SE/0266/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 266/2015.

FECHA: Sucre, 25 de junio de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 566/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Sindicato de Trabajadores de ENDE – Cochabamba contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADO RELATOR: Rómulo Calle Mamani.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por el Sindicato de Trabajadores de ENDE-Cochabamba contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, impugnando la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 21 a 26 impugnando la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, pronunciada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; la contestación de fs. 48 a 52 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Héctor Aguilar Rocabado, Rolando Vera Gonzales y Wilson Andia Salazar, en representación del Sindicato de Trabajadores ENDE Cochabamba, en aplicación del art. 778 y sgtes. del Código de Procedimiento Civil, interponen demanda contencioso-administrativa contra la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, con los siguientes argumentos:

Manifiestan que se solicitó mediante nota STCBA 018/2009 de 14 de abril a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, el reconocimiento expreso del Directorio del Sindicato de Trabajadores Ende-Cochabamba por la gestión 2008—2010; resuelta por Resolución Administrativa JDT-CBBA Nº 021/09 de 3 de abril de 2009, que resuelve homologar el reconocimiento efectuado por su entidad matriz a su dirigencia sindical, con todas las prerrogativas de Ley y el fuero sindical correspondiente.

Refieren que ante ello, el Gerente General de ENDE interpone recurso de Revocatoria contra la referida resolución, resuelta por Resolución Administrativa Nº 46/09 de 03 de julio de 2009, que revoca totalmente la resolución impugnada, que mereció la interposición del recurso Jerárquico por parte de los demandantes, resuelta por Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, que confirma la resolución impugnada.

Manifiesta que con carácter previo a ingresar a efectuar las observaciones sobre los vicios en que incurrió la Administración, realiza puntualizaciones respeto al significado y alcance del debido proceso en el ámbito administrativo, procediendo a detallar los vicios de nulidad en qué incurrió en fase administrativa, que son los siguientes:

1.-Señalan que la Resolución Ministerial impugnada carece de motivación, que infringe el art. 27, 28 y 30 de la Ley Nº 2341 y el art. 180. I de la Constitución Política del Estado; que si bien el art. 48 del DS Nº 27113 presume la validez de un acto administrativo, no es menos cierto que al tratarse de la restricción al derecho a la asociación y sindicalización, tal acto debe expresar los motivos de hecho y derecho en que se basa la resolución, la exigencia de la debida motivación de las resoluciones administrativas, máxime si se afecta derechos fundamentales como son la asociación y sindicalización.

Declara que el Ministro de Trabajo con exceso de poder, emitió la Resolución Ministerial impugnada omitiendo referir las razones legales y lógicas por lo que se desestimó su recurso y soslayando evaluar los antecedentes y los fundamentos expuestos en el recurso jerárquico y específicamente ajustar su decisión a los puntos resueltos por la Jefatura Departamental de Trabajo.

2.- Refieren que conforme prevé el art. 11 de la Ley Nº 2341 y art. 117 del DS Nº 27113 se observa la ausencia de legitimación de ENDE en el recurso de Revocatoria, y en mérito a los recursos contemplados en las normas administrativas, sólo pueden interponerse por la persona agraviada o afectada, lo contrario implica la desestimación del recurso por la carencia de la legitimación de conformidad del art. 121 inc. a) y art. 124 inc. a) del Reglamento de la Ley Nº 2341.

Señala que la autoridad departamental del Trabajo reconoció que la finalidad del DS Nº 12097 de 31 de diciembre, es garantizar una representación sindical efectiva, lo que significa que son únicamente los trabajadores o miembros del sindicato quienes pueden impugnar o reclamar el acto administrativo que reconoce a sus dirigentes, cuando consideran que no son representados de manera eficaz, efectiva y firme por aquellos en que quienes guardaron su confianza, por lo tanto el acto administrativo impugnado mediante el recurso de revocatoria por Rafael Alarcón Orihuela en representación de la Empresa Nacional de Electricidad ENDE no guarda relación con derecho alguno del empleador, por no haberse vulnerado derecho alguno del mismo, por lo que debió desestimarse el referido recurso por ausencia manifiesta de legitimación activa, misma que no fue valorado y considerado por la Autoridad demandada.

3.-Señalan la vulneración a los principios de supremacía Constitucional y de Reserva de Ley, en mérito a que el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de la resolución impugnada, desconoce el principio de jerarquía normativa y de legalidad conforme a los arts. 48, 51 y 410 de la CPE.

