SE/0281/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y

ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA N° 281

Sucre, 17 de noviembre de 2023

Expediente : 051/2023-CA

Demandante : YPFB TRANSIERRA SA

Demandado (a) : Ministerio Hidrocarburos y Energías (MHE)

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución impugnada : RM RJH 076/2022 de 24 de octubre

Magistrado Relator : Dr. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de YPFB TRANSIERRA SA contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE).

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 207 a 216, subsanada por memorial de fs. 234, interpuesta por YPFB TRANSIERRA SA, representada por Oscar Israel Salazar Durán, en mérito al Testimonio de Poder N° 1466/2022 de 2 de diciembre, otorgado ante Notaría de Fe Pública Nº 01 del Municipio de La Guardia, a cargo de Guillermo O. Román Hinojosa, impugnando la Resolución Ministerial RJH 076/2022 de 24 de octubre, de fs. 222 a 231; el memorial de contestación presentado por el Ministerio de Hidrocarburos y Energías, de fs. 325 a 332; el memorial de réplica, de fs. 341 a 342; el memorial de dúplica de fs. 347 a 351; el Decreto de Autos para Sentencia de 29 de agosto de 2023, de fs. 352; los antecedentes procesales de emisión de la resolución impugnada y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA

En el desarrollo del proceso en sede administrativa, se cumplieron las siguientes fases, hasta su agotamiento, de cuya revisión se evidencia:

1.- Por Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP Nº 015/2020 de 12 de diciembre, la ANH aprobó el presupuesto ejecutado de la gestión 2015 de YPFB TRANSIERRA SA.

2.- Dentro del ítem Operación: Insumos, Mano de Obra y Contratos Externos, se encuentra el rechazo de costos referidos al PA-PDG y PA-PDW, en el cual considera expresamente la existencia de enmiendas en las que claramente se expresa la palabra “compensación”.

3.- Por memorial de 11 de septiembre de 2020, YPFB TRANSIERRA SA., interpuso recurso de revocatoria impugnando la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP Nº 015/2020 de 12 de diciembre y por ende el rechazo de diversos ítems, entre ellos los montos recortados por compensaciones socioambientales.

4.- Por Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0042/2021 de 17 de febrero, la ANH resolvió el recurso de revocatoria, CONFIRMANDO el recorte relacionado a los ítems reclamados; notificándose con esta resolución el 4 de marzo de 2021.

5.- Por memorial de 11 de marzo de 2021, YPFB TRANSIERRA SA., solicitó aclaración y complementación a la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0042/2021 de 17 de febrero; teniéndose como respuesta por providencia de 15 de marzo de 2021, que no corresponde atender dicha solicitud; notificándose a YPFB TRANSIERRA con dicha providencia el 30 de marzo de 2021.

6.- Por memorial de 14 de abril de 2021, YPFB TRANSIERRA SA, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0042/2021 de 17 de febrero.

7.- Mediante Resolución Ministerial RJH Nº 122/2021 de 16 de noviembre, el Ministerio de Hidrocarburos y Energías, resolvió aceptar el recurso jerárquico y revocar parcialmente la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPAR Nº 0042/2021 de 17 de febrero, únicamente en cuanto a los puntos denominados: Cargo por la Diferencia TEMI-TEMIN, Salarios Proyectos Sociales, Sueldos Caja de Salud, AFP Aguinaldo, Indemnización y cuenta prima sobre utilidades del rubro y otros beneficios sociales, y Servicios Generales, Ductos, Estaciones y Oficinas, Operaciones, Insumos, Mano de Obra y Contrato.

8.- Por Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0013/2022 de 3 de febrero, la ANH RECHAZÓ el recurso de revocatoria.

9.- Por memorial de 20 de junio de 2022, se interpuso recurso jerárquico, contra la RAR 0013/2022 de 3 de febrero; emitiéndose la Resolución Ministerial RJH Nº 076/2022 de 24 de octubre que Rechazó el recurso jerárquico interpuesto por YPFB TRANSIERRA SA y Confirmar la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0013/2022 de 3 de febrero.

10.- El 14 de febrero de 2023, YPFB TRANSIERRA SA, presentó demanda contenciosa administrativa, que fue subsanada, contra la Resolución Ministerial RJH N° 076/2022 de 3 de febrero, que se resuelve en esta Sentencia.

II. CONTENIDO DE LA DEMANDA

El demandante manifestó que, la Resolución Ministerial RJH N° 076/2022 de 3 de febrero, pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE), es atentatoria a los intereses de la Sociedad, por lo que, le motiva a interponer demanda contenciosa administrativa, señalado que:

1.- Existió una falta de valoración de argumentos y pruebas, en razón a que, la Resolución Jerárquica que dispuso que la ANH se pronuncie sobre todos los argumentos y pruebas presentadas por YPFB TRANSIERRA sa, no fue cumplida, en razón a que la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0013/2022 de 3 de febrero, no valoró lo establecido en las enmiendas suscritas con los beneficiarios de las compensaciones ni la Resolución Ministerial 214/06 emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y que el ente regulador se limitó a rechazar ese costo debido a que en el acuerdo inicial no se mencionó la palabra compensación.

Refirió que, en el marco de la Ley Nº 1689 no existía el término de compensación socioambiental, ni existirá una norma que obligue a referir al Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) en los convenios y asegurar que la ANH no valoró el contexto previo de la Ley Nº 3058.

Indicó que, es necesario que se valore las enmiendas como la Resolución Ministerial Nº 214/06 en un contexto previo a la Ley Nº 3058 como también en el contexto posterior, porque el proyecto del Gaseoducto Yacuiba Río Grande (GASYRG) fue ejecutado en el tránsito de un marco legal a otro.

Arguyó que, dichos aspectos fueron incoados en su segundo recurso jerárquico; empero, a momento de emitirse la Resolución Ministerial RJH N° 076/2022 de 3 de febrero, no se verificó dicha vulneración.

2.- Refirió que, el rechazo del costo por requisitos no previstos en la norma, vulnera el art. 14-IV de la Constitución Política del Estado (CPE) y considera que no está obligada a insertar en sus convenios la palabra compensación; manifestando que, la ANH, no ejerció sus facultades preservando el principio de sometimiento pleno a la Ley, sino que actuó de forma arbitraria; sosteniendo que por ello la Resolución Ministerial RJH N° 076/2022 de 3 de febrero, emitida por el MHE, no contiene la congruencia con los aspectos demandados, porque si bien la ANH puede aceptar o rechazar los costos, refiere que dicha facultad la debe ejercer siempre preservando el principio de sometimiento pleno a la Ley y no actuar de forma arbitraria; por lo que se debe reparar esta arbitrariedad, pues la falta de aplicación del principio de sometimiento pleno a la Ley no debería respaldarse en las facultades discrecionales que tiene la administración, pues los principios del procedimiento administrativo constituyen precisamente un freno a dicha facultad.

Petitorio.

Solicitó se emita Sentencia declarando Probada la demanda, dejando sin efecto la Resolución Ministerial RJH N° 076/2022 de 3 de febrero, para que se emita una aceptando los costos de compensaciones socioambientales o en su defecto, repare las vulneraciones denunciadas, permitiendo que el Ente Regulador, efectúe una nueva valoración.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Mediante memorial de fs. 325 a 332, el MHE, contestó negativamente a la demanda contenciosa administrativa, haciendo mención a aspectos normativos como el procedimiento, la potestad discrecional y la carga de la prueba, y argumentando lo siguiente refirió que:

1.- Sobre la supuesta falta de valoración de argumentos y pruebas, la Auditoría Regulatoria, con referencia al Presupuesto Ejecutado en la Gestión 2015, refirió que, en el Rubro de Salarios, se consideró como no razonable ni prudente este ítem y en el rubro Operación de Insumos: Mano de obra y contratos externos, se consideró como no razonable ni prudente los ítems de: Otras operaciones, insumos, mano de obra y contrato; siendo el razonamiento para ello que, en cuanto a salarios, YPFB TRANSIERRA SA, efectuó pagos a personal cuya asignación y perfil de cargo están relacionados con actividades de proyectos de acción social, dado que no existe reglamentación vigente que regule las actividades, aportes y/o gastos en planes de acción comunitarios y que determina en qué medida pueden o no ser parte de la base tarifaria de las Empresas concesionarias de transporte de hidrocarburos por ductos, y que la erogación de este tipo de recursos, acordados entre partes privadas, en el tiempo podría traducirse en incrementos mayores, hasta sobrepasar los costos del proyecto y afectar en forma importante la tarifa que paga el usuario a través de los servicios públicos tomados.

En cuanto al ítem de operación, YPFB TRANSIERRA SA, reportó gastos con relación a un Plan de Acción Social constituido por un conjunto de programas, convenios de largo plazo, donde se registran pagos anuales que fueron acuerdos que se efectuaron según contratos suscritos; asimismo, el Fondo de Acción Social, a través del cual se realizan aportes puntuales a instituciones, organizaciones y comunidades en general, erogan gastos, no existiendo además reglamentación vigente que regule las actividades aportes y/o gastos en planes de acción comunitarios y que determina en qué medida pueden o no ser parte de la base tarifaria de las Empresas concesionarias de transporte de hidrocarburos y que finalmente estos gastos pueden afectar la tarifa que paga el usuario final.

De lo expuesto refirió que, el argumento relacionado a la Resolución Ministerial Nº 214/06 emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, ya habría sido analizada y valorada durante la Auditoría Regulatoria señalada antes, donde el Regulador estableció dos aspectos; primero que, sólo se refirió al Acuerdo con el Pueblo Guaraní y no al Acuerdo del Pueblo Weenhayek, y segundo que, pese a ello, la citada resolución no estableció en qué medida los costos del Convenio PA-PDG tengan relación con la actividad regulada de Transporte de Hidrocarburos por Ductos.

Asimismo, arguyó que, YPFB TRANSIERRA SA, no argumentó como un agravio cómo la falta de valoración de la Resolución Ministerial 214/06 podría afectarle, máxime si existe una Auditoría Regulatoria que ya refirió los motivos por los cuales no se puede dar curso a pretensiones realizadas por la demandante.

Indicó que, el ente regulador en la RAR 0013/2022 revisó toda la normativa legal que YPFB TRANSIERRA SA propuso en el recurso de revocatoria y que supuestamente respaldaría las compensaciones socioambientales, estableciendo que, en el periodo de la firma de los citados convenios, no existía reglamentación vigente que regule este tipo de aportes.

Manifestó que, la Resolución Ministerial Nº 214/06, fue introducida recién en el segundo recurso jerárquico, más no es un argumento de su recurso de revocatoria y se debe tener presente que el control de legalidad que efectúa el MHE en calidad de instancia jerárquica, es a la resolución que resolvió el recurso de revocatoria, en los términos planteados en este último; por lo que, no es legal ni legítimo que se realice un pronunciamiento sobre cuestiones que no fueron de conocimiento del regulador en su oportunidad.

Por lo que, en cuanto a la falta de valoración de prueba, es necesario precisar que toda prueba aportada por el administrado fue debidamente valorada y analizada en su oportunidad, estando ello demostrado en todas y cada una de las resoluciones cursante en el proceso administrativo; no resultando evidente lo argumentado por la Empresa demandante; asimismo, se debe tener presente que, la demandante, lo que pretende es causar confusión, señalando que el motivo por el que no se aprobó el presupuesto fue porque en los Acuerdos no se establece la palabra “compensación”, cuando ello no es evidente porque se rechazó la aprobación de dicho presupuesto en razón a que el gasto no está relacionado con la actividad regulatoria, habiendo la Empresa demandante realizado en base de los Acuerdos en cuestión una liberalidad, llegando a tenerse costos no racionales ni prudentes, que debe asumir la Empresa, que pretende con la demanda hacer reconocer una compensación que no puede ser dada, más cuando con ello se afectaría al consumidor final.

2.- Con referencia a la exigencia de requisitos no previstos por Ley para el rechazo de costos, revisados los Acuerdos en cuestión, el EEIA y toda la normativa propuesta por la Empresa demandante, que según refirió la obligaba a realizar los gastos de compensación socioambiental, no encontró evidencia que fuese así, pues en el texto de los Acuerdos no se hace alusión a que los mismos sean producto del EEIA, mucho menos se los pactó en calidad de compensación, sino de donación y como una liberalidad, dichos costos deben ser asumidos por la Empresa demandante; por lo que, debe considerarse el procedimiento especial que se aplica para la aprobación de presupuestos ejecutados, y es el que está dispuesto en el Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, aprobado por el Decreto Supremo Nº 29018 de 31 de enero de 2007.

Siendo que la carga de la prueba corresponde al demandante, es la Empresa que presentó esta demanda que debe probar lo afirmado en la misma; es decir, probar que un gasto se asocia a la actividad regulada en términos racionales y prudentes; en tal sentido, fue la propia Empresa que afirmó que los Acuerdos cuestionados fueron suscritos en cumplimiento de la EEIA como compensaciones sociambientales; sin embargo, de la documentación presentada al proceso, no se puede probar ese extremo pues no existe una relación entre los documentos aportados como la misma Auditoría lo determinó; por lo que, en el entendido que el requisito legal indispensable que debe considerarse es si el costo reclamado se asocia a la actividad regulada en términos racionales y prudentes, ello en atención a que dicha determinación tiene como consecuencia inmediata la incidencia en la tarifa del servicio regulado afectando al consumidor final.

Señaló que, si bien efectivamente no existe norma específica que señale que los Acuerdos compensatorios deban referir que devienen del EEIA, o que obligue que en su texto esté inserto el término compensación, como indica el demandante, dicha situación se debe a que la norma no puede ser casuística, menos para este tipo de procedimientos porque tendría que normase y reglamentarse todos y cada uno de los gastos en los que incurren los concesionarios; sin embargo, el EEIA es un estudio destinado a identificar y evaluar los potenciales impactos positivos y negativos que pueda causar la implementación, operación, mantenimiento y abandono de un proyecto, en tal sentido, todo gasto socioambiental relacionado al proyecto debe necesariamente descolgarse del EEIA; por lo tanto, se debe tener presente que el rechazo está suficientemente respaldado, porque conforme a las Auditorías realizadas el gasto no se asocia a la actividad regulada, lo contrario no ha podido ser probado por la demandante; por lo que dicho gasto no es razonable ni prudente, por ello éste no puede ser aprobado como parte de su presupuesto ejecutado.

Petitorio.