SE/0222/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 222

Sucre, 12 de septiembre de 2023

Expediente: 215/2022-CA

Demandante: YPFB Transierra SA

Demandado: Ministerio de Hidrocarburos y Energías

Proceso: Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada: RJH N° 031/2022 de 13 de julio

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

Emitida dentro del proceso Contencioso Administrativo seguido por la empresa YPFB Transierra SA, contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energías, que impugnó la Resolución Ministerial RM RJH N° 031/2022 de 13 de julio.

VISTOS: La demanda Contenciosa Administrativa de fs. 187 a 195, interpuesta por la empresa YPFB Transierra SA, a través de su Gerente General Wilson Felipe Zelaya Prudencio, que impugnó la Resolución Ministerial RJH N° 031/2022 de 3 de julio, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE) de fs. 180 a 184; el Auto de Admisión de 20 de octubre de 2022 de fs. 197; la contestación del MHE de fs. 203 a 210; la notificación de fs. 257 efectuada al tercero interesado Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), quien pese a la notificación realizada no ejerció su derecho a la defensa; el traslado para réplica dispuesto por el Decreto de fs. 265 y notificado a las partes por diligencia de fs. 266, sin que la parte demandante ejerza ese derecho oportunamente; por lo que, no se corrió traslado para la dúplica; el Decreto de Autos para Sentencia de 20 de junio de 2023 de fs. 268; los antecedentes, tanto jurisdiccionales como administrativos; y todo lo que fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES

El 10 de enero de 2020 la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) emitió la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP N° 0016/2020 notificada el 6 de febrero de 2020 (fs. 34 a 69 de los antecedentes administrativos), que APROBÓ los costos de inversiones de capital (CAPEX) y costos de operaciones (OPEX) de la empresa YPFB Transierra SA, correspondiente al Presupuesto Ejecutado de la Gestión 2016, conforme al anexo adjunto a la Resolución emitida.

En ejercicio del derecho a la impugnación, YPFB Transierra SA, interpuso Recurso de Revocatoria que fue resuelta por la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR N° 0214/2020 de 30 de noviembre notificada al recurrente el 23 de diciembre de 2020 (fs. 108 a 133 de los antecedentes administrativos), que REVOCÓ parcialmente la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP N° 0016/2020, respecto a las cuentas de “Cargos y Comisiones Bancarias”.

Contra la Resolución de Revocatoria, YPFB Transierra SA, interpuso recurso Jerárquico que fue resuelta por la Resolución Ministerial RJH N° 114/2021 de 17 de septiembre de 2021 notificado al recurrente el (fs. 368 a 396 de los antecedentes administrativos) que REVOCÓ parcialmente la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAK N° 0214/2020 de 30 de noviembre, respecto a los puntos denominados “Cargo por la diferencia entre TEM – TEMIN, sueldos, operaciones: Insumos, mano de obra y contratos externos”, disponiendo la emisión de una nueva Resolución de recurso Revocatorio.

En cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución Ministerial RJH N° 114/2021 de 17 de septiembre de 2021, la ANH emitió la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 0134/2021 de 8 de diciembre (fs. 397 a 409 de los antecedentes administrativos), que RECHAZÓ el recurso de revocatoria presentado por YPFB Transierra respecto a los puntos denominados Cargo por la Diferencia entre ITEM –TEMIN; sueldos; operación: insumos, mano de obra y contratos externos.

Contra la nueva Resolución que resolvió el Recurso Revocatorio, YPFB Transierra SA interpuso Recurso Jerárquico que gestionada concluyó con la Resolución Ministerial RJH N° 031/2022 de 13 de julio de 2022 (fs. 464 a 473 de los antecedentes administrativos), que RECHAZÓ el recurso interpuesto y confirmó la Resolución Administrativa impugnada.

Contra la Resolución Ministerial RJH N° 031/2022, por memorial de fs. 187 a 195 YPFB Transierra SA, interpuso demanda Contencioso administrativa, que pasa a ser resuelta.

II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA y LA CONTESTACIÓN:

Demanda

En el punto IV inciso a) indicó que, el ente Regulador tiene la facultad de aprobar o rechazar los gastos y/o montos considerados no racionales y prudentes, determinaciones que pueden ser impugnados por medio de los recursos de Revocatoria y Jerárquico; este extremo, aconteció respecto de la aprobación de gastos del presupuesto ejecutado de la gestión 2016; por lo que, concluida la impugnación corresponde que por medio del presente proceso se ejerza el control de legalidad sobre lo determinado en instancia Jerárquica, pero solo respecto de dos gastos de todos los rechazados.

En el punto IV inciso b) señaló que, para la construcción del Gaseoducto Yacuiba Río Grande, fue necesario realizar el estudio de evaluación de impacto ambiental, que identificó la presentación de los Pueblos Indígena Originario Weenhayek y Guaraníes; por lo que, se implementó planes a corto y mediano plazo a través de diversos acuerdos donde se determinó compensaciones ambientales suscritos con las Poblaciones, realizando pagos en la gestión 2016.

Pese a lo señalado y la aprobación expresa del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y de Medio Ambiente, el ente regulador, desconoció el costo en la tarifa de pagos, bajo los argumentos que: 1) Los convenios no determinan que sean a consecuencia del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental; 2) El gasto no está relacionado a transporte de hidrocarburos por ducto; 3) Que no existe norma que regule el monto o porcentaje a pagar por ese concepto.

La decisión de la ANH no evaluó en su integridad el contexto normativo de la compensación, las pruebas de descargo ni los argumentos del recurso de revocatoria, al punto de no considerar las adendas suscritas ni aprobaciones del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y de Medio Ambiente, no efectuó un análisis formal.

Por lo señalado en la Resolución Jerárquica se expresó: 1) que por aplicación del derecho a la motivación y congruencia correspondía que se atiendan todos los argumentos; 2) que el rechazo del ítem no debía ser por requisitos formales no previstos en la Ley; empero, la instancia Jerárquica no corrigió las falencias y no observó la falta de valoración de las adendas y no explica cómo es que se pueden exigir requisitos que no están previstos en la norma para rechazar los costos de la compensación socio ambiental.

En el punto V resumió los antecedentes administrativos generados en instancia administrativa como impugnación administrativa, hasta llegar a la Resolución Ministerial objeto del proceso; para ello, citó partes que consideró relevantes de las Resoluciones emitidas y los recursos presentados en el trámite administrativo.

En el punto VI inciso a) indicó que, la primera Resolución Jerárquica dispuso que la ANH valore todas las pruebas; aspecto que, la ANH incumplió porque al emitir la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 0134/2021 de 8 de diciembre, no valoró las enmiendas suscritas con los beneficiarios de las compensaciones, ni la Resolución Ministerial N° 214/06 emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y se limitó a rechazar el costo porque en los acuerdos originales, no se mencionó la palabra compensación, cuando dentro de la Ley N° 3058 en el marco de la Ley N° 1698 no existe el término de compensación socio ambiental y a la fecha no existe norma que la determine.

Indicó que es necesario que se valoren las enmiendas y la Resolución Ministerial N° 214/06 emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, conforme prevé la Ley N° 3058.

Esta vulneración no fue considerada por la Resolución Ministerial que fue impugnada y contradice la Resolución Ministerial RJH N° 114/2021.

En el punto VI inciso b) afirmó que, no existe norma que exija que los acuerdos hagan referencia expresa al Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental; entendiendo que, la observación con ese fundamento vulnera el art. 14-IV de la Constitución Política del Estado (CPE) y no se puede obligar a insertar la palabra compensación en los convenios realizados; lo expresado, se reclamó en el segundo Recurso Jerárquico pero no se tuvo motivación o explicación alguna al respecto; más aún, porque la ANH no acomodó su actuar a los principios de legalidad y sometimiento pleno a la Ley previstos en el procedimiento administrativo.

Petitorio

Solicitó que en Sentencia se declare PROBADA la Demanda Contenciosa Administrativa, dejando sin efecto la Resolución Ministerial RJH N° 031/2022 y se emita nuevo acto admirativo que acepte los costos de compensación socio ambiental o en su caso repare las vulneraciones denunciadas.

Contestación a la demanda

Admitida la demanda contenciosa administrativa y corrida en traslado, mediante memorial presentado el 28 de marzo de 2023 de fs. 203 a 210, la Directora General de Asuntos Jurídicos del MHE, contestó negativamente la demanda alegando:

El procedimiento especifico de aprobación del presupuesto ejecutado que debe seguir el operador de servicio de transporte de hidrocarburos por ducto está regulado por los arts. 58-I-II del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ducto, aprobado por DS Nº 29018 de 31 de enero de 2007.

