SE/0251/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 251/2015.

FECHA: Sucre, 2 de junio de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 384/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Mario Vásquez Peñaranda contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca..

Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por Mario Vásquez Peñaranda, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 179 a 187, impugnando la Resolución Administrativa SSC/IRJ/029/2009 de 7 de abril, y Resolución Administrativa de Aclaración SSC/IRJ/ACE-005/2009 de 20 de abril, pronunciadas por la Superintendencia General del Servicio Civil (SGSC), la providencia de admisión de fs. 190, el proveído por el que se rechaza la respuesta a la demanda por haber sido presentada de forma extemporánea de fs. 292, los antecedentes de emisión de la resolución impugnada; y,

CONSIDERANDO I: Manifiesta el demandante, que según el Auto Inicial de Sumario Interno AN-GEGPC-SM Nº 308/2008 de 11 de septiembre, se le inició proceso administrativo: 1) No haber realizado el acta de intervención dentro del plazo señalado por Ley; 2) No haber cumplido con la coordinación de acciones de represión al contrabando con el Control Operativo Aduanero (COA); y 3) No haber dado cumplimiento inmediato a las instrucciones emitidas por la Gerencia Regional de Aduana La Paz, omisiones que quebrantaron y vulneraron el ordenamiento jurídico administrativo establecido en los arts. 186 y 187 de la Ley 2492, así como el Manual para la Etapa Preparatoria y Juicio en Procesos Penales Aduaneros aprobado mediante R.D. 02-014-07 de 23/08/07. Punto III, numerales 3, 4, y 6. y Manual de Puestos Aduana Nacional de Bolivia en su numeral 2.2 incisos k) y p), correspondiente al puesto de Administrador de Aduana Operativa.

No obstante haber desvirtuado la presuntas omisiones citadas ante las instancias de revocatoria y jerárquica, expresó haber sido juzgado y sancionado por hechos que no estaban comprendidos en el Auto Inicial del Sumario, vulnerando el derecho a la defensa, al debido proceso y a la seguridad jurídica, establecidos en los arts. 115 y 116 de la CPE, siendo por tanto las resoluciones impugnadas incongruentes entre los cargos señalados en el Auto Inicial de Sumario Interno con las resoluciones emitidas en instancia de revocatoria y jerárquica, concluyendo el Superintendente de Servicio Civil, que existe en la conducta del recurrente “dudosa tolerancia con el ilícito cometido”, no habiéndose tomado acciones de prevención para evitar el hecho de contrabando, mas por el contrario, se observa términos ofensivos que vulneran la presunción de inocencia, por no haber sido procesado administrativamente por tolerar el ilícito de contrabando ni ningún otro ilícito.

Expresó haber sido juzgado por la Superintendencia, por no haber controlado el perímetro 19 Kms. a la redonda de la Zona Franca en forma ininterrumpida, no habiendo sido juzgado por este hecho por el Sumariante ni por la Presidente de la Aduana Nacional, por lo que la Resolución Nº 029/09 vulnera el derecho a la defensa, convirtiéndola en ilegal.

Asimismo manifestó que la autoridad demandada entre su fundamentación, hizo referencia a aspectos de orden penal, careciendo de competencia para ello, al tenerla únicamente para dilucidar y resolver sobre la existencia de infracciones al ordenamiento jurídico administrativo. Tampoco señaló, qué tipo de acciones debía realizar para que el COA cumpla con sus funciones de elaborar el acta de intervención a más de solicitar el mismo en varias oportunidades, o en qué norma del ordenamiento jurídico administrativo se encuentra establecida tal conducta.

Expresó que cuando se le juzgó, no se valoró las diferentes solicitudes de requerimiento de personal de apoyo realizadas con la debida anticipación, para diferentes tareas de control correspondiente, y que contrariamente dichas solicitudes o requerimiento hayan sido tomadas en su contra como actos burocráticos.

Refirió también que no han sido valoradas ni consideradas por el Sumariante, ni en las resoluciones de instancia recursiva de revocatoria y jerárquica sobre descargos consistentes en comunicaciones internas, en las que se indicó que la emisión de las Actas de Intervención corresponde al COA, no existiendo por tanto incumplimiento a las comunicaciones internas Nos. 408/2008 de 30 de julio, 537/2008 de 11 de agosto, ULELR Nº 530/2008 de 7 de agosto, por ello, no se fundamentó debidamente la resolución que se impugna.

Precisó que el hecho (contrabando de 33 camiones) sucedió el 26 de julio de 2008, y el Acta de Intervención elaborada por el COA se presentó al Ministerio Público en fecha 15 de agosto de 2008, sin embargo, la Superintendente no establece que funcionario de la Aduana tenía la obligación de elaborar dichas actas. De acuerdo a la normativa, art. 187 del CTB, la autoridad competente para elaborar el acta de intervención es quien intervino en el presunto hecho delictivo, por lo que no solo recae dicha labor en el Administrador que representa a la Zona Franca Cobija, sino según el Manual de Gestión, puede ser: El Control Operativo Aduanero (COA), la Gerencia Nacional de Fiscalización (GNF), las Gerencias Regionales de las Administraciones de Aduana u otras Unidades, como la Oficina de Lucha contra la Corrupción, UTISA, etc., por tales antecedentes se ha habría violado el derecho a la defensa y el debido proceso, haciendo nulo todo lo obrado.

Finalizó señalando, que de todo lo expuesto, la Resolución Administrativa SSC/IRJ/029/2009 de 7 de abril, complementada por Resolución Administrativa SSC/IRJ/005/2009 de 20 de abril, es ilegal por haberse vulnerado el derecho a la defensa, el debido proceso y la seguridad jurídica, actos u omisiones de las que no se defendió por no haber sido objeto de sumario interno, más aún si no se fundamentó su decisión, ni consideró los alegatos y las pruebas presentadas, así como la que fue objeto de revisión en instancia de recurso jerárquico, solicitando declarar probada la demanda y declarar la nulidad de las referidas Resoluciones, y declarar sin responsabilidad administrativa.

CONSIDERANDO II: Que, admitida la demanda por decreto de fs. 190, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, apersonándose Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado, en su condición de Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, y Ramiro Aguilera Neuenschwander, Director General del Servicio Civil, quienes contestaron negativamente la demanda por memorial presentado vía fax el 3 de noviembre de 2009, pero debido a su presentación extemporánea, conforme al proveído cursante a fs. 246 de obrados, no es considerado.

CONSIDERANDO III: Que, vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias recursivas de impugnación en sede administrativa.

Consecuentemente al existir denuncia de vulneración de derechos establecidos en la Constitución Política del Estado, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la controversia se refiere a determinar: Si, es evidente que en la emisión de la resolución jerárquica impugnada la autoridad demandada vulneró el derecho al debido proceso en su elemento derecho a la defensa establecido en los arts. 115 y 116 de la Constitución Política del Estado, haciendo nulo todo lo obrado. En ese marco y de la compulsa de los antecedentes procesales se llega a las siguientes conclusiones:

• Como resultado del Informe ULELR Nº 0412/2008 de 1 de septiembre, evacuado por el Abogado de la Unidad Legal de la Gerencia Regional La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia, la Autoridad Legal Competente emitió Auto Inicial de Proceso Interno AN-GEGPC-SM Nº 308/2008 de 11 de septiembre, contra Mario Ladislao Vásquez Peñaranda Administrador 3 de la Aduana de Zona Franca Cobija dependiente de la Gerencia Regional de La Paz, por presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo previsto en: 1) Artículos 186 y 187 de la Ley 2492; 2) Manual de Gestión para la Etapa Preparatoria y Juicio en Procesos Penales Aduaneros, aprobado por Resolución de Directorio Nº RD 02-014-07 de 23 de agosto, Punto III numerales 3, 4 y 6; y 3) Manual de Puestos Aduana Nacional de Bolivia en su numeral 2.2., Incisos k) y p); correspondiente al puesto de Administrador de Aduana Operativa, al “…no haber realizado el Acta de Intervención dentro del plazo señalado por Ley y no haber cumplido con la coordinación de acciones de represión al contrabando con el COA y no haber dado cumplimiento inmediato a las instrucciones emitidas por la Gerencia Regional de Aduana La Paz mediante GRLGR/ULELR Nº 508/2008 de 30 de julio, GRLGR/ULELR Nº 537/2008 de 11 de agosto” (sic).

• Cumplido con el procedimiento administrativo interno, la Autoridad Sumariante emitió la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 194/2008, de 23 de diciembre, responsabilizando administrativamente al involucrado, sólo para fines de constancia y registro, de conformidad a lo dispuesto por el art. 29 de la Ley 1178, disponiendo además la remisión de actuados a la unidad legal de la entidad, por advertir el Sumariante indicios de responsabilidad penal y civil respectivamente.

• Ante la notificación con la citada resolución, Mario Ladislao Vásquez Peñaranda, interpuso recurso de revocatoria, al amparo del art. 30 del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos aprobado por DS 26319 de 15 de septiembre de 2001, alegando no haberse valorado las pruebas de descargo, y que por tal razón la responsabilidad administrativa establecida sería injusta, recurso que fue resuelto a través de Resolución RA-PE 02-03-09 de 29 de enero, confirmando parcialmente la citada resolución en los puntos Primero y Tercero, ratificando el dictamen de responsabilidad administrativa del ex servidor público, y la remisión de antecedentes a la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional, a fin de instruir a la Unidad de Auditoría Interna realice el examen pertinente sobre la existencia o no de responsabilidad civil; y Revocó Totalmente el punto Segundo, al no haberse demostrado la existencia de indicios de responsabilidad penal.

• Esta resolución fue recurrida de recurso Jerárquico, que fue resuelto por la Superintendencia General Interino del Servicio Civil, a través de Resolución Administrativa SSC/IRJ/029/2009 de 7 de abril, y ratificada por Resolución Administrativa SSC/IRJ/ACE-005/2009 de 20 de abril, de rectificación y aclaración, confirmando totalmente la Resolución AN-RA-PE Nº 02-03-09 de 29 de enero de 2009, emitida por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia.

Analizados todos los aspectos acusados de vulnerados, los argumentos esgrimidos en el recurso jerárquico formulado y en la demanda, se establece:

Por determinación del art. 232 de la Constitución Política del Estado, la Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados. Por su parte el art. 233 del Texto Constitucional, refiere; “Que son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas…”; en tal sentido, el art. 235 de mismo Texto Constitucional señala: “Son obligaciones de las servidoras y servidores públicos: 1. Cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes, 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública…4. Rendir cuentas sobre las responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en el ejercicio de la función pública”.

En ese contexto, todo servidor público cuenta con obligaciones, como las señaladas de manera general en el art. 235 de la Ley Suprema, y las fijadas en otras Leyes del Estado, además de los reglamentos y normativa interna aplicable a cada entidad, de modo que tienen el deber de responder por sus actos u omisiones ante sus superiores en primer término y finalmente ante la sociedad civil, por cuanto las funciones y atribuciones conferidas al servidor público constituyen de interés no solo institucional sino a la ciudadanía en general, cuya administración debe ser eficaz, eficiente, responsable, transparente y lícitamente administrados, conforme se tiene de los arts. 1. c), 3, 4, 5, 6 y 27. c) de la Ley 1178 “del Sistema de Control Gubernamentales”, concordante con los arts. 3, 4, 5, 6 y 7 del DS 23318-A, debiendo dejar en claro que la responsabilidad administrativa emerge de la contravención al ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta del servidor público, entendidas estas por disposiciones legales atinentes a la administración pública y vigentes en el país al momento en que se realizó la acción u omisión, conforme se tiene señalado en los arts. 13 y 14 del DS 23318-A, por ello inclusive dicha normativa distingue normas generales o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público y otras leyes, así como aquellas que dicte el órgano rector competente o las entidades cabeza de sector, y las normas específicas o las establecidas por cada entidad.

Así también, el art. 14.I “(Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta) El ordenamiento jurídico administrativo a que se refiere el art. 29 de la Ley 1178, está constituido por las disposiciones legales atinentes a la Administración Pública y vigentes en el país al momento en que se realizó el acto u omisión”. Señalando de manera clara que: “II. Las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público son: a. Generales o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público y otras leyes, las que dicten el órgano rector competente o las entidades cabeza de sector, las normas específicamente aplicables para el ejercicio de las profesiones en el sector público, los Códigos de Ética a los que se refiere el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Público, así como los Códigos o reglamentos de ética profesional en lo que no contradigan las anteriormente enunciadas; b. Específicas o las establecidas por cada entidad, que en ningún caso deberán contravenir las anteriores” (el remarcado es exprofeso).

El art. 16 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público establece que; “Todo servidor público sujeto a los alcances del ámbito de aplicación de la Ley 2027, sin distinción de jerárquica, asume plena responsabilidad por sus acciones u omisiones, debiendo, conforme a disposición legal aplicable, rendir cuentas ante la autoridad o instancia correspondiente, por la forma de su desempeño y los resultados obtenidos por el mismo”…”Los funcionarios electos, los designados, los de libre nombramiento y los funcionarios de carrera del máximo nivel jerárquico, en forma individual o colectiva, responden además por la administración correcta y transparente de la entidad su cargo, así como por los resultados razonables de su gestión en términos de eficacia, economía y eficiencia”. Por su parte el art. 17 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público señala; “El régimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Régimen de Responsabilidad por la Función Pública regulado por la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales y sus disposiciones reglamentarias”.

Se puede advertir entonces que, de acuerdo a lo definido por el art. 29 de la Ley 1178, como “ordenamiento jurídico administrativo”, se comprende en dicho cúmulo de ordenamiento, no sólo a los reglamentos específicos o a los establecidos en cada entidad, como es el caso de los señalados en las Infracciones Nº 2 y 3 referido al Manual de Gestión para la Etapa Preparatoria y Juicio en Procesos Penales Aduaneros, aprobado mediante Resolución de Directorio Nº RD 02-014-07 de 23 de agosto de 2007, Punto III numerales 3, 4, 6, y Manual de Puestos de la Aduana Nacional de Bolivia, conforme se anotó precedentemente, sino también disposiciones de carácter general como los arts. 186 y 187 del Código Tributario señalados como Infracción Nº 1.-, que hacen al actuar administrativo diario de todos los servidores públicos y a los que se hace mención en el art. 14 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, siendo erróneo hacer ver que al no haberse citado disposiciones específicas sobre la conducta del ex servidor público, de cuyo resultado u omisión se tuvo un hecho innegable de 35 camiones de contrabando (después 33 camiones), se habría vulnerado los derechos a la seguridad jurídica, al debido proceso y a la defensa, consagrados en los arts. 115-II, 117, 119 y 180 de la Constitución Política del Estado acusados por el demandante, cuando se advierte, que en las resoluciones de instancia de revocatoria y jerárquica, se citan de manera clara y concreta, expresando además el motivo o razón, para la apertura del sumario administrativo interno y la sanción correspondiente.

Si bien es cierto que en el marco de las atribuciones de las autoridades administrativas, pueden dichas autoridades delegar el ejercicio de su competencia para conocer determinados asuntos administrativos, por causa justificada, únicamente dentro de la entidad pública a su cargo, no es menos evidente que son responsables de los resultados y desempeño de las funciones, deberes y atribuciones, que en ningún caso pueden ser objeto de delegación las competencias relativas a las facultades que la CPE confiere a los poderes públicos y la potestad reglamentaria. En ese contexto, el Capítulo V de la Ley 1178, en su art. 28, señala: “Todo servidor público responderá de los resultados emergente del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión”.

En el caso presente, el demandante Mario Ladislao Vásquez Peñaranda, en su condición de Administrador de Aduana 3 de la Zona Franca Cobija dependiente de la Gerencia Regional de La Paz, por mandato del art. 21 del Reglamento de la Unidad de Control Operativo Aduanero aprobado por DS Nº 25568 de 5 de noviembre de 1999, establece: “Artículo 21°.- (Acta de Intervención) Los medios o unidades de transporte con mercancías que fueren aprehendidas por la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA), sin documentación o con documentación deficiente, serán custodiados y entregados en la administración aduanera más próxima que cuente con recinto de depósito. La administración aduanera elaborará el acta de intervención y el responsable del depósito aduanero emitirá el parte de recepción. Las copias de ambos documentos serán entregadas al jefe del grupo COA, como constancia de la entrega del medio o unidad de transporte y las mercancías. Asimismo, la Unidad COA acumulará los medios de prueba y antecedentes pertinentes para iniciar la acción penal aduanera, si corresponde. El acta de intervención y el parte de recepción serán incorporados en las diligencias remitidas por la Presidencia ejecutiva de la Aduana Nacional al Fiscal adscrito a la Aduana”.