SE/0249/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA Nº 249

Sucre, 25 de septiembre de 2023

Expediente : 41/2023 - CA

Demandante : Cooperativa de Ahorro y Crédito Abierta

San José de Punata RL

Demandado : Ministerio de Economía y Finanzas Pública

Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución impugnada : MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 072/2022 de 4 de

noviembre

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Abierta “San José de Punata RL” contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 129 a 153, interpuesta por la Cooperativa de Ahorro y Crédito Abierta “San José de Punata RL”, representada por Juan Carlos Rojas Jaldín, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N°072/2022 de 4 de noviembre, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la contestación de fs. 381 a 400; la réplica de fs. 404 a 416 vta.; la dúplica de fs. 420 a 428 vta., el Decreto de Autos para Sentencia de 30 de junio de 2023, de fs. 429; los antecedentes del proceso en sede administrativa; y todo lo que fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

Contenido de la demanda

Luego de efectuar una breve relación de antecedentes, la entidad demandante argumentó lo siguiente:

1. Incongruencia omisiva por indebida fundamentación concerniente a los errores del Sistema de Captura de Información Periódica (SCIP); por cuanto en todo el procedimiento recursivo se hizo conocer tanto a la ASFI como al MEFP el incumplimiento al procedimiento establecido en el Manual del Usuario del SCIP, referido a que la COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO ABIERTA SAN JOSÉ DE PUNATA R.L., nunca fue comunicada sobre las observaciones a los aportes periódicos “A029 Estados Financieros (Formas C, D y E)” y “T004 Reporte de cobertura de depósitos con activos de primera calidad (1er Trimestre)”; sin embargo, se puede observar en el inc. iv., de la Resolución Jerárquica, al referir este agravio transcribe lo expuesto por la ASFI en la Resolución de Revocatoria, donde solamente se citan varias disposiciones tanto del Reglamento para el Envío de Información, como del Reglamento de Aplicación de Multas por Retraso en el Envío de Información, contenidos en los Capítulos III y IV, Título II, Libro 5° de la RNSF, indicándose que: “… los correos no son usados como medio de notificación oficial, sino como medio de apoyo…”, en una interpretación arbitraria y errónea, que no responde al hecho incontrastable de que dichos correos no salieron de los servidores del sistema de la ASFI; es decir, prefiere soslayar la verdadera causa por la cual existieron tales retrasos en el “reenvío” de la información, para luego hacer un análisis tergiversado sobre la problemática objeto del recurso, por cuanto el MEFP equivocadamente menciona que la controversia versa sobre la obligación de la COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO ABIERTA SAN JOSÉ DE PUNATA R.L., de remitir información íntegra, consistente, veraz, confiable y oportuna; elementos que según advirtió la Autoridad de Supervisión, no reunían los reportes.

Sin embargo, en forma totalmente contradictoria, trae a colación el art. 2, Sección 2 del Reglamento de Aplicación de Multas por Retraso en el Envío de Información, donde determina que es responsabilidad de la entidad prever cualquier hecho o circunstancia externa o interna que pueda ocasionar retraso en el envío de información. En ese sentido, alega que el MEFP de manera absolutamente confusa y dispersa, primero asevera que la controversia no es por haber enviado información fuera de plazo sino que se refiere a haber emitido información inconsistente; pero luego de manera totalmente contradictoria cita una norma inaplicable al caso, referida al deber de la Cooperativa de prever cualquier hecho que pueda ocasionar retraso en el envío de información, llegando a concluir sin fundamentos lógicos, que la Cooperativa es responsable por no haber reenviado la información corregida, es decir ya no es por haber retrasado en el envío, ni haber presentado información incorrecta, sino por la consecuencia del verdadero problema, no llegando nunca a referirse a la verdadera causa, conforme se observa en la pag. 18 de la Resolución Jerárquica.

A efectos de una cabal comprensión sobre la problemática del caso, así como la vulneración a la debida fundamentación y motivación, puntualizó: a) El Reglamento de Multas, establece dos formas por las cuales la entidades supervisadas son pasibles a sanción administrativa: 1) Por retraso en el “envío” de información y 2) por retraso en el “reenvío de información; este último caso se da en las situaciones en las cuales, los reportes periódicos tienen que ser nuevamente remitidos, debido a que se encontraban incompletos o con algún error o inconsistencia, que implica la no existencia de sanción por haber enviado información errónea, etc., sino por retraso en su corrección; b) la figura del reenvío, determina que existen sanciones por el retraso en presentar nuevamente a la ASFI la información corregida, es decir que sanciona el tiempo que se tarda en la corrección de la información, lo cual no puede ser confundido con la causa por la cual se está volviendo a remitir la misma; esta diferencia es importante, puesto que el mismo Reglamento de Multas en su art. 15, exime de cualquier sanción si la información corregida es enviada en el mismo día de comunicadas las observaciones por parte de la ASFI; c) Tomando en cuenta el citado art. 15, Sección 2 del referido Reglamento de Multas, bastaba con que la entidad financiera conozca que el reporte periódico en cuestión estaba observado, para saber que tenía la obligación de reenviarlo corregido.

Aludió que en ningún momento la controversia u objeto de la litis versó sobre el hecho de que la COOPERATIVA, remitió información con algunos errores sino que se refería al hecho de que no se pudo corregir oportunamente las observaciones efectuadas por la ASFI, debido a que desconocía de su existencia, porque nunca se comunicó formalmente por correo electrónico mediante el SCIP sobre las mismas, dado que los correos no salieron de los servidores del SCIP, en total incumplimiento al Manual de Usuario del SCIP, aspecto soslayado tanto por la ASFI como por el MEFP. En ese sentido, observa una total tergiversación en el análisis del MEFP al citar entre las página 17 y 18 de la Resolución Jerárquica, el art. 2 del Reglamento de Multas, primero porque el mismo concierne a los deberes de las entidades reguladas para el envío de información y no así para el reenvío; segundo, bajo la óptica de dicha cartera de Estado, la Cooperativa, tendría que prever cualquier error por parte de la ASFI o su sistema SCIP, para no cometer retrasos en el reenvío de información, aspecto que considera contrario al principio de razonabilidad que debe regir a la fundamentación y motivación de toda resolución.

Asimismo, señaló que el MEFP al concluir en la pag. 18 de la Resolución Jerárquica que corresponde la sanción impuesta a la entidad financiera, calculada por días de retraso, debido al hecho de haber remitido información con algún error o inconsistencia menor detectado por la ASFI, ya es una contradicción, efectuar dicha aseveración, carece de razonabilidad y evidencia una falta de nexo causal entre el hecho infractor y la sanción, además de que demuestra un aparente desconocimiento de la normativa aplicable al caso; y el establecer responsabilidad de esta forma, implica que la Cooperativa debía adivinar que la información iba a ser observada, o bien podría entenderse que le MEFP estaría presumiendo la mala fe de la Cooperativa, dado que para poder saber que la información se encontraba con alguna observación, de manera previa al envío, tenía que haber conocido sobre dichos errores o inconsistencias menores, aspecto que considera vulneratorio al derecho y garantía de presunción de inocencia, conforme al art. 116.I de la CPE.

Esgrimió que se demostró que la Resolución Jerárquica, adolece de falta de fundamentación, dado que confirma una omisión cometida por la ASFI, por cuanto no se refiere al hecho incontrastable de que los correos de observación e instrucción de reenvío de los reportes periódicos con código “A029 Estados Financieros (Formas C, D y E)” y “T004 Reporte de cobertura de depósitos con activos de primera calidad (1er. Trimestre)” nunca salieron de los servidores del SCIP, puesto que la ASFI al referir dicho hecho, prefirió desviar la atención citando normativa regulatoria y en una interpretación arbitraria y errónea señaló que dichos correos “no son oficiales”, ignorando por completo las disposiciones del Manual de Usuario del SCIP.

2. Error de derecho en la interpretación del Manual de Captura de Información Periódica concordante con el Reglamento de Aplicación de Multa por retraso en el envío de información. Alega que el MEFP, pese al análisis enrevesado de las páginas 18 a 20 de la Resolución Jerárquica, donde señala que si bien el Manual del Usuario del SCIP aparentemente no es obligatorio en el marco de la Sección 9 del Reglamento para el Envío de Información, contenido en el Capítulo III; Título II, Libro 5° de la RNSF, posteriormente admite su obligatoriedad y aplicabilidad en el marco de las Secciones 2 a la 7 de dicho Reglamento para el Envío de Información, por tal razón, procedió a citarlo y realizar una errónea interpretación, vulnerando los principios, derechos y garantías de la entidad financiera.

A este efeto, explicó el alcance del Manual del Usuario del SCIP, que en su numeral 2, se denomina “Acceso y Procedimiento del Control de Envíos”, describiendo seguidamente la operativa por la cual, las entidades reguladas pueden revisar el envío de los reportes periódicos, en el módulo denominado “Control de Envío”, para luego establecer claramente que, si la información remitida a ASFI contiene algún tipo de error, el mismo se comunicará a las entidades a través de un correo electrónico.

Es decir que, la funcionalidad establecida por el “Módulo de Control de Envío” del SCIP para que las entidades reguladas revisen las instrucciones de reenvío de los reportes periódicos observados, era mediante correos electrónicos, que incluían la denominación de cada reporte y su fecha de corte; entonces las entidades podían revisar las instrucciones de reenvío en el “Módulo de Control de Envío” del SCIP en toda la gestión 2021, en las bandejas de entrada de los usuarios autorizados y registrados en dicho Módulo, puesto que los correos electrónicos que contenían la instrucción de reenvío no se remitían a cualquier usuario, sino solamente a los autorizados por el SCIP, conforme a una solicitud expresa de la Cooperativa, de acuerdo a procedimiento y normativa establecida por la ASFI.

Aclaró que para considerar una notificación o comunicación electrónica como oficial, se debe analizar el marco normativo con el cual es posible realizar dicho acto. En el presente caso, la noma técnica -el Manual del Usuario SCIP- establece que dicha actuación es la forma de comunicar las observaciones a los reportes periódicos, y esta norma técnica a su vez, legalmente es aplicable y obligatoria, conforme lo dispone el inc. a) del art. 15 del Reglamento de Multas, que determina la obligación de remitirse al “Módulo de Control de Envío” del SCIP, además del propio reconocimiento efectuado por el MEFP en la Resolución Jerárquica. Por otro lado, del marco regulatorio señalado, también se enmarca en el art. 78 de la Ley N° 064, Ley General de Telecomunicaciones y el art. 12 y el parágrafo II de la Disposición Adicional Única del DS N°3525 de 4 de abril de 2018, por lo que considera que negar la calidad de los correos electrónicos como comunicación “oficial”, contraviene el marco regulatorio y legal señalado.

Debido a los problemas del SCIP, se notificó por “Ventanilla Virtual” (otro de los sistemas que administra y provee la ASFI), la Carta Circular ASFI/DEP/CC-12561/2021 de 20 de diciembre de 2021, de manera posterior a estos presuntos incumplimientos, informó que el SCIP ya no remitió ningún mensaje de correo electrónico; es decir la citada carta, como acto administrativo válido, ejecutivo y firme en sede administrativa a la fecha, conforme las disposiciones del art. 27 y siguientes de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, informó que ya no se remitirán los mencionados correos electrónicos de aviso, de solicitudes de reenvío, entendiendo, que está admitiendo expresamente que los correos electrónicos avisaban o notificaban las instrucciones de reenvío; por lo que es innegable el procedimiento operativo regulado por el Manual del Usuario del SCIP, ratificado por diversos actos administrativos, entre ellos la citada carta circular. Es decir, que se soslayó referir que la única norma técnica y procedimental que tiene la ASFI para que los regulados operen en el SCIP, es su Manual de Usuario, pues no existe algún marco normativo que establezca que los correos no son usados como medio de notificación oficial, que más bien contraviene con el art. 78 de la Ley General de Telecomunicaciones, así como el art. 12.II de la Disposición Adicional Única del DS N° 3525 de 4 de abril de 2018 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia y Tribunal Constitucional Plurinacional, que instituyeron a los medios electrónicos al correo electrónico, como medio oficial y válido de notificación, incumpliendo el principio de vinculación positiva, que deviene del principio de legalidad, el cual impide a las autoridades administrativas, efectuar acciones que no estén enmarcadas en alguna norma. Sin embargo, dicho agravio fue confirmado por el MEFP al transcribir textualmente en la página 16 en la Resolución Jerárquica, un análisis vulneratorio de principios, derechos y garantías, es más, añadió en la página 20, que el Manual del Usuario del SCIP, no puede modificar lo establecido en un reglamento administrativo y luego señaló sin una debida fundamentación, cómo el mencionado Manual es diferente a la normativa regulatoria, no puede modificarla o prevalecer sobre ella.

Finalmente, el MEFP concluyó que como supuestamente el objeto de la controversia era la normativa regulatoria que habría incumplido la Cooperativa, y añade que como dicha normativa no hace referencia a los correos electrónicos, resultaba infundado el argumento presentado por la entidad financiera; por lo que supone que la normativa a la que hace referencia el MEFP, como diferente, es el Manual de Usuario del SCIP en su art. 15, Sección 2 del Reglamento de Multas vigente a la fecha de los presuntos incumplimientos.

Sostuvo, que no existe ninguna diferenciación entre las disposiciones del Manual del Usuario del SCIP y el citado art. 15 del Reglamento de Multas, dado que como admitió el MEFP, en el quinto párrafo de la página 20 de la Resolución Jerárquica, es lógico que la ASFI desarrolle sistemas informáticos que permitan la operativización de la normativa regulatoria, por tanto los manuales, son normas técnicas complementarias a la regulación administrativa y normas legales, debiendo ser interpretadas como tal, bajo los sistemas reconocidos por el derecho. A ello citó la SC 1846/2004 de 30 de noviembre.

Arguyó que en ese marco, resultaba claro que para cumplir con la obligación: “revisar las instrucciones pendientes en dicho módulo con base en la fecha de corte del reporte”, corresponde remitirse al Manual del Usuario del módulo en cuestión, que establece que las observaciones a la información serán comunicadas mediante correo electrónico, razón por la cual no es necesario que la norma regulatoria, art. 15 del Reglamento de Multas, deba hacer referencia a los correos electrónicos, puesto que la norma técnica, que es complementaria y armónica con la disposición regulatoria, hace referencia a dichos correos, por lo que considera que no existe contradicción o antinomia entre la disposición técnica y legal, como pretende entender el MEFP; sino por el contrario, son normas complementarias que permiten deducir que al no haberse cumplido con la condición de la comunicación de las observaciones mediante el “Módulo de Control de Envío” del SCIP, no correspondía responsabilizar de ninguna manera a la Cooperativa, por retraso en la corrección de la información. Es decir no es lógico concluir que la entidad sea responsable por un retraso tan extenso, 105 y 67 días, por errores que fueron subsanados el mismo día; asume que sí es razonable que haya tenido ese aparente retraso por una causal no imputable a la entidad, dado que en el marco del principio de verdad material, corresponde señalar que no llegó a saber sobre las observaciones hasta que fueron comentadas verbalmente por un funcionario de ASFI; suceso que considera como un caso fortuito o fuerza mayor, que constituye la exclusión de responsabilidad, como se estableció en la SCP 0169/2018-S2 de 14 de mayo; por cuanto, no puede ser jurídicamente responsabilidad de la Cooperativa, los errores o problemas existentes en el SCIP, que es administrado y proveído por la propia ASFI; en ese sentido afirma que la entidad o Cooperativa fue sancionada injustamente, en desconocimiento de sus derechos y garantías constitucionales en contravención al mandato jurisprudencial de toda autoridad administrativa y judicial de llegar a una justicia material, como establece la SCP 2271/2012 de 9 de noviembre.

Aseveró que al pretender poner en contradicción la norma técnica, Manual del Usuario del SCIP, con la norma regulatoria, art. 15 del Reglamento de Multas, está creando una nueva norma, vulnerando de manera flagrante la seguridad jurídica y el principio de buena fe que debería regir la relación entre la Administración y el Administrado.

3. Vulneración al principio de buena fe, al modificar el Manual del Sistema de Captura de Información Periódica. Un tiempo después de haber emitido este tipo de sanciones tan injustas, que informó sobre el cese de emisión de todos los correos electrónicos por parte del SCIP mediante la citada Carta Circular ASFI/DEP/CC-1256/2021 de 20 de diciembre, además de actualizar en su sitio web el Manual de Usuario del SCIP con una versión vigente desde marzo de 2022, donde el numeral que hacía referencia al envío de correos electrónicos, solamente hace referencia a la pantalla, instruyendo que: “Si la información remitida a ASFI contiene algún tipo de error, se expondrá el mismo en la pantalla descrita precedentemente. Por otra parte, si la entidad identifica algún error en el contenido enviado en sus archivos, debe solicitar el reproceso de la información, para lo cual se requieren los siguientes pasos descritos en el siguiente numeral…”. Es decir, mucho tiempo después de los sucesos del presente caso, la ASFI efectuó modificaciones de fondo en el SCIP, tendientes a que las entidades reguladas deban ingresar a una nueva sección del “Módulo de Control de Envío” para poder revisar las instrucciones de reenvío de información, dado que actualmente ya no se tiene a los correos electrónicos como parte de la funcionalidad del mencionado “Módulo de Control de Envío”.

De igual manera, en enero de 2023, se modificó el art. 15, Sección 2 del Reglamento de Multas, habiéndose eliminado la norma que supuestamente habría sido incumplida según el razonamiento del MEFP en la Resolución Jerárquica, quedando renumerado ahora en el art. 13, Sección 2. Dicha modificaciones, permiten deducir que los argumentos expuestos en la Resolución Jerárquica como en innumerables resoluciones administrativas en contra de las entidades reguladas no son correctas, objetivas, ni justas, razón por la cual prefirieron mantener las sanciones, sin admitir que existieron problemas en los sistemas de ASFI, que generaron presuntos incumplimientos no atribuibles a las entidades supervisadas, aspecto que debe ser adecuadamente fundamentado por las autoridades administrativas y no sancionar sin una justa causa, ni fundamento legal o técnico alguno.

4. Vulneración a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad. Al respecto citó la SCP 0394/2014 de 25 de febrero y seguidamente señaló que el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador impone la necesidad de contar con infracciones expresamente definidas y comunicadas al presunto infractor, es decir las infracciones y sanciones deben estar tipificadas en una norma jurídica. Con relación a la taxatividad, se remitió a la SC 0034/2006 de 10 de mayo, que señaló: “…serán contrarias al principio de taxatividad aquellas normas que configuran los presupuestos de hecho de manera abierta, difusa, discrecional o indeterminada, quedando en poder de los jueces regular efectivamente los supuestos”. En cuanto al principio de tipicidad, señaló que este implica respetar elementos constitutivos del tipo, dentro de los cuales las acciones u omisiones deben estar claramente descritas, de modo que el administrado conozca las condiciones bajo las cuales su conducta será observada.

Argumentó, que en el presente caso, el MEFP determinó la responsabilidad de la Cooperativa, por un supuesto incumplimiento al art. 15-a) Sección 2 del Reglamento de Multas, en lo referido a la obligación de: “revisar las instrucciones pendientes en dicho modulo con base en la fecha de corte del reporte”, aspecto que fue desvirtuado, puesto que la Cooperativa si cumplió con sus obligaciones de revisar las instrucciones pendientes mediante los correos habilitados por el “Módulo de Control de Envió”; por el contrario el sistema no emitió los correos por un error técnico que no fue fundamentado por la ASFI ni por el MEFP. Asimismo, hizo notar que la Nota de Cargo ASFI/DEP/R-44239/2022 de 7 de marzo, que inicia el procedimiento administrativo sancionador, no incluyó dentro de la norma presuntamente incumplida, el citado art. 15, Sección 2 del Reglamento de Multas, vulnerando de este modo el principio de tipicidad y legalidad, constituyendo una causal de nulidad de todo el procedimiento, ya que la entidad no tenía conocimiento de la normativa por la cual la sanción fue confirmada, dado que los artículos a los hace referencia, se refieren al deber de remitir en plazo los reportes periódicos en cuestión y no así a los deberes relacionados con el reenvío de la información, cuando la misma fue observada por ASFI, evidenciándose una vulneración al derecho a la defensa y debido proceso. Previstos en los arts. 115 y 117 de la CPE.

5. Retroactividad de la norma en caso de beneficio al sancionado. A efectos de su fundamentación citó la Sentencia N° 387/2017 de 6 de junio, emitida por Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, cuyo pronunciamiento evidencia la aplicabilidad del art. 123 de la CPE, cuando a pesar de que al momento de la comisión de la infracción, existía una normativa que disponía un margen sancionable determinado, pero al momento de imponer o recurrir la sanción respectiva, se puso en vigencia una normativa con sanciones más benignas, corresponde aplicar esta última, aspecto que no podía ser desconocido por la Autoridad Administrativa. Adicionalmente, citó el principio de favorabilidad que debe regir en materia administrativa y en particular en derecho administrativo sancionador, constitucionalizado en el art. 116.I de la CPE.

Esgrimió que la Cooperativa, impugnó en su recurso jerárquico, mediante memorial de 7 de julio de 2022, la legitimidad y aplicabilidad del Reglamento de Multas, mismo que al momento de los hechos cuestionados, no establecía límites a las multas que podían ser impuestas por reenvíos de la información, que considera absurdo e ilógico, vulneratorio al debido proceso, derecho a la defensa, principio de proporcionalidad y razonabilidad, entre otros, fundamentando el deber de la Autoridad Administrativa de aplicar los arts. 43 y 58 de la Ley N°393 de Servicios Financieros que tiene preferencia jerárquica por sobre un Reglamento Administrativo.

Bajo ese marco legal, el 13 de julio de 2022, entró en vigencia el D.S. N° 4755, que reglamentó la aplicación de multas por tipo de infracciones, disponiendo límites por retraso en el reenvío de información. A pesar que el MEFP, tuvo el tiempo y los recursos para conocer y aplicar el mencionado DS, omitió en sus obligaciones constitucionales contenidas en el art. 410 de la CPE, aplicar la normativa jerárquicamente superior, puesto que dicho DS además tiene el mandato legal expreso para reglamentar las sanciones por infracciones de retraso en el envío y reenvío de información. En ese sentido, indica que el MEFP, en la Resolución Jerárquica, al no aplicar la sanción más benigna, no solamente incumplió con sus obligaciones constitucionales referidas precedentemente, sino también con sus obligaciones legales establecida en el art. 28.II.incs. a) y b) del D.S. 27113 que reglamenta el procedimiento administrativo. Es decir, que la Resolución jerárquica, vulneró el debido proceso y los principios de excepcionalidad a la irretroactividad, así como el principio de favorabilidad al sancionado, provocando indefensión e incurriendo en una casual de nulidad de pleno derecho, conforme lo dispuesto en el art. 35 inc. d) de la LPA.

6. Incongruencia de la Resolución por incumplimiento de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N°088/2021; al respecto, señaló que la obligación de fundamentar el acto administrativo es un requisito indispensable para el entendimiento de la decisión asumida por un órgano administrativo; a ello citó las SSCC N°12/02-R de 9 de enero, 1523/04-R de 28 de septiembre y 682/04-R de 6 de mayo, así también la SCP 0249/2014-S2, 167/2018 de 14 de mayo. En base a la jurisprudencia citada, arguyó que en el presente caso el MEFP, no fundamentó el por qué confirmó las Resoluciones ASFI/720/2022 de Recurso de Revocatoria y ASFI/429/2022 de sanción, a pesar de que estas, no cumplieron con todas las determinaciones del precedente administrativo contenido en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N° 088/2021, citada e incluida como parte del fundamento legal de dichas resoluciones; que versa sobre la necesidad de evitar la desproporcionalidad o excesividad en la imposición de multas absurdamente altas, que fueron establecidas por la ASFI, quien consideró exclusivamente las disposiciones del Reglamento de Multas, dado que dicha regulatoria no contaba con límites de ningún tipo, ni criterios de racionalidad para la imposición de una sanción pecuniaria por retrasos en el envío de información. La propia ASFI reconoce que la aplicación exclusiva del Reglamento de Multas para sancionar a la Cooperativa, ocasionaría una causal de nulidad, como ocurrió con el caso de la entidad recurrente en la citada Resolución Ministerial, debido a que la sanción sería desproporcional e irrazonable, por lo que reconoce la analogía en hechos y causas con el presente caso.

Resaltó que la utilización de la integridad de los criterios del parágrafo III del art. 43 de la LSF y no solamente el límite más alto correspondiente a las infracciones graves, ocasionaría que la ASFI deba efectuar un verdadero análisis sobre la gravedad y el impacto de las supuestas infracciones cometidas, que cumpliría con el principio constitucional de racionalidad de los actos emanados de una Autoridad y no se limitaría a simplemente calcular los presuntos días de retraso, para aplicar una multa desproporcionadamente alta por errores que no afectaron en la esencia de la información remitida, ni perjudicaron de alguna manera las labores de la ASFI, como ocurre al aplicar exclusivamente el Reglamento de Multas y solamente utilizar el límite más alto de la LSF. En ese marco ni la ASFI ni el MEFP, fundamentaron el por qué se aplicó el límite de las multas para las infracciones calificadas como “graves”, en una grosera vulneración al debido proceso en sus vertientes de debida fundamentación y motivación, aspecto que también debe ser subsanado. Considera que es nula la afectación de las presuntas infracciones a alguna persona o entidad, así como un impacto nulo, correspondiendo una amonestación como sanción; por lo que considera que debe hacerse el análisis sobre la gravedad de la infracción cometida con el propósito de establecer el “quantum” sancionatorio.

7. Incongruencia de la multa impuesta al no considerar la desestimación de un cargo. Al respecto, alegó que a pesar de que la Resolución ASFI/720/2022, estableció que correspondió desestimar el Cargo N° 1 de la Nota de Cargos, referido al presunto retraso en el reenvío del reporte periódico “D012-Créditos refinanciados y/o reprogramados”; sin embargo, de manera totalmente irracional, la ASFI mantuvo el quantum de la sanción original de UFV30.000 y el MEFP en el punto i., de la Resolución Jerárquica, se limitó a reiterar lo señalado por la ASFI, al mencionar que como la sumatoria de las multas supera los UFV30.000, y que la desestimación del citado Cargo N° 1 no es suficiente para reducir dicho monto.

Señaló, que el análisis tanto de la ASFI como DEL MEFP vulneran el debido proceso en su vertiente de debida fundamentación y motivación, por cuanto se ratifica en el error in iudicando, referido a que no corresponde aplicar el Reglamento de Multas, sino la integridad del art. 43-III de la LSF, mismo que requiere el análisis de varios criterios para determinar si la infracción es levísima, leve o grave, así como el impacto de la multa para establecer la sanción, debiendo haber sido cargo por cargo, y no un pseudo análisis carente de toda lógica, donde se tomó un solo elemento del parágrafo III, del citado art. 43 de LSF -el mayor límite posible de multa- y se continuó con la imposición de una multa calculada por días de retraso, pese a reconocer que la misma es excesiva y vulnera las finalidades de la LSF, así como del derecho administrativo sancionador, afectando seriamente a los EEFF de la Cooperativa; todo ello evidencia la inconsistencia, falta de fundamentación e incongruencia de todo el procedimiento administrativo sancionador, incurriendo en una causal de nulidad

Petitorio

Concluyó solicitando se declare probada la demanda contenciosa administrativa en todas sus partes y se deje sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI N°072/2022 4 de noviembre, junto a sus antecedentes y predecesoras, hasta la Nota de Cargo ASFI/DEP/R-44239/2022 de 7 de marzo, por no haber cumplido con los principios, normas y garantías.

II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Mediante memorial de fs. 381 a 400, el MEFP contestó negativamente la demanda, señalando lo siguiente:

1.- Respecto a la incongruencia omisiva por indebida fundamentación concerniente a los errores del Sistema de Captura de Información Periódica SCIP; la demanda expresa la presunta falta de congruencia de la Resolución Administrativa ASFI/720/2022, al no considerar la desestimación del retraso en el envío del Reporte D012 para disminuir la multa impuesta.

Al respecto, señala que la entidad demandante, al igual que en el recurso jerárquico, incurre en un incumplimiento de fundamentación de su demanda, que a través de sofismas inconclusos, aposta confundir a las autoridades, en una suerte de cubrir la falta argumentativa.

Esgrimió que causa extrañeza que la demandante, señale que “nunca” fueron comunicadas las observaciones de los reportes periódicos A029 y T004, pese a que en antecedentes cursa: 1) Nota CITE/CSJP/N° 0152/2021, emitida el 9 de julio de 2021 por la Cooperativa y presentada a la ASFI el 12 de julio de 2021. 2) Nota CITE/CSJP/N° 0154/2021, emitida el 9 de julio de 2021 por la Cooperativa y presentada a la ASFI el 12 de julio de 2021; debiendo considerar que la demandante alega el desconocimiento de las observaciones de los reportes periódicos, sin exponer de manera fundada, cual habría sido la vulneración o infracción a la normativa regulatoria que respalde tal afirmación.

Indicó que cursa en antecedentes Reportes de Reprocesos de la Cooperativa, fecha de corte 2022-05-01 hasta 2022-03-24, información obtenida del Sistema de Captura de Información Periódica SCIP, en las que consta la fecha y hora en la que el personal de la ASFI, realizó la solicitud de reproceso mediante el referido sistema y del cual la entidad tomó conocimiento, dado que emitió la correspondiente respuesta a través de las notas anteriormente mencionadas. Es decir, la Cooperativa, tenía a su disposición las observaciones a los reportes periódicos “A029 Estados Financieros (Formas C, D, E)”, desde el 26 de marzo de 2021 y “T004 Reporte de cobertura de depósitos con activos de primera calidad (1er. Trimestre)”, desde el 5 de mayo de 2021, a través del SCIP, siendo irrisorio aludir que no fueron comunicadas las observaciones realizadas por la ASFI, como señala la demanda.

Señaló que desde el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado por la ASFI contra la COOPERATIVA, esta de manera expresa expone que fueron aspectos inherentes y atribuibles a la misma, los que ocasionaron falencias y descuido en la revisión de los módulos del SCIP y consecuente respuesta oportuna a las solicitudes de reenvío.

Con relación a la interpretación arbitraria y errónea, inherente a que los correos no son usados como medio de notificación oficial, sino como apoyo; aclara que no es una interpretación, por el contrario, es una previsión y recordatorio que la ASFI pone a conocimiento de los regulados, como se puede corroborar en fs. 17 y 18 de antecedentes administrativos, mismos que fueron de pleno conocimiento de la Cooperativa, tomando en cuenta que la documentación mencionada fue presentada por la misma ante la ASFI. En ese sentido, el deber de verificar el estado y el resultado de la validación de los reportes remitidos por las distintas entidades financieras, recae en ellas mismas, en este caso de la COOPERATIVA.

Sostuvo que la Cooperativa está plenamente consciente que la información remitida es inconsistente y errónea, pretendiendo minimizar ese hecho, atribuyendo al cambio de funcionarios bajo su dependencia, el descuido y falta de seguimiento al SCIP, respecto a la revisión del resultado de la validación de ASFI en cuanto a la información remitida y el consiguiente reenvío oportuno de información; posteriormente minimiza los datos erróneos remitidos aduciendo que ASFI contaría con la información en otros medios y por último aduce que las observaciones nunca habrían sido comunicadas formalmente por correos electrónicos mediante el SCIP, en un intento de responsabilizar a la reguladora por su retraso.

Hizo referencia a los arts. 2 (Responsabilidad) y 5 (Reenvío de Información) de la Sección II del Reglamento de Aplicación de Multas por Retraso en el Envío de Información, en ese marco se tiene por una parte que, en lo que concierne al envío de información, el Gerente General de la entidad supervisada es responsable de preservar la integridad, consistencia, veracidad, confiabilidad y oportunidad de esa información, cualidades que en el presente caso, el Gerente General de la Cooperativa no cumplió, por el contrario, pretende atribuir discrecional e infundadamente tal responsabilidad a la ASFI, en contradicción con la norma. Así también con relación al envío de información , dentro del mismo marco de responsabilidad de la entidad supervisada, la misma debe prever cualquier hecho o circunstancia, sea externo o interno a ella, que pueda ocasionar retraso en el envío de la información; es decir, que el descuido, la falta de seguimiento o de capacitación de los funcionarios dependientes de la Cooperativa, debió ser previsto, por cuanto, recae en la responsabilidad de la Cooperativa y no como pretende ser justificativo para evadir una multa prevista en la norma administrativa.

En concordancia con lo expuesto, el citado art. 5, que determina el reenvío de información fuera de plazos establecidos en el Reglamento para el Envío de Información, se considera como retraso, sujeto a la aplicación de multas, previsiones normativas que fueron objeto de control de legalidad en instancia jerárquica en cuanto a las actuaciones de la instancia administrativa inferior, y que motivaron la confirmación de la R.S. ASFI/720/2022 de 14 de junio. Al respecto, la demandante pretende controvertir la tipificación y consiguiente sanción impuesta, pues, por una parte reconoce que remitió información errónea sobre la que solicita se le libere de la multa impuesta y por otra parte, reconoce que el retraso en el reenvío de información está sujeta a una sanción, sin considerar que corresponde cuando se envió información errónea , incompleta y/o inconsistente, consiguientemente se tiene que lo que da lugar a una solicitud de reenvío es precisamente la información errónea remitida, situación -reenvío- que está sujeta a una multa pecuniaria establecida en el Reglamento de aplicación de Multas por retraso en el Envío de Información, según los días de retraso en el reenvío de la información.

Citando el art. 15, del Reglamento de Aplicación de Multas por Retraso en el Envío de Información, refirió que queda demostrado que la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, establece que es el Módulo de Control de Envío del Sistema de Captura de Información Periódica, el medio oficial a través del cual la Autoridad de Supervisión comunicará el requerimiento de reenvío de información y es responsabilidad de la entidad supervisada, tomar recaudos para revisar las instrucciones pendientes en dicho módulo, los que estaban a disposición de la Cooperativa demandante desde el 26 de marzo de 2021, para el reporte “A029 Estados Financieros (Formas C.D y E)” y el 5 de mayo de 2021, para el reporte “T004 Reporte de Cobertura de depósitos con activos de primera calidad (1er Trimestre)”, no pudiendo alegar desconocimiento de las referidas observaciones, que fueron subsanadas por la entidad supervisada, recién el 12 de julio de 2021.

Con lo anterior, queda demostrado que lo que da lugar a una instrucción o requerimiento de envío de información, es el error o inconsistencia identificados por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero en la información remitida por las entidades de intermediación financiera.

Si bien la Cooperativa demandante, envió los reportes “A029 Estados Financieros (Formas C.D y E)” y el 5 de mayo de 2021, para el reporte “T004 Reporte de Cobertura de depósitos con activos de primera calidad (1er Trimestre)”, dentro de os pazos establecidos, ambos reportes contenían errores en la información consignada, que fueron identificados por ASFI y comunicados a través del módulo de Control de Envíos del SCIP, el 5 de marzo de 2021 y el 6 de mayo de 2021, atendiendo la Cooperativa, ambas solicitudes de reenvío, en fecha 12 de julio de 2021, por lo que la ASFI, en aplicación del art. 15 del señalado Reglamento, realizó el cómputo para la aplicación de multas a partir del día siguiente de la referida solicitud de reenvío de información, comunicada a través del Módulo de Control de Envíos del SCIP; es decir, desde el 30 de marzo de 2021, para el reporte A029 y desde el 7 de mayo de 2021, para el reporte T004, hasta la fecha en que la Cooperativa atendió la solicitud, en la fecha antes señalada.

2. Del supuesto error de derecho en la interpretación del Manual de Captura de Información Periódica concordante con el Reglamento de Aplicación de la multa por retraso en el envío de la información, refirió que la parte demandante no señaló con claridad la normativa que habría sido supuestamente vulnerada, dado que debiera aclara cual es la Resolución Administrativa específica y concreta que otorga fuerza legal o normativa al referido Manual de Usuario SCIP.

Sin embargo, en la parte pertinente de la Resolución Ministerial impugnada, se ratificó que el Manual de Usuario SCIP, no regula o establece los derechos u obligaciones de las entidades financieras en lo concerniente al envío de Información, por el contrario, ofrece al usuario el detalle de la estructura de los reportes en los que deben basarse las instituciones para enviar su información; de ahí que, su uso es discrecional.

La Cooperativa demandante, al citar en su memorial el art. 15 del referido Reglamento, puso en descubierto que confunde el Modulo de Control de Envío, que forma parte del Sistema de Captura de Información Periódica, con el Manual de Funcionamiento de dicho Sistema, afirmación que carece de lógica.

Asimismo, señaló que la Ley N° 65 y el DS N° 3525, citadas por la demandante, no forman parte del marco regulatorio del manual de Usuario SCIP.

3. De la supuesta vulneración del principio de buena fe, por la modificación del Sistema de Captura de Información Periódica, señaló que resulta impertinente el cuestionamiento de la parte demandante en cuanto a las modificaciones realizadas por la ASFI de captura de Información Periódica, desde mediados de 2022, siendo que las contravenciones identificadas y por las que se inició el procedimiento administrativo sancionatorio contra la Cooperativa demandante, acontecieron durante la gestión 2021.

Similar situación acontece con el cuestionamiento de la modificación del art. 15, sección 2 del Reglamento de Aplicación de Multas por Retraso en el Envío de Información realizada el 2023.

4. De la supuesta vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, refirió que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, realiza el control de legalidad y armonía de las determinaciones emitidas por instancias administrativas inferiores; en ese marco, no determina responsabilidades, con lo que queda desvirtuada la afirmación en sentido que fue esa cartera de Estado, que determinó la responsabilidad de la Cooperativa.

Con relación al error técnico y a los correos electrónicos a través de los que la Cooperativa pretende deslindar su responsabilidad de incumplimiento del ordenamiento jurídico aplicable, en cuanto al envío de información, correspondiente al Reporte “A029 Estados Financieros (Formas C, D y E) y reporte “T004 Reporte de cobertura de depósitos con activos de primera calidad (1er Trimestre)”, es atribuible a falencias y descuidos en el seguimiento de la Cooperativa demandante, al Módulo de Control de Envíos del SCIP, considerando que las entidades supervisadas, son las encargadas de realizar, controlar y atender las solicitudes de reproceso o reenvío de información a través del Módulo de Envíos SCIP.

En cuanto a que la Nota de Cargos ASFI/DEP/R-44239/2022 de 7 de marzo, con la que se inició el procedimiento administrativo sancionador, no incluyó dentro de la norma presuntamente incumplida, el art. 15, Sección 2 del Reglamento de multas, vulnerando los principios de legalidad y tipicidad; refirió que, resulta ilógica la observación de la Cooperativa; para lo cual, citando el art. 1 del mencionado reglamento, señaló que resultaba irracional que la Cooperativa, cuestione que la normativa que prevé la aplicación de multas, sea mencionada en la nota de cargos, como una disposición normativa presuntamente contravenida, entendiendo que la normativa cuestionada, establece cómo la ASFI, realizará el cómputo por días de retraso en el reenvío instruido por la mencionada entidad, ello, para el caso y momento que se emita o determine las sanción a aplicarse.

En cuanto a la inexistente causal de nulidad del procedimiento administrativo sancionatorio, citó la Sentencia 1149/2013-L de 30 de agosto, señalando al respecto que la petición de la Entidad demandante, carece de fundamento y evidencia de agravio o perjuicio cierto e irreparable, presuntamente ocasionado a través del acto supuestamente vulneratorio; al margen que, en todos los medios de impugnación, la Cooperativa, no observó el presunto inexistencia vicio de nulidad que ahora alega, constituyéndose en una impugnación tardía de la nulidad pretendida; consiguientemente, a la fecha de interposición de la demanda contenciosa administrativa, la Cooperativa, consintió los actos administrativos en instancia administrativa. Como refuerzo de sus argumentos, citó la SCP 2070/2012 de 8 de noviembre.

5. De la pretensión de retroactividad de la norma en caso de beneficio al sancionado, refirió que se aclaró y recordó a la Entidad demandante que, la Resolución Administrativa ASFU/877/2018 de 13 de junio, que modificó el Reglamento de Aplicación de Multas por Retraso en el Envío de Información, en cuanto a las multas ahora impuestas, no se constituyen en un acto administrativo, ni mucho menos en atención al recuro de revocatoria de 17 de mayo de 2022, no correspondía que esa normativa sea controvertida en instancia jerárquica, por lo que se determinó que el agravio era infundado.