La norma otorga al Ente Regulador la potestad de aprobar los presupuestos ejecutados que sean considerados racionales y prudentes, rechazando los que no tengan esa característica, encontrando la facultad discrecional de revisar la actividad de la Administración Pública, con incidencia en la naturaleza de la materia regulatoria de servicios públicos; conforme expone la SC Nº 2252/2010-R de 19 de noviembre.

En el procedimiento de aprobación de presupuestos, la carga de la prueba corresponde a la empresa regulada, a quien le corresponderá demostrar la racionalidad y prudencia de los costos e inversiones realizadas y de no hacerlo, el ente regulador tiene la facultad de rechazarlos; por lo que, son ilógicas las argumentaciones de YPFB Transierra SA, respecto de la supuesta falta de valoración en el rechazo del gasto.

La falta de valoración reclamada en la demanda no explica qué aspectos fueron omitidos por el Ministerio.

El análisis técnico financiero y contable, al presupuesto ejecutado de la gestión 2016 expresa la razones por las cuales se rechazó los gastos; para cuyo efecto, citó partes del análisis señalado; asimismo, indicó que la Resolución Ministerial N° 2014/06 emitido por el Ministerio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente fue analizado en la Auditoria Regulatoria, donde se indicó que sólo se hace referencia al acuerdo con el pueblo Guaraní y el pueblo Weenhayek y no prevé en qué medida los costos del convenio tienen relación con la actividad de Transporte de Hidrocarburos por Ducto; por lo que, se constató que los gastos no son razonables ni prudentes.

En el recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP N° 0016/2020 de 10 de enero, presentado por memorial de fs. 81 a 92 del expediente administrativo, ya no reclamaron la afectación anterior, haciendo referencia sólo a que los montos no reconocidos, fueron ejecutados cumpliendo el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental y no refirió la falta de valoración de la Resolución Ministerial N° 214/06.

La Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR N° 0214/2020 de 30 de noviembre, refirió que el Decreto Supremo (DS) N° 2195 de 26 de noviembre de 2014, es inaplicable porque no estaba vigente al momento de la firma de los Convenios PA-PDG y PA-PDW, aspecto que fue cuestionado en la primera Resolución Jerárquica, razón por la que revocó este punto; aspecto subsanado con la emisión de la Resolución Administrativa N° 0134/2021, pronunciándose sobre toda la normativa señalada por el recurrente de revocatoria.

Respecto a que en la Resolución Ministerial N° 214/06, fue introducida recién en el segundo recurso jerárquico, sin que sea efectuado en el Recurso de Revocatoria; entendiendo que, el control de legalidad realizado por el MHE en instancia jerárquica es de la Resolución que resuelve el recurso de Revocatoria, por lo que no es legal ni legítimo que se pronuncie sobre aspectos no reclamados oportunamente.

El demandante pretende confundir al señalar que no se aprobó el gasto porque en los acuerdos no se consignó la palabra compensación, cuando en la realidad la observación fue la falta de relación del gasto con la actividad regulada y no se acreditó el costo racional y prudente.

El ente Regulador al revisar los acuerdos, el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental y la normativa propuesta por el ahora demandante, no encontró evidencia de los gastos de compensación socio ambiental, porque los acuerdos no aluden que sean producto del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, menos se los pactó en calidad de compensación, sino de donación; por lo que, el costo debe ser asumido por la empresa.

La norma no puede ser casuística y no puede normar todos y cada uno de los gastos en los que incurre el concesionario; por ello, todo gasto socio ambiental relacionado al proyecto deben necesariamente descolgarse del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental; encontrando que el rechazo está suficientemente respaldado, porque el gasto no se asocia a la actividad regulada; por lo que, dicho gasto no es razonable ni prudente y no puede ser aprobado como parte del presupuesto ejecutado.

Petitorio.

Solicitó que en Sentencia se declare IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa y quede determinado que el acto administrativo fue emitido conforme a derecho.

Réplica y dúplica

Por decreto de 11 de mayo de 2023 de fs. 265 se dispuso el traslado a la parte demandante para la réplica, acto notificado el 24 de mayo de 2023 conforme la Diligencia de fs. 266; empero, la parte no hizo uso de ese derecho; por lo que, no se corrió traslado a la entidad demandada para la dúplica.