretarial N° 572/95 de 13 de julio de 1995, el ítem para asumir funciones a partir del 1° de julio del mismo año en el cargo de Profesional II del Departamento de Fiscalización de la Distrital de Cochabamba.

Afirma que en el año 2002, previo el proceso de selección y en base a un concurso de méritos, fue seleccionado para asumir el cargo de Profesional I, por lo que renunció al cargo anterior que desempeñaba en la misma institución, confiriéndosele el memorandum N° 08-2482-02 de 14 de octubre de 2002 para desempeñar el cargo como Profesional I en el Departamento de Fiscalización de la Distrital de Cochabamba con el Item I-634 y ARI-550, posesionándose en dicho cargo en virtud a la Resolución Administrativa N° 03-984-02 de 14 de octubre de 2002 con un haber mensual de 8.327 Bs. (ocho mil trescientos veintisiete bolivianos), siendo ratificado en este puesto por haber vencido satisfactoriamente la “Evaluación de Confirmación del Puesto”, recibiendo en fecha 3 de junio de 2003 la notificación de que a partir del 1° de aquel mes y año, le correspondía un haber básico de 10.505 Bs. (diez mil quinientos cinco Bolivianos), haciéndose cargo a partir del 26 de mayo de 2004 por disposición de la Gerencia Distrital como Supervisor de la Unidad de Verificación Externa con el mismo número de ítem.

Añade que en cumplimiento de la Ley N° 2027 y normas reglamentarias, realizó los trámites para el Registro del Funcionario Público, recibiendo la notificación de dicho Registro el 14 de febrero de 2004 por parte de la entonces Superintendencia del Servicio Civil, asignándosele el N° 1656-TA-0203, momento a partir del cual gozó de las prerrogativas señaladas en la Constitución Política del Estado, Estatuto del Funcionario Público aprobado por Ley N° 2027 y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobada por D.S. N° 26115, del Reglamento de Administración de Personal del Servicio de Impuestos Nacionales y demás normas que garantizaban su estabilidad laboral e inamovilidad funcionaria.

Indica que a partir de la gestión 2008, recibió una serie de comisiones –a juicio suyo intempestivas-, como los traslados a otras localidades y dependencias del SIN, con nuevas tareas y funciones como la de Fiscalizador de la Unidad de Verificación Interna, Supervisor de Verificación Externa, bajándosele de nivel cuando se le designa Fiscalizador de la Unidad de Verificación Externa y Responsable de la Unidad de Verificación Externa, designaciones que pretendían justificar su retiro en un acto discrecional del Director Ejecutivo del Servicio de Impuestos Nacionales. Es así –continúa- que en 12 de julio de 2012 mediante memorándum Cite SIN/PE/GG/GNRH/DNAP/MEM/1710/2012 se le hizo conocer que “Como resultado del proceso de reestructuración que ha llevado adelante el Servicio de Impuestos Nacionales aprobado por Resolución Ministerial N° 363/12 de 129 de junio de 2012, del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas el cargo que viene desempeñando de Profesional I del Departamento de Fiscalización de la Gerencia Distrital de Cochabamba queda suprimido a partir del 16 de agosto del presente año”, pasando por alto el Servicio de Impuestos Nacionales el hecho de que durante los meses de julio, agosto y septiembre seguía desempeñando las labores de fiscalización como lo hizo durante todo el tiempo de trabajo en esta institución a partir de su institucionalización.

Contra tal determinación, presento Recurso de Revocatoria, toda vez que el memorandum Cite SIN/PE/GG/GNRH/DNAP/MEM/1710/2012 constituía un acto administrativo discrecional e ilegal y por tanto nulo de pleno derecho, pronunciando en consecuencia la Máxima Autoridad Ejecutiva del Servicio de Impuestos Nacionales la Resolución de Revocatoria N° 04-0018-12 de 31 de julio de 2012 en la que, realizando una valoración genérica y superficial con una precariedad de fundamentos, se justifica su retiro de la función pública, interponiendo por tanto el Recurso Jerárquico ante la misma autoridad, a efecto de que sea remitido y considerado por el Ministro de Trabajo y Previsión Social, quién de manera extemporánea pronunció la Resolución Ministerial N° 210/13 de 2 de abril de 2013 en la que con argumentos contradictorios, inconsistentes y superficiales se determinó confirmar el Recurso de Revocatoria impugnado.

En cuanto a los fundamentos legales, añade el actor que el art. 7° parágrafo II incisos a) y c) de la Ley del Estatuto del Funcionario Público y el art. 14 del Decreto Supremo Reglamentario N° 25749, le reconocen el derecho a la carrera administrativa, estabilidad laboral y a impugnar decisiones relativas al retiro de la función pública, las autoridades que pretendan restringir estos derechos deben ajustar sus determinaciones a la Ley, pudiendo, en caso contrario ser sometidos al control y revisión judicial en el marco de los arts. 4 inciso j), 69 y 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo y art. 62-II de la Ley N° 2027, para que alguna autoridad pública pueda retirar de sus funciones a un funcionario público de carrera –como es su caso-, bajo el principio de legalidad y sometimiento pleno a la Ley previsto en el art. 4 incisos c) y g) de la Ley de Procedimiento Administrativo, debe darse cumplimiento a la previsión contenida en el art. 41 de la Ley N° 2027, acreditando de manera objetiva y fundamentada las causales señaladas en dicha norma, situación que en su caso no fue cumplidas, pues, la causal invocada por el Presidente del Servicio de Impuestos Nacionales fue la aparente supresión del cargo, causal que si bien se halla prevista en la norma citada, empero debe estar vinculada al procedimiento establecido para el ajuste organizacional, comúnmente llamado reestructuración, la que debe llevarse a cabo cumpliendo las normas del Sistema de Organización Administrativa previstas en la Ley N° 1178 cumpliendo con sus tres componentes: a) Análisis organizacional; b) Diseño organizacional; c) Implantación del diseño organizacional, presupuestos que no han sido observados menos cumplidos por el Servicio de Impuestos Nacionales cuando pronuncia el informe SIN /GG/GNFA/GNRH/SPGG/INF/043/2012 de 6 de junio de 2012, relativo al ajuste organizacional y operativo del SIN que sirvió de base para aprobar la supuesta restructuración, sin justificar el motivo de la supresión de su cargo.

Siendo reiterativo en los mismos aspectos en relación a la discrecionalidad e ilegalidad del acto administrativo que determinó la supresión de su cargo y su destitución, con una apreciación personal sobre los informes vertidos por el Servicio de Impuestos Nacionales que sirvieron de base para las Resoluciones impugnadas en sede administrativa, el demandante agrega que tales resoluciones vulneran el principio de legalidad, en mérito a que no poseen una fundamentación congruente y razonable vinculando la parte considerativa que constituye el sustento de la determinación final, en especial la Resolución Ministerial impugnada vía el presente proceso judicial, resultando incoherente y contradictoria, olvidando el respeto al principio invocado, que constituye un límite a la discrecionalidad de los servidores públicos determinando que éstos en el desempeño de sus funciones no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, causando con sus actos un perjuicio en el derecho a obtener una jubilación digna que le permita vivir también dignamente.

Concluye su demanda solicitando a este Tribunal Supremo de Justicia declare la nulidad de todos los actos administrativos pronunciados tanto por el Servicio de Impuestos Internos, cuanto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, disponga su reincorporación en el mismo cargo y escala salarial que poseía antes de su retiro, se le cancelen todos los sueldos de los que fue privado durante el tiempo de su cesantía y finalmente se ordene las repetición de dichos pagos contra el Director Ejecutivo del Servicio de Impuestos Internos que determinó su retiro ilegal.

CONSIDERANDO II: Que habiendo sido admitida la demanda por decreto de fojas 169 y corrida en traslado a la autoridad demandada, habiendo sido citado legalmente el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social a fojas 222, apersonándose a la litis mediante sus representantes legales, acreditando su personería a través del Testimonio de Poder N° 157/2014 cursante de fojas 135 a 136 vlta., los señores Zonia María Ángeles Avendaño, Norka Josefa Araujo Mamani, Mario Salinas Reyes, Mariana Caussini Coronado, Ely Khystel Cabrera Arancibia, Frank Richar Gómez Rocha y Jael Azurduy Medrano, quienes a nombre y representación de su mandante, mediante memorial que cursa de fojas 194 a 199, responden a la demanda incoada, expresando en lo principal lo siguiente:

Efectuando un resumen de los términos de la demanda, manifiesta que la Resolución Ministerial N° 210/2013, emerge de las atribuciones conferidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión social por el art. 129 del D.S. N° 29894 que aprueba la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo, modificado por el art. 55 del D.S. N° 0071 de 9 de abril de 2009, que determina la extinción de la Superintendencia del Servicio Civil, asumiendo sus competencias dicho Ministerio a través del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, siendo su atribución resolver los recursos administrativos planteados por las servidoras y servidores públicos relacionados con el régimen laboral y, adicionalmente resolver los recursos jerárquicos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera y/o funcionarios de carrera respecto a controversias sobre ingreso, promoción o retiro de la función pública, y de aquellos que deriven de proceso disciplinarios en el marco de la Ley N° 2027 y sus disposiciones reglamentarias, normas estas que servirán –afirman en la respuesta-, para demostrar que el demandante no fue privado de ningún derecho ni garantía constitucional que lesione o perjudique derechos privados y/o institucionales.

Refieren que encontrándose la estabilidad laboral de este tipo de funcionarios sujeta a criterios de evaluación del desempeño descritos en el art. 39 del Estatuto del Funcionario Público y las causales de retiro previstas en el art. 41 del Estatuto citado, entre las que se encuentra la supresión del cargo, resultando en consecuencia errada la apreciación del demandante en sentido de que, reconocida su condición de funcionario de carrera se encontraba garantizada su inamovilidad funcionaria.

Afirman ser evidente que el actor ingresó a la carrera administrativa cuando postuló para el cargo de “Profesional D” del Servicio de Impuestos Internos, cargo que después fue jerarquizado a Profesional I en el Departamento de Fiscalización y, que cuando se decidió que ejerza funciones diferentes para luego determinar que retome el cargo inicial, no existió la intencionalidad de justificar su retiro, aclarando que la fecha de suspensión del cargo fue diferida al 14 de septiembre de 2012 a través del memorándum CITE SIN/PE/GG/GNRH/DNAP/MEM/01963/2012 de 7 de agosto de 2012, aspecto que fue considerado en la Resolución Ministerial impugnada en el presente trámite judicial, por lo que no resulta contradictorio con que el demandante hubiese ejercido sus funciones hasta antes del 14 de septiembre de 2012. Por otra parte, -continúan los representantes de la autoridad demandada-, la Resolución Ministerial que resolvió el Recurso Jerárquico fue emitida dentro del plazo establecido en el art. 34-I del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquico para la carrera administrativa, establecido en el Decreto Supremo N° 26319 de 18 de septiembre de 2001, es decir dentro del plazo de treinta días hábiles previstos por dicha norma, considerado que este plazo fue ampliado en cinco días a través del Auto de Ampliación/VMESC y COOP/DGSC/JRLEl/RC/-011/2013 de 21 de marzo de 2013.

Añaden que cuando una supresión del cargo se da por motivos de índole administrativo como resultado de la modificación de competencias, como ocurrió en el caso de Impuestos Internos, no se requiere de referencia expresa, habida cuenta que esta supresión es apreciable a través de la eliminación de tal cargo en la Estructura Organizacional de la entidad y específicamente en la Unidad en el que se encontraba descrito, no siendo necesaria la eliminación del nivel salarial al cual correspondía el cargo suprimido, aspecto que solamente se consigna en la planilla presupuestaria de la entidad a efecto de que ésta sea considerada con la nueva estructura de cargos que sustenta toda reestructuración administrativa, sustentada en la identificación de servicios que proporciona la unidad organizacional, de acuerdo al criterio institucional, extractado del Plan Estratégico Institucional para el logro de los objetivos institucionales a corto y largo plazo.

Siendo reiterativa la respuesta en los aspectos mencionados precedentemente, en las políticas institucionales del entonces Servicios de Impuestos Internos para un mejor servicio hasta la reestructuración al actual Servicios de Impuestos Nacionales, en ella se consigna el hecho de que, a diferencia de lo afirmado por el demandante, en sentido de que se obró discrecionalmente en su caso, se dio cabal aplicación al art. 43 del Estatuto del Funcionario Púbico cuando fueron realizados los exámenes de Auditoria Gubernamental, considerando la instancia demandada que los mismos deben ser realizados de manera posterior a los efectos de una supresión de cargos, sometiéndose de esta manera la determinación a una verificación que determine la oportunidad, mérito y conveniencia de la decisión.

Con los argumentos resumidos supra, los representantes del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitan declarar improbada la demanda y mantener firme y subsistente la Resolución Ministerial N° 210/2013 de 2 de abril de 2013 por haber sido emitida de acuerdo a la normativa legal vigente.

El actor, habiendo sido citado legalmente con el decreto de fojas 223 que tuvo por respondida la demanda y corrió traslado para la réplica, conforme consta en la diligencia de fojas 229, responde en los términos del memorial de fojas 251 a 252 vuelta, que en realidad constituyen una sucinta repetición de los der la demanda, insistiendo en el pedido de que este Tribunal Supremo de Justicia reponga los excesos arbitrarios cometidos por las autoridades en sede administrativa al haber determinado su destitución. Por su parte, la entidad demandada en el memorial de fs. 237 a 240 presenta la Dúplica que en realidad constituye una copia de los fundamentos de la respuesta a la demanda, pronunciándose a fojas 272, por ser el estado de la causa el proveído de “Autos para Sentencia” y determinándose mediante Acuerdo de Sala Plena N° 14/2015 que discurre a fojas 256 y vuelta, el sorteo anticipado de la causa al evidenciarse los extremos de la solicitud del actor contenidos en el memorial de fojas de 246 reiterada a fojas 252.

CONSIDERANDO III: Que, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena, por mandato los artículos 4 y 6 de la Ley Nº 620, en concordancia con los artículos 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias del reclamo conceder, si corresponde o, negar la tutela solicitada por el demandante, Miguel Ángel Navia Arias.

En el caso de autos, la pretensión del actor se resume en los siguientes extremos: 1).- Siendo funcionario de Carrera Administrativa, con Registro de Funcionario Público N° 1656-TA-0203 otorgado por la entonces Superintendencia del Servicio Civil, gozaba del derecho y prerrogativa de la Estabilidad Laboral e Inamovilidad Funcionaria; 2).- La determinación del retiro de su cargo al que accedió mediante Convocatoria Pública, constituye un acto discrecional e ilegal de las autoridades del Servicio de Impuestos Nacionales; 3).- La supresión del cargo no constituye una causal de despido; 4).- Las Resoluciones emitidas por el Servicio de Impuestos Internos y del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social impugnada en el presente proceso contencioso administrativo, trasgreden el principio de legalidad y sometimiento a la ley. 5).- La Resolución del Ministerio demandado que resolvió el Recurso Jerárquico es ilegal por su extemporaneidad.

En consecuencia, ejerciendo el control de legalidad sobe los actos de la administración, corresponde a este Tribunal analizar si el demandante posee razón en su pretensión o, por el contrario establecer si los actos acaecidos en sede administrativa se adecúan a las disposiciones legales pertinentes, no siendo evidentes las transgresiones denunciadas en la demanda. A este fin, de la compulsa de los datos procesales como de la resolución administrativa impugnada se establecen los siguientes hechos:

1.- Mediante Resolución Secretarial N° 572-95 de 13 de julio de 1995, el demandante fue designado en la Administración Regional de Cochabamba del Servicio de Impuestos Internos como Profesional II (fs. 2 del anexo 1), para luego, ser ascendido al puesto de Profesional I en el Departamento de Fiscalización dependiente de la Gerencia Distrital de Cochabamba del Servicio de Impuestos Nacionales, por haber cumplido los requisitos exigidos mediante convocatoria pública de selección de personal para la jerarquización de los cargos, con el ítem ARI 550 (fs.8-9, anexo 1)., obteniendo en fecha 14 de febrero de 2004 el Registro de Funcionario de Carrera, otorgado por la Superintendencia General del Servicio Civil (fs. 7 anexo 1).

