SE/0279/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia N° 279

Sucre, 11 de diciembre de 2020

Expediente: 291/2018-CA

Demandante: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos - YPFB

Demandado: Ministerio de Hidrocarburos

Proceso: Contencioso Administrativo

Resolución impugnada: RJ N° 025/2018 de 3 de julio

Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos - YPFB, contra el Ministerio de Hidrocarburos.

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 85 a 95, interpuesta por Lourdes María Nava Rodríguez, en representación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (en adelante YPFB), contra el Ministerio de Hidrocarburos (en adelante el MH); impugnando la Resolución Ministerial RJ N° 025/2018 de 3 de julio; el Auto de admisión de 10 de enero de 2019 de fs. 107; la contestación a la demanda de fs. 175 a 178; la contestación del tercero interesado de fs. 181 a 182; la réplica de fs. 186 a 187; la dúplica de fs. 192 a 198; el decreto de Autos para Sentencia de fs. 199; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:

El 17 de mayo de 2011, la Unidad Distrital Chuquisava de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante ANH), notificó mediante cédula (fs. 16 del Anexo) a YPFB con el Auto de Cargo (en adelante AC) de 11 de abril de 2012 (fs. 12 a 15 del Anexo), iniciando el procedimiento administrativo por la presunta comisión de "Alteración del volumen (menor cantidad) de los carburantes (gasolina especial) comercializados" previsto y sancionado en el art. 69-b) del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos (en adelante el Reglamento), aprobado por el Decreto Supremo (en adelante DS) N° 24721 de 23 de julio de 1997, modificado por el art. 2 del DS N° 26821 de 25 de octubre de 2002; toda vez que, conforme al Protocolo de Verificación Volumétrica en Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos (en adelante el Protocolo) N° 004840 de 10 de abril de 2011 (fs. 8 del Anexo) y el Informe REG CH - 0119/2011 de 16 de mayo (fs. 4 a 6 del Anexo), el 10 de mayo de 2011, la ANH verificó que la manguera B1 de gasolina especial de la Estación de Servicio (en adelante EESS) Llallagua de propiedad de YPFB, expendía combustible fuera de norma con un promedio de -110 ml.

El 08 de mayo de 2014, la ANH emitió la Resolución Administrativa (en adelante RA) ANH N° 1171/2014, que declaró probado el cargo formulado mediante AC de 11 de abril de 2012, contra la EESS Llallagua de propiedad de YPFB, por ser responsable de la alteración volúmenes (menor cantidad) de carburantes comercializados, previsto y sancionado por el art. 69-b) del Reglamento, modificado por el art. 2-b) del DS N° 26821 de 25 de octubre de 2002.

Contra la RA ANH N° 1171/2014, YPFB presentó recurso de revocatoria (fs. 113 a 117 del Anexo), emitiendo la ANH la RA RARR-ANH-DJ N° 0132/2017 de 9 de octubre (fs. 205 a 210 del Anexo), que RECHAZÓ el recurso de revocatoria, confirmando la resolución impugnada.

Contra la RA RARR-ANH-DJ N° 0132/2017, YPFB interpuso recurso jerárquico (fs. 212 a 218 del Anexo), emitiendo el MH la Resolución Ministerial RJ N° 025/2018 de 03 de julio (fs. 268 a 284 del Anexo), que RECHAZÓ el recurso jerárquico, confirmando la resolución recurrida y la RA ANH N° 1171/2014.

Contra la Resolución Ministerial RJ N° 025/2018, el administrado presentó la demanda contencioso administrativa (fs. 85 a 95), que se pasa a resolver:

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA, LA CONTESTACIÓN Y APERSONAMIENTO DEL TERCERO INTERESADO:

Demanda.

El administrado mediante la demanda de fs. 85 a 95, relacionando los antecedentes ocurridos en etapa administrativa y recursiva y resumiendo los fundamentos y motivación de la resolución impugnada, expuso los siguientes argumentos:

Afirmó que la resolución impugnada realizó un análisis y valoración sesgado, parcializado e incongruente, porque se limitó a compilar los informes emitidos por la ANH, sin considerar que el Protocolo N° 0048740, consigna una fecha diferente a la que se realizó la inspección de la ANH; aspecto que, debió determinar la revocatoria de la RA RARR-ANH-DJ N° 0132/2017 y dejó a YPFB en estado de indefensión.

Aseveró que, en ningún momento, el MH se pronunció sobre el contenido de los Certificados emitidos por el Instituto Boliviano de Metrología (en adelante IBMETRO), que establecen que: "...no existe observación alguna sobre una presunta alteración, tampoco analiza que si hubiera algún indicio de descalibración o manipulación humana que se hubiera evidenciado en la verificación del mes de mayo que fue posterior a la supuesta inspección realizada por la Estación de Servicio "LLALLAGUA", de propiedad de YPFB. (Documentos que se encuentran en el cuaderno procesal en la ANH)...'' (Resaltado añadido).

Argumentó que, en la resolución impugnada, no se valoraron, ni mencionaron los informes técnicos emitidos por personal de YPFB, el Protocolo N° 004840, el Certificado de Calibración N° CC-LV-018-2011 y las Certificaciones emitidas por la Cooperativa de Energía Eléctrica del Municipio de Llallagua.

Señaló que, en la parte resolutiva de la resolución impugnada, no se indica cuál sería el dispenser que estaría alterando el volumen de carburantes a la venta; más aún, si el Protocolo N° 004840, tiene como fecha de verificación el 10 de abril de 2011, existiendo incongruencia entre su parte considerativa y su parte resolutiva; por lo que, dicha resolución contiene un vicio y carece de causa y fundamento, vulnerando los arts. 28 y 30 de la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante LPA) y los derechos a la defensa, debido proceso, tribunal imparcial, igualdad de las partes previstos en los arts. 115-I-II, 116-I, 117-I, 119-I-II y 122 de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE), porque no se realizó un análisis objetivo de los descargos presentados y no explica cómo se obtuvieron los resultados.

Petitorio.

Solicitó que se revoque la resolución impugnada y se ordene el archivo de obrados.

Admisión.

Mediante Decreto de 10 de enero de 2019 de fs. 106, se admitió la demanda contenciosa administrativa, disponiéndose el traslado al demandando y tercero interesado, mediante provisiones citatorias para que asuman defensa.

Contestación.

Por memorial de fs. 175 a 178, el MH contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, de acuerdo a lo siguiente:

Haciendo una relación de los antecedentes del procedimiento administrativo y resumiendo los argumentos de la demanda contenciosa administrativa; aseveró que, en materia administrativa se considera la ilegalidad de un documendo emitido por la administración, ante un error que implique vicio de nulidad en el procedimiento, si la magnitud e importancia del acto, afectan al administrado o lesionan algún derecho; en sentido contrario, si el error no es un hecho determinante en la resolución final, sino es significativa para que produzca perjuicio, tales documentos no son susceptibles de considerarse nulos; es así, que los antecedentes evidencian que el AC de 11 de abril de 2012 y durante el procedimiento administrativo, la ANH ha referido en todos los actos, que la fecha de inspección fue el 10 de mayo de 2011, siendo de conocimiento de YPFB, por lo que no puede alegar desconocimiento.

Añadió que, se demostró que la EESS Llallagua, conoció que el día de la inspección fue el 10 de mayo de 2011, porque su personal estuvo presente en la misma; evidenciándose también que, YPFB en los descargos que presentó, expresó que la inspección se realizó en el mes de mayo de 2011, ratificado en los memoriales de preserntación de descargos y de alegatos de 27 de diciembre de 2013, además del memorial de 30 de enero de 2014; por lo que, tuvo oportunidad de presentar defensa de los hechos suscitados el 10 de mayo de 2011.

Aclaró que en el Protocolo N° 004840, se consigna la fecha "10-IV-2011", siendo un error en dato de la fecha en un documento que no afecta ni altera de ninguna manera los resultados obtenidos, ni el fondo del proceso; menos aún, la determinación realizada por el regulador, al ser un error intrascendente o irrelevante, que no representó ningún perjuicio sobre el fondo del asunto, por lo que el MH estableció que no se lesionó ningún derecho.

En cuanto a la observación al equipo de medición, refirió que, la inspección, fue realizada con un equipo de medición volumétrica marca Cindus, modelo MVC.20 con precinto No 12080 de propiedad de la ANH, medidor que contaba con el Certificado de Calibración No CC-LV-018-2011, emitido por IBMETRO, que certificó que la fecha de calibración del equipo era, el 2 de febrero de 2011; es decir, que a la fecha de la inspección se encontraba calibrado dentro de los intervalos de tiempo apropiado para verificar los volúmenes de combustible expedidos en todas las estaciones de servicio de combutisble líquidos.

Señaló que la tolerancia de error permitida en el equipo de medición de mas o menos 100 ml por cada 20 litros, contempla todos los factores externos que pudieran incidir en la medición como ser temperatura, altura, presión, etc.; por lo que, no se toma en cuenta desde 0 absoluto en las mediciones de volumen según la norma NB 407 en vigencia.

Con relación a la observación de aspectos técnicos de la medición, observación a la lectura de medición, indicó que el procedimiento de inspección está enmarcado bajo el Manual de Procedimiento de la ANH aprobado por Resolución Administrativa R.A. ANH DJ No 2537/2014, que establece que para realizar las inspecciones periódicas en estaciones de servicio de combustible líquidos, se deben efectuar tareas, tales como las inspecciones de acuerdo con el Formulario UD/OP-R00-P07-F02: PLANILLA DE VERIFICACION VOLUMETRICA EN EESS DE COMBUSTIBLES LIQUIDOS, dentro las cuales se realiza actividades como la presentación del técnico Encargado de la EESS como funcionario de la ANH; se pidió la medición volumétrica de IBMETRO para comprobar y comparar fecha de medición y valores de la medición; realiza la instalación del Medidor Patrón Volumétrico "Ceraphin", con la participación de un funcionario de la EESS; para iniciar las mediciones, previamente se humedece el medidor volumétrico con el combustible, posteriormente se deja escurrir boca debajo de forma vertical por el lapso de 30 segundos y una serie de actividades; de tal forma que, revisadas la documental y pruebas cursantes en obrados, el MH estableció que se realizó la inspección a la EESS de combustibles líquidos Llallagua el 10 de mayo de 2011, practicándose la verificación volumétrica en dos máquinas surtidoras, marca Wayne, se constató que la manguera B1, se encontraba fuera de rango, procediéndose a su precintado y se firmó el Formulario de Verificación Volumétrica, por parte de la ANH, el Lic. Cristian Molina Torrejón y por parte de la EESS Llallagua, Franklin Rojas Romero, que estuvo presente el día de la inspección.

Respecto a los aspectos climatológicos, indicó que de acuerdo al Protocolo N° 004840, se realizó la verificación en la máquina surtidora para gasolina especial, manguera B1, realizándose tres lecturas, siendo los resultados obtenidos: 1o -110 ml, 2o -110 ml y 3o -110 ml, con un promedio de -110 ml.

Señaló que en la verificación realizada el 10 de mayo de 2011, se revisó las 4 mangueras de expendio de combustible bajo las mismas condiciones climatológicas y de operación; de manera que, en caso de que la temperatura ambiente hubiera sido un factor determinante en el volumen, se tendría que reflejar en el volumen medido en las otras mangueras, lo que no sucedió; añadió que la tolerancia de error permitida, cubre todos los factores que pueden incidir en la medición; por lo que, el argumento relacionado a las bajas temperaturas, no tiene incidencia en los resultados de verificación a la máquina surtidora.

En cuanto a las alteraciones del servicio de energía eléctrica, YPFB no presentó prueba que permita sostener fundamentadamente que los cortes de energía fueron la causa para que la manguera B1, refleje el resultado negativo que dio lugar a la infracción; además que, en caso de haber la posibilidad de una afectación a los equipos de medición volumétrica a causa de alteraciones en el servicio de energía eléctrica, conforme la normativa NB 407, la EESS Llallagua, tenía la responsabilidad de verifiar el buen funcionamiento (calibrado) de los mismos.

Con relación a la supuesta incorrecta valoración de los Certificados de IBMETRO, señaló que estos, no desvirtúan los hechos reflejados en el Informe y Protocolo, tampoco desvirtúan la falla, ni comportamiento de la manguera B1 el día de la inspección.

Finalmente indicó que, la EESS Llallagua contravino el art. 69-b) del Reglamento modificado por el art. 2-b) del DS N° 26821; por lo que, el MH confirmó lo actuado por la ANH.

Petitorio.

Solicitó que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por YPFB.

Tercero interesado.

La ANH en su condición de tercero interesado, presentó el memorial de fs. 181 a 182 y resumiendo los antecedentes, reiteró los argumentos del MH, solicitando se declare improbada la demanda presentada por YPFB, por no haberse demostrado ninguno de los extremos de su demanda, basando su pretensión en argumentaciones y especulaciones subjetivas que sólo reflejan el criterio de aplicación normativa y justifición de su pretensión.

Réplica y Dúplica.

Cumplido el trámite procesal de la réplica de fs. 186 a 187 y dúplica de fs. 196 a 198, en base a la pretensión de las partes, se decretó Autos para Sentencia conforme la providencia de 12 de junio de 2019 de fs. 199.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:

La controversia radica en establecer si fur correcta o no, la imposición de la sanción a YPFB, porque presuntamente incurrió en la infracción administrativa prevista en el art. 69-b) del Reglamento modificado; o, si conforme a la documentación presentada como descargo en el procedimiento administrativo, la sanción administrativa se impuso sin que la conducta de YPFB, se encuentre tipificada en el referido precepto.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia y de conformidad al art. 2 de la Ley N° 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el artículo 775 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 y tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por el MH.

Doctrina, jurisprudencia y legislación aplicable al caso.

Para el ejercicio de la facultad punitiva, se debe considerar lo dispuesto por el art. 116 parágrafo II de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE), que establece: "Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible (Textual); en ese entendido, el hecho sancionado debe fundarse de forma clara y puntual en una Ley anterior al proceso sancionador; asimismo, la sanción a imponerse debe estar plasmada en la normativa, de manera previa al hecho.

La LPA, establece: " ...Artículo 71° (Principios Sancionadores) Las sanciones administrativas que las autoridades competentes deban imponer a las personas, estarán inspiradas en los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad.

Artículo 72° (Principio de Legalidad) Las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas hayan sido previstas por norma expresa, conforme al procedimiento establecido en la presente Ley y disposiciones reglamentarías aplicables.

Artículo 73°- (Principio de Tipicidad) I. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias.