SE/0301-A/2009

SALA PLENA

SENTENCIA: 301A/2009

EXP. N°: 85/2002

PROCESO: Contencioso Administrativo

PARTES: Jhonny Céspedes Rau representado por Ricardo Céspedes Rau contra la Presidente Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia y la Superintendencia General del Servicio Civil.

FECHA: 7 de octubre de 2009.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Ricardo Céspedes Rau en representación legal de Jhonny Céspedes Rau contra la Presidencia Ejecutiva y el Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional y la Superintendencia General del Servicio Civil.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 35-43 vuelta, interpuesta contra la Resolución Administrativa T.A.-A.N. Nº 001/2001 de 22 de junio de 2001 y auto complementario de 4 de julio de 2001, que confirmó la Resolución Administrativa D.P. 016/99 de 13 de diciembre de 1999, pronunciada por el Tribunal Sumariante de la Aduana Nacional y contra la Resolución Administrativa Nº SSC/IRJ/003/2002 de 29 de enero pronunciada por la Superintendencia del Servicio Civil, Autos Supremos de fojas 192-193, 199-200 vuelta y de fojas 208-209, respuesta de fojas 243, réplica y dúplica, decreto de fojas 256, los antecedentes del trámite y disposiciones legales aplicables al mismo; y,

CONSIDERANDO: que a fojas 35-43, se apersonó Ricardo Céspedes Rau en representación legal de Jhonny Céspedes Rau, dentro del plazo previsto por el artículo 780 del Código de Procedimiento Civil y formuló demanda contenciosa administrativa contra el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional y el Tribunal Administrativo de la misma entidad, pidiendo que en sentencia se declare probada su demanda, y en su mérito se revoquen y queden sin efecto legal la Resolución Administrativa D.P. Nº 016/00 de 13 de diciembre de 1999, la Resolución Administrativa T.A. Nº 001/2001 de 22 de junio de 2001 y el Auto de fecha 4 de julio de 2001, dictadas por la Juez sumariante y el Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional, eximiendo de responsabilidad administrativa y penal a su representado y se ordene su restitución a la fuente de trabajo.

En la relación fáctica manifestó: 1).- La Dirección Jurídica de la Aduana Nacional dictó el Auto Administrativo D.J. Nº 1047/99-2972 por el que se instruyó inicio de proceso administrativo contra el Administrador y Jefe de Operaciones de la Administración de Aduana Frontera Arroyo Concepción, por haberse denunciado el decomiso de 29 vagones de la Empresa FCO. S.A. que contenían mercadería que fue depositada en los almacenes de ALCRUZ S.A., este proceso administrativo fue ampliado contra funcionarios de menor jerarquía, entre ellos su representado, Jhonny Céspedes Rau. 2).- La Autoridad Sumariante de la Aduana Nacional pronunció la Resolución Administrativa D.P. Nº 016/99 de 13 de diciembre de 1999 en la que, cometiendo una serie de arbitrariedades y violaciones a los derechos constitucionales, laborales y personales (textual) resolvió responsabilizar administrativamente a todos los funcionarios procesados, por lo que Jhonny Céspedes Rau interpuso Recurso de Apelación.. 3).- Transcurrido un año desde la presentación del Recurso de Apelación y fuera de todo plazo legal, el Tribunal de Alzada, dictó la Resolución Administrativa T.A.- A.N. Nº 001/2001 de 22 de junio de 2001 que mantuvo el argumento legal de la resolución apelada, estableció además responsabilidad penal en contra de su representado, transgrediendo normas legales y suprimiendo derechos y garantías constitucionales, por lo que se presentó un memorial solicitando complementación y enmienda, a cuya solicitud el Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional buscando justificar sus errores pronunció el Auto de 4 de julio de 2001 a través del cual suprimieron la responsabilidad penal y mantuvieron la responsabilidad administrativa. 4).- El 3 de septiembre de 2001, interpuso Recurso Jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil contra los actos administrativos del Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional solicitando que los mismos sean revocados, empero -continua el demandante-, la Superintendencia del Servicio Civil mediante Resolución Administrativa SSC/IRJ/003/2002 de 29 de enero de 2002, resolvió denegar la solicitud en atención a la condición de funcionario provisorio del recurrente, incumpliendo de esta manera con la finalidad de la creación de esta Superintendencia que era velar por los derechos y la dignidad de los servidores públicos. 5).- Concluyó manifestando que el proceso administrativo interno y su excesiva duración en la tramitación, conculcaron el debido proceso y los derechos y garantías constitucionales, individuales y laborales, violación al principio de inocencia, al derecho de defensa en juicio, al principio universal de derecho "Non Bis In Idem", poseyendo una serie de vicios de nulidad ante el incumplimiento de reglas procesales, confesando su error a momento en que suprimen la responsabilidad penal y ratifican la administrativa, sin que haya existido una adecuada valoración de la prueba aportada por su representado, ni los informes de auditoria, pues, Jhonny Céspedes Rau, en ningún momento participó en el despacho de los 29 vagones de FCO. S.A., pues se encontraba desempeñando funciones de Vista III en el lugar de "Paradero" donde no se realizó el aforo físico de la mercadería. Resaltó el hecho de que en el proceso administrativo interno presentó como prueba de descargo la resolución emitida por el Juez Octavo de Instrucción en lo Penal de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra de 2 de septiembre de 1999 que admitió en el proceso penal la cuestión previa de falta de tipicidad y materia justiciable pronunciado a favor de su representado.

CONSIDERANDO: Que admitida la demanda por providencia de fojas 46, fue corrida en traslado a las autoridades demandadas de la Aduana Nacional, quienes a través del Jefe del Departamento de Gestión Legal y los abogados de la entidad, se apersonaron a fojas 95 interponiendo la excepción previa de impersonería en la parte demandada, que fue resuelta mediante el auto Supremo Nº 168/2007 de 16 de mayo de 2007 que declaró IMPROBADA la excepción opuesta por la parte demandada (fojas 199-200 vuelta), resolución que fue pronunciada luego de que en fecha 29 de septiembre de 2004, este Tribunal pronunciara el Auto Supremo Nº 117/2004 anulando obrados al haber advertido que la excepción opuesta de impersonería en la parte demandada no corrió el trámite previsto por el artículo 338-I y II del Código de Procedimiento Civil (fojas 192-193), consiguientemente al haberse anulado obrados desde fojas 97 hasta fojas 191, todos los actos procesales llevados a cabo hasta el momento en que se pronunció el Auto anulatorio, entre ellos, la respuesta a la demanda, réplica, decreto que da por renunciado el derecho a la dúplica, son considerados inexistentes precisamente como efecto de la nulidad determinada por este Tribunal, debiendo dejarse claramente establecido que con dichos Autos Supremos fueron legalmente notificadas todas las partes en litigio, conforme consta en las diligencias de fojas 194, 201, por lo que a futuro no podrían invocar desconocimiento de las mismas, menos alegar vulneración de derecho alguno.

Que en 25 de febrero de 2008, la Corte Suprema de Justicia pronunció el Auto Supremo Nº 045/2008, en el que, haciendo uso de la facultad conferida por el artículo 189 del Código de Procedimiento Civil dejó sin efecto el decreto de autos pronunciado a fojas 206 y el sorteo de la causa para resolución, al haber advertido que la última resolución que agotó la reclamación en sede administrativa del demandante Jhonny Céspedes Rau fue la Resolución Administrativa SSC/IRJ/003/2002 de 29 de enero de 2002 de la Superintendencia del Servicio Civil y no así el acto administrativo del Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional, por lo que, se dispuso la citación del Superintendente del Servicio Civil con la demanda para que la responda en el término de ley, integrando de esta manera a la litis a la autoridad administrativa que en sede administrativa emitió la última resolución en el reclamo del demandante, sin cuya participación no podía efectuarse el control de la legalidad de los actos de la administración. (fojas 208-209 vuelta).

Que citada la máxima autoridad de la Superintendencia del Servicio Civil con la provisión citatoria de fojas 211 a 226, se apersonó adjuntando la Resolución Administrativa SSC/IRJ/003/2002 (fojas 231-239) y la Resolución Suprema Nº 226936 de designación como Superintendente Interino del Servicio Civil (fojas 242), para responder a la demanda en los siguientes términos:

1).- La Superintendencia del Servicio Civil resolvió denegar la impugnación deducida por Ricardo Céspedes Rau en representación de Jhonny Céspedes Rau, en atención a la condición de funcionario provisorio