2.- El actor a través de los memorándums que cursan a fs. 11 a 15 del anexo 1, fue nombrado para desempeñar diversas funciones en el Servicio de Impuestos Nacionales, durante las gestiones 2004, 2008, 2009, 2010 y 2012, manteniéndosele con el mismo ítem y escala salarial.

3.- Mediante memorándum fechado en 12 de julio de 20112, puesto a conocimiento del ahora demandante por Cite SIN/PE/GG/GNRH/DNAP/1710/2012 de la misma fecha, se le comunicó que, como resultado del proceso de reestructuración llevado a cabo en el Servicio de Impuestos Nacionales, aprobado por Resolución Ministerial N° 362/12 de 19 de junio de 2012, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el cargo que venía desempeñando como Profesional I del Departamento de Fiscalización de la Gerencia Distrital de Cochabamba quedaba suprimido a partir del 16 de agosto de aquella gestión (fs. 35 anexo 1), comunicándosele mas adelante que tal determinación se haría efectiva a partir del 14 de septiembre de 2012.

4.- Contra aquel acto administrativo, el demandante en sede administrativa planteó Recurso de Revocatoria en los términos del memorial que discurre a fs. 32-33 del anexo 1, cuya fundamentación principal radicó en que el recurrente era funcionario de carrera administrativa, condición que a criterio suyo le beneficiaba con la inamovilidad funcionaria, recurso que mereció la Resolución de Revocatoria N° 04-0018-12 de 31 de julio de 2012 (fs. 19-22 anexo 1, reiterada a fs. 122-126 del expediente), por la que el Presidente Ejecutivo del Servicio de Impuestos Nacionales, resolvió confirmar el acto administrativo impugnado, es decir ratificó la comunicación de supresión del cargo que desempeñaba el demandante Miguel Ángel Navia Arias, decisión que determinó su impugnación mediante la interposición del Recurso Jerárquico (fs. 2-5 anexo 1), siendo resuelto con el pronunciamiento de la Resolución Ministerial N° 210/13 de 2 de abril de 2013, emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social que confirma totalmente la Resolución del Recurso de Revocatoria y el acto administrativo que lo antecedió consistente en el memorándum de comunicación de supresión del cargo de Profesional I (fs. Fs. 392-398 del expediente), resolución que motivó la presente demanda en estudio.

Ahora bien, analizados los hechos acaecidos en sede administrativa, corresponde contrastarlos con los argumentos de la demanda, de la contestación y resolver los puntos de controversia. A ese fin y en relación al primer punto de controversia, referido a que el demandante, siendo funcionario de Carrera Administrativa, con Registro de Funcionario Público N° 1656-TA-0203 otorgado por la entonces Superintendencia del Servicio Civil, gozaba del derecho y prerrogativa de la Estabilidad Laboral e Inamovilidad Funcionaria; este Tribunal Supremo de Justicia, concluye que el demandante, efectivamente desempeñó su actividad profesional como funcionario del Servicio de Impuestos Nacionales, concretamente como Profesional I del Departamento de Fiscalización en la Gerencia Regional de Cochabamba, cargo al que accedió previa convocatoria pública y el correspondiente proceso de selección de personal, ostentando la calidad de Funcionario de Carrera Administrativa.

No obstante de ello, dentro de los derechos establecidos en el art. 7-II de la Ley N° 2027, a los que se hacen acreedores los funcionarios de carrera, no se encuentra el derecho a la estabilidad laboral o inamovilidad funcionaria, refiriéndose el inciso a) de dicho acápite al derecho a la estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, situación que no puede ser confundida con una inamovilidad de funciones, máxime si –como en el caso de autos-, se llevó a cabo el proceso de Ajuste Organizacional y Operativo, nueva escala salarial y planilla presupuestaria del Servicio de Impuestos Nacionales, aprobada primero por Resolución Administrativa de Presidencia del SIN N° 03-0252-12 de 8 de junio de 2012 y por Resolución Ministerial N° 362 de 19 de junio de 2012 emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (fs. 487-496 Anexo 6) y, dentro de esta reestructuración fue afectado el grupo 10000 “Servicios Personales” de la partida presupuestaria destinada al pago de personal, existiendo una nueva estructura de cargos en la que se vió afectado el puesto de Profesional I que desempeñaba el demandante por haber sido suprimido en la nueva estructura organizacional del SIN.