Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 234/2014.
FECHA: Sucre, 15 de septiembre de 2014
EXPEDIENTE N°: 727/2012.
PROCESO: Contencioso Administrativo.
PARTES: María Teresa Aliaga Marzana contra el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por María Teresa Aliaga Marzana contra el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 29 a 38, subsanada a fs. 88, impugnando la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, emitida por Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y los antecedentes procesales.
CONSIDERANDO I: Que María Teresa Aliaga Marzana se apersona en el plazo previsto por el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa, fundamentando en síntesis lo siguiente:
Que el 14 de febrero de 2012, se dio a conocer a la demandante, los resultados de la evaluación de desempeño correspondiente a la gestión 2011, contenidos en los formularios MH-ED2A, MH-ED2B y MH-ED3B, suscritos por Franz Roberto Quisbert Parra, Director General a.i. de Normas de Gestión Pública en su calidad de inmediato superior.
Una vez notificados los resultados, y devuelto el formulario de evaluación, la demandante interpuso recurso de revocatoria el 16 de febrero de 2012, contra la evaluación precitada, solicitando la conformación de un comité de evaluación como la norma establece.
Así tramitado el recurso de revocatoria, Franz Roberto Quisbert Parra, Director General a.i. de Normas de Gestión Pública, mediante Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo, ratificó el acto administrativo impugnado.
Se procedió a la notificación del acto recurrido el 2 de marzo de 2012 y en el mismo día se procedió a interponer el recurso jerárquico, solicitando se deje sin efecto la evaluación de desempeño, y se conforme el comité de evaluación y se verifiquen las actividades efectuadas en el informe de actividades MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE Nº 3387/2011 de 30 de diciembre de 2011.
Que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, radicó el proceso y admitió el recurso, emitiendo la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, que de forma totalmente arbitraria procedió a la desestimación del recurso interpuesto por la demandante contra el acto administrativo que determinó la nota de evaluación de desempeño del POAI de la gestión 2011, en atención a lo establecido por el art. 24 inc. d) del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa, aprobado por DS Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, con arreglo a lo dispuesto en la parte primera del art. 33. I de la misma normativa.
Manifiesta que la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, pronunciada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, lesionó sus intereses legítimos y vulneró los derechos subjetivos de la demandante, ignorando lo establecido por los arts. 14. IV y 115. II de la Constitución Política del Estado, en lo referente al principio de legalidad; asimismo, el fallo ahora impugnado, pretende hacer ver que María Teresa Aliaga Marzana, hubiera interpuesto directamente el recurso jerárquico sin antes presentar el recurso de revocatoria, aspecto alejado de la verdad, infringiendo las reglas del principio de eficacia, establecido en el art. 3 inc. j) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo.
Que el fallo impugnado, con relación al art. 33 del DS Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001 –Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la carrera administrativa- señala que contra el fallo que resuelve el recurso de revocatoria, el interesado únicamente podrá interponer recurso jerárquico; lo que no ocurrió, ya que el recurso jerárquico interpuesto por María Teresa Aliaga Marzana no fue contra la Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo, sino, contra el acto administrativo que denotó la evaluación del desempeño de la gestión 2011, reiterando su impugnación al citado acto objeto de fallo y decisión expresa; por lo que imposibilitó conocer el fondo de la controversia al carecer el recurso jerárquico de fundamentos de derecho que permitan dar curso y fundar su procedencia.
En este sentido, la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, carece de fundamento de hecho así como de derecho, por cuanto el 16 de febrero del referido año, la parte demandante interpuso recurso de revocatoria contra el acto administrativo que determina la nota de evaluación de desempeño gestión 2011, así, posteriormente presentó el recurso jerárquico, que si bien, hace referencia al acto administrativo que determina la nota de evaluación de desempeño, es porque de la lectura de la Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo, se evidenció que la misma se limitó a señalar como fundamento: “Revisadas las pruebas aportadas por la parte interesada son insuficientes para sustentar el petitorio interpuesto”; sin señalar nada más.
Que con el objeto de descartar lo manifestado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, hace referencia a la nota presentada por la demandante, el 5 de marzo de 2012; por cuanto, se apreció que el argumento de la autoridad recurrida es imprecisa, alejada de la realidad y carece de pronunciamiento, con el único propósito de evitar ingresar en el fondo de la controversia que es igual a la ejecución de una evaluación de desempeño que es “en observación” y que según las normas legales, puede dar lugar a una destitución; recordando que en sus 21 años de trabajo en la entidad nunca recibió una calificación de esa naturaleza.
Que en el recurso jerárquico que interpuso la demandante, no pudo hacer argumentaciones mayores o más amplias a las efectuadas, por cuanto el recurso con el que se resuelve la revocatoria, carece de fundamentación y motivación, incumpliendo con la previsión contenida en los arts. 28 y 52. II de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo. Lo que evidencia que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, prefirió no referirse a las falencias del fallo examinado, utilizando un argumentos fuera de contexto en el hecho de que se habría interpuesto un recurso jerárquico y no el de revocatoria.
Que esa interpretación sesgada y alejada de la verdad es justamente lo que se reclama, y que vulnera su derecho al debido proceso entre otros, al evidenciarse que la parte demandante siguió correctamente el orden de prelación.
Que la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, argumentó que María Teresa Aliaga Marzana, no habría cumplido con los arts. 22 y 33 del DS Nº 26319. En este sentido, se debió considerar que dentro del procedimiento establecido en el Decreto antes citado, existe la fase de admisión o rechazo del recurso, instancia que debe verificar el cumplimiento de sus requisitos formales; sin embargo, se emite Auto de Admisión MT/VMESCyCOOP/DGSC/JRL el /RC-AA.030/2012 de 18 de junio, que implica, se cumplió con todos los requisitos formales de interposición, no debiendo merecer en lo posterior una desestimación debido a formalismo innecesarios, dadas las reglas del principio de informalismo y de favorabilidad.
Que la omisión de lo establecido por el Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa y la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, se hace evidente en la presente demanda, en relación a los arts. 65, 66 y 67 de la Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público. Precisando el incumplimiento de los arts. 4 y 9 del DS Nº 26319, olvidando aplicar los principios de sometimiento pleno a la ley, legalidad, buena fe, imparcialidad, legalidad y proporcionalidad contenidos en el art. 4 incs. c), e), f) y p) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo.
Que al conocer el recurso jerárquico, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y dictar la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, no realizó el respectivo control administrativo de la actividad desplegada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, puesto que en negativa a conocer el fondo del recurso, argumentó que carecía de fundamentos de derecho que permitan dar curso y fundar su procedencia; asimismo, al emitir dicho fallo, ha asumido una decisión de carácter final que otorga poder al Director General a.i. de Normas de Gestión Pública, de destituir a la demandante de su fuente de trabajo, provocando inseguridad jurídica al no finalizar la evaluación de desempeño de la gestión 2010.
Manifiesta que por todo lo señalado se demostró que la entidad demandada incumplió con el principio de razonabilidad, por cuanto se prescindió de los hechos probados, no se obró de buena fe, menos se procedió a la revisión de la legalidad de las actuaciones. Con relación a la vulneración del principio de legalidad, postula que la administración está sometida en todo momento a lo que el ordenamiento jurídico establece; recordando que posee un efecto habilitante para la Administración, que no se cumplió en el caso concreto, sometiendo toda su actividad al principio de jerarquía normativa y satisface una necesidad de garantía para los administrados; señalando a su vez, que sin una atribución legal previa de potestades, la administración no puede actuar, enmarcando sus actuados en lo establecido por el art. 410 de la Constitución Política del Estado.
Que se solicitó el control judicial de la actividad administrativa, para revisar si el ejercicio de sus potestades se ajusta o no a derecho. Al respecto, la Constitución Política del Estado recogió el principio de sometimiento de la administración a los tribunales de justicia de una manera clara en los arts. 14. III, 109. I y 115. II, mismos que se complementan mutuamente, reconociendo el sometimiento al control judicial de toda la actuación administrativa, incluyendo la potestad reglamentaria y el derecho de todo ciudadano de tutelar sus derechos e intereses legítimos.
Que los derechos que han sido vulnerados son los arts. 46. I. núm. 2 de la norma suprema; 7. II incs. a), c) y d) del Estatuto del Funcionario Público; 14 del DS Nº 25479 de 24 de abril de 2000; 23 incs. a), b), c) y d), 24, 25 incs. a), b) y c) y 26 incs. a), b) y c) del DS Nº 26115 de 16 de marzo de 2001 Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; por cuanto, queda demostrado que la finalidad del recurso jerárquico no se cumplió, puesto que teniendo la oportunidad de corregir los errores en los que se incurrieron en el recurso de revocatoria, esta se ratifica in extenso quedando subsistente la lesión al debido proceso y al principio de legalidad puesto que no se enmendaron oportunamente los errores a la luz de las observaciones planteadas.
Que en la presente demanda contencioso administrativa, se debe considerar en el análisis el principio de favorabilidad de la actividad administrativa y regulatoria, lo establecido en las Sentencias Constitucionales Nºs 0136/2003-R de 6 de febrero, 0642/2003-R de mayo de 2003, 1785/2003-R de 5 de diciembre y 0878/2005-R de 29 de julio de 2005; así como, las Sentencias Constitucionales Nº 95/01 de 21 de diciembre de 2001 y 1494/04-R de 13 de septiembre de 2004, respecto al principio de informalismo.
Finalmente señala que por corresponder a derecho, en estricto apego a la ley, en procura de restituir sus derechos, en virtud de los arts. 24 de la CPE, 327, 778, 779, 780 y 781 del Código de Procedimiento Civil y 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, interpone demanda contencioso administrativa contra la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, emitida por Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando que se declare probada la demanda y declarar sin valor sustancial alguno el acto administrativo.
CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto a fs. 90, se corrió traslado y citado legalmente la autoridad demandada (fs. 115), se apersona Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en tiempo hábil por memorial de fs. 150 a 155, respondiendo la demanda en base a los siguientes fundamentos:
Que por disposición del art. 778 del Código de Procedimiento Civil, se establece cuándo procede la demanda contencioso administrativa, y cuales sus condiciones. Así en el caso concreto, se define que la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, emerge de las atribuciones conferidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de acuerdo al art. 56 del DS Nº 0071 de 9 de abril de 2009, que establece como atribuciones adicionales del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la de conocer y resolver los recursos jerárquicos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera, respecto a controversias sobre ingreso, promoción o retiro de la función pública y los derivados de procesos disciplinarios en el marco del Estatuto del Funcionario Público y disposiciones reglamentarias aplicables.
Agrega que en la demanda se pretendió hacer ver, como si la demandante hubiera interpuesto directamente el recurso jerárquico sin haber interpuesto previamente el recurso de revocatoria, intentando sorprender la buena fe de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia; toda vez, que el argumento de que María Teresa Aliaga Marzana, en su recurso jerárquico manifestó incumplimiento del plazo previsto para la emisión del fallo que resuelve el recurso de revocatoria interpuesto el 16 de febrero de 2012; esta instancia jerárquica evidenció que dicho recurso de revocatoria fuera resuelto en tiempo hábil por la autoridad recurrida en instancia de revocatoria, a través de la Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo, notificada el 2 del referido mes y año, aspecto por el cual se evidenció que la ahora demandante no observó lo establecido en el parágrafo IV del art. 17 del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa, aprobada por DS Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001; de lo que se colige que la autoridad administrativa, según la instancia donde se tramita y sustancia el correspondiente recurso administrativo, tiene como plazo de notificación, dos días hábiles, computables a partir del día siguiente a la fecha en que se hubiera dictado o realizado.
De esta manera, el recurso de revocatoria fue interpuesto el 16 de febrero de 2012, consiguientemente el plazo que tenía el Director General a.i. de Normas de Gestión Pública para emitir la resolución era de 8 días hábiles, conforme lo establece el art. 31.I del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos de la Carrera Administrativa, es decir hasta el 1 de marzo de 2012, conforme se evidencia de la Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo. En observancia de lo establecido en el art. 17. IV del Reglamento antes citado, el término del plazo que se tenía para notificar la Resolución Nº 002/2012, recaía el 5 del citado mes y año, es decir 2 días hábiles posteriores a la fecha de emisión de la referida Resolución, toda vez que el 3 de marzo correspondía al día sábado y el 4 de marzo al día domingo, mismos que no son computables por no ser días hábiles administrativos, en estricta aplicación de lo establecido en el art. 14 del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos de la Carrera Administrativa, sin perjuicio de lo previsto por el art. 15. II del citado cuerpo legal.
Expresa que en oposición a lo manifestado, la parte demandante interpuso recurso jerárquico el 2 de marzo de 2012, ante la supuesta falta de resolución que resuelva su recurso de revocatoria: contra el acto administrativo que determina la nota de Evaluación del Desempeño del POAI correspondiente a la gestión 2011 y no así contra la Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo, aspecto que indefectiblemente devela la intensión de sorprender la buena fe del Tribunal, puesto que la ahora demandada, al desconocer expresamente en el párrafo quinto de su recurso jerárquico, la determinación contenida en la Resolución Nº 002/2012, que resuelve el recurso de revocatoria, además de invocar una norma no aplicable al caso, intentando justificar su inobservancia a la norma que regula la forma, plazos y procedimientos de los recursos de revocatoria y jerárquico de la carrera administrativa.
Que de lo manifestado, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en estricto cumplimiento de lo previsto en el art. 33. I del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos de la Carrera Administrativa en concordancia del art. 4 del mismo cuerpo legal, evidenció que la ahora demandante reiteró una impugnación, contra un acto administrativo que ya había sido previamente impugnado y sobre el que recae un fallo y una decisión expresa; misma que no puede ser resuelta por segunda vez, motivo por el cual, se imposibilitó a la instancia jerárquica conocer el fondo de la controversia, por carecer de fundamentos de derecho que permitan dar curso y fundar su procedencia.
Alega que en esa misma línea, el Tribunal Constitucional, estableció con referencia a la calidad que tienen los actos administrativos emitidos por autoridad competente, en la ratio decidendi de la SC Nº 0829/2006-R de 24 de agosto, misma que refiere ante la emisión de una resolución de recurso de revocatoria, debidamente notificada a la parte interesada, solo procede la interposición de un recurso jerárquico contra esa determinación; en similar sentido la SC Nº 0061/2002 de 22 de julio. Ambos fallos fueron plenamente observados a tiempo de dictar la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, puesto que en ningún momento se desconocieron los recursos de revocatoria y jerárquicos planteados por María Teresa Aliaga Marzana, sino que se observó la inexistencia de impugnación sobre la resolución de recurso de revocatoria emitida y notificada en tiempo hábil y oportuno, por lo cual alcanzó plena vigencia material y formal, razón por la cual el recurso jerárquico indefectiblemente debió ser planteado contra la resolución del recurso de revocatoria y no así contra un acto que fuera impugnado contra la autoridad que lo emitió y sobre el cual existe ya una determinación.
Que con referencia a lo previsto en el art. 52. II de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, está obligado a observar el cumplimiento estricto de los preceptos y procedimientos contenidos en el Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa, así como la línea jurisprudencial y doctrinal generada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, aspectos que no pueden ser pasados por alto. Asimismo, el hecho de que la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, desestima el recurso jerárquico planteado, no fue fundamentado por falta, oscuridad o insuficiencia de preceptos legales aplicables, sino al contrario, fue fundada en estricta observancia a preceptos contenidos en la norma legal aplicable.
Que en relación a que no se habría finalizado la evaluación de desempeño de la gestión 2010, se aclaró “Que el ámbito temporal de la Evaluación del Desempeño, tiene un carácter permanente en lo referente a un mismo proceso, el cual puede estar conformado por dos Evaluaciones del Desempeño (en el caso de contener la primera Evaluación del Desempeño, una calificación en situación de observación) a efectos de la realización de una Segunda Evaluación del Desempeño, ésta que será parte indisoluble de un mismo proceso, aspecto por el cual no importará la concurrencia de dos gestiones sujetas a Evaluación, asimismo, se tiene que situación distinta reflejará la periodicidad de dichos Procesos de Evaluación del Desempeño, que no contengan una calificación en situación de observación, de cuya consecuencia dos Evaluaciones del Desempeño correspondientes a un mismo Proceso, tienen como efecto jurídico la destitución de la servidora o el servidor público de Carrera Administrativa evaluable” (extraído de la Resolución Ministerial Nº 102/12 de 15 de febrero de 2012); razón por la cual, en el supuesto de no haber sido finalizada la evaluación del desempeño para la gestión 2010, no puede ser refutado de impedimento para la realización de la Evaluación del Desempeño para la gestión 2011, por tratarse de procesos de evaluación de desempeño independientes el uno del otro, además de requerirse para que opere una destitución por efecto de dos evaluaciones en observación, que las mismas correspondan a un mismo proceso, no resultando evidente que se hubiera generado una inseguridad jurídica por efecto de la determinación contenida en el fallo objeto de revisión.
Finalmente, manifiesta que frente a todas las presuntas vulneraciones en las que se habría incurrido en la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, las mismas no resultan más que vanos intentos de sorprender la buena fe del Tribunal Supremo de Justicia, intentando desacreditar la autoridad del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, toda vez que en el fondo de la controversia planteada a través del recurso jerárquico de la ahora demandante, no fuera valorado por aspectos atribuibles no vencibles por el principio de informalismo y mucho menos por el de razonabilidad o buena fe, toda vez que el procedimiento previsto en el Reglamento tantas veces citado, es de cumplimiento obligatorio para ambas partes, con la finalidad de asegurar las garantías, derechos y obligaciones de los mismos. Por cuanto, solicitó declarar improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por María Teresa Aliaga Marzana, manteniendo firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 560/12 de 9 de agosto de 2012, así como la Resolución Nº 002/2012 de 1 de marzo.
De obrados, consta que ni la parte demandante ni demandada presentaron su réplica y dúplica correspondientes, por lo que, se decretó a fs. 158 autos para sentencia.
CONSIDERANDO III: Que en virtud a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena, por mandato del art. 10. I de la Ley Nº 212 de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia de 23 de diciembre de 2011, en concordancia a lo previsto en los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, según la veracidad o no del reclamo planteado, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa frente a los argumentos expuestos por la entidad demandante y, realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
CONSIDERANDO IV: Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, se establecen las siguientes conclusiones:
De acuerdo al art. 33. I del DS Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, se establece que “Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria el interesado únicamente podrá interponer el recurso jerárquico. Se entenderá que el recurso ha sido denegado, si vencido el plazo no se hubiere dictado resolución”.
Con relación a la obligatoriedad de evaluación del desempeño, el art. 23 del DS Nº 26115 de 16 de marzo de 2001, establece “a) La evaluación del desempeño de los funcionarios de carrera tiene carácter obligatorio según el artículo 27 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, se realizará en forma periódica y se fundará en aspectos de igualdad de participación, oportunidad, ecuanimidad, publicidad, transparencia, mensurabilidad y verificabilidad. b) Los procesos de evaluación del desempeño se realizarán una o dos veces al año. Las fechas y bases para la evaluación del desempeño deben estar registradas previamente en la Superintendencia del Servicio Civil y ser de conocimiento de los servidores públicos. c) El incumplimiento de los procesos de evaluación, generará responsabilidad administrativa a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad”.
De la misma manera, el art. 26 del DS Nº 26115 de 21 de marzo de 2001 Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, dispone sobre el proceso de ejecución de la evaluación del desempeño “El proceso de ejecución de la evaluación del desempeño estará a cargo del jefe inmediato superior, quien deberá realizar la evaluación del cumplimiento del POAI del servidor público. Al respecto:
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