Manifiestan que conforme la jurisprudencia constitucional, es evidente que los derechos de las personas tiene un límite y que la CPE prevé el derecho a organizarse en sindicatos y que los mismos únicamente pueden ser regulados por una Ley, por lo que existe infracción al principio de Reserva Legal, en mérito a la importancia de los derechos consagrados por la Norma Suprema, que establece que la permisión respecto a la regulación de derechos se encuentra reservada por Ley en sentido formal; es decir a una Ley promulgada y publicada con las formalidades previstas en los arts. 162 al 164 de la CPE y no así a una Ley en sentido material como es un Decreto Supremo, por tanto la resolución impugnada al priorizar el DS Nº 12097 de 31 de diciembre de 1974 atenta flagrantemente al art. 48. I. II, art. 51.I. II. III. IV y art. 410 de la CPE.

Concluyen solicitando se declare PROBADA la demanda contencioso administrativa y se declare la nulidad de la Resolución Administrativa Nº 46/09 de 3 de junio de 2009 y la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009.

CONSIDERANDO II: Corrida en traslado la demanda y citada legalmente la Autoridad demandada, en tiempo hábil se apersona Calixto Chipana Calisaya en su calidad de Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quién por memorial de fs. 48 a 52, contesta la demanda en forma negativa, expresando en síntesis:

Que el DS Nº 12097 dispone que las personas profesionales o no que ejerzan cargos de decisión, alta dirección, mando u otra cualquiera de representación patronal en las empresas públicas, privadas, mixtas y en las entidades descentralizadas, no podrán ser miembro de los sindicatos de base y consiguientemente no podrán desempeñar cargo alguno dentro las directivas sindicales y los detallados en el art. 2 de dicha normativa.

Manifiesta que Rafael Alarcón Orihuela, gerente general de la Empresa Nacional de Electricidad-ENDE interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa JDT-CBBA Nº 021/09 de 3 abril de 2009, en virtud a que 5 miembros de la Directiva Sindical homologada por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba se encuentran comprendidos en los alcances del DS Nº 12097.

Señala que dentro la tramitación del proceso administrativo (fase jerárquica) los recurrentes plantearon el Incidente de Inconstitucionalidad resuelto por Resolución Ministerial Nº 575/09 de 19 de agosto de 2009, que rechazó el recurso por encontrarse infundado, remitiéndose antecedentes en consulta ante el Tribunal Constitucional de acuerdo a la Ley Nº 1836, rechazándose la solicitud de nulidad de la indicada resolución a través del Auto de 1 de septiembre de 2009.

Declara que la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, fue emitido en estricta observancia de las normas laborales vigentes, como es el DS Nº 12097, por lo que en la presente causa se aplicó los arts. 13. I, art. 51. I y IV, art. 109. I. II de la CPE y art. 11. I y art. 4 de la Ley Nº 2341 y por último del art. 59. I del DS Nº 27113.

Concluye manifestando que los miembros del Directorio del Sindicato de Trabajadores ENDE-Cochabamba por la gestión 2008-2010 se encuentran en los alcances de impedimento establecido en el DS Nº 12097, por lo expuesto solicita se declare IMPROBADA la demanda.

Aceptada la respuesta a la demanda por decreto de fs. 54, se corrió traslado a la entidad demandante para la réplica, que teniéndose por renunciado al derecho de réplica, por proveído de fs. 62 se decretó Autos para Sentencia.

CONSIDERANDO III: Que la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, reviste características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución esta atribuido por mandato de los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, en concordancia con los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos sucedidos en fase administrativa y realizar control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

CONSIDERANDO IV: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, los datos procesales y de la resolución administrativa impugnada, se establecen los siguientes extremos:

De la revisión de antecedentes cumplidos en sede administrativa, se establece que una vez elegida la directiva del Sindicato de Trabajadores ENDE-Cochabamba, fue posesionada por su ente Matriz constituido por la “CONFEDERACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DE LUZ-FUERZA, TELECOMUNICACIONES, AGUAS Y GAS DE BOLIVIA, y posteriormente mediante oficio STCBA 018/2009 de 14 de abril de 2009, el Secretario General y el Secretario de Relaciones del Sindicato de Trabajadores ENDE-Cochabamba, solicitaron el reconocimiento de la Directiva Sindical del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Nacional de Electricidad-Cochabamba, adjuntando las actas de elección y posesión del Directorio y otros documentos, solicitud que merece respuesta mediante Resolución Administrativa JDT-CBB.Nº021/09 de 3 de abril de 2009, emitida por la Jefa Departamental del Trabajo a.i. dependiente del Ministerio de Trabajo, que resuelve homologar el reconocimiento efectuado por su entidad matriz a la dirigencia del “SINDICATO DE TRABAJADORES ENDE COCHABAMBA”, elegido por la Gestión 2008-2010, con todas las prerrogativas de Ley y el Fuero Sindical correspondiente, conformado por: Héctor Aguilar( Strio. General), Rolando Vera (Strio. De Relaciones), Wilson Andia (Strio. de Conflictos, Mario Ayma (Strio. de Finanzas), Jaquelin Claure (Strio. de Actas), Juan Carlos Fuentes (Strio. de Cultura y Deportes), Teófilo Arce (Primer Vocal) y Edgar Yrady (Segundo Vocal).

En fecha 7 de mayo de 2009, Rafael Alarcón Orihuela en su condición de Gerente General de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), interpone recurso de Revocatoria contra la resolución Administrativa JDT-CBBA. Nº 021/09 de 3 de abril de 2009, resuelto por resolución Administrativa Nº 46/09 de 3 de junio de 2009, que resuelve REVOCAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa impugnada en observancia del DS Nº 12097 de 31 de Diciembre de 1974.

Contra la referida resolución, Héctor Aguilar Rocabado, Rolando Vera Gonzales y Wilson Andia Salazar, interponen Recurso Jerárquico, resuelto por Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que resuelve CONFIRMAR la resolución impugnada en base al DS Nº 12097.

Establecidos los antecedentes de hecho y de derecho, a efecto de pronunciar resolución, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe al siguiente hecho puntual:

• Si en el procedimiento administrativo que dio origen a la resolución impugnada, existió violación al debido proceso por falta de motivación en la Resolución Ministerial 676/2009 de 15 de septiembre de 2009, infringiendo los arts. 27, 28 y 30 de la Ley Nº 2341, al margen de inobservar la ausencia de legitimación de ENDE en el recurso de Revocatoria, al respecto se tiene las siguientes consideraciones:

Es necesario referirse conceptualmente a qué se entiende por motivación de una resolución judicial o administrativa, en ese sentido, se tiene que la motivación o fundamentación, es justificar la decisión de un fallo o si se quiere en forma más explícita, es mostrar las razones que permiten comprender por qué el juzgador concluye una determinada decisión sobre el conflicto o controversia puesto a su conocimiento, es decir; la motivación idónea o eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinantes del fallo emitido por el Juzgador.

Sobre la motivación de las resoluciones administrativas o judiciales, la jurisprudencia constitucional ha determinado a través de la SC 1588/2011-R de 11 de octubre de 2011, lo siguiente: “….a través de la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, este mismo Tribunal aclaró los alcances del debido proceso y la exigencia referida a la necesidad de fundamentar y motivar la resoluciones, así señaló: "…es necesario recordar que la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió” (las negrillas son nuestras). De la citada jurisprudencia constitucional se establece que cuando un Juez o Autoridad Administrativa omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho y no de derecho, que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido, en la ratio decidendi que llevó a tomar tal decisión.

En el caso de autos, la parte actora manifiesta que tratándose de la restricción del derecho a organizarse en sindicatos, la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, para su validez legal, debió imprescindiblemente cumplir con la respectiva motivación y fundamentación y que deliberadamente omitió referir cuales habían sido las razones legales y lógicas por las que en tres líneas, desestimó su recurso, sin evaluar los antecedentes cursantes en el expediente y las observaciones expuestas en su recurso Jerárquico. Al respecto es pertinente referir, que de la lectura de la Resolución Ministerial Nº 676/09 de 15 de septiembre de 2009, se evidencia que la Autoridad Ministerial se dedicó a realizar una exposición de antecedentes administrativos, y en su Considerando segundo efectuó la cita de normas legales relacionadas en su generalidad a la actividad administrativa y al procedimiento administrativo, y no hizo conocer las razones en que funda su decisión de confirmar la Resolución Nº 46/09 de 03 de junio de 2009, menos existe un pronunciamiento coherente con los reclamos formulados en el recurso jerárquico, incumpliendo lo previsto por el art. 27 de la Ley Nº 2341 que establece: “Se considera acto administrativo, toda declaración o decisión de la Administración Publica, de Alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley…”, de lo que se infiere, que la resolución impugnada no cumple con lo previsto por esta normativa legal, en virtud de que carece de fundamento y motivación, por las siguientes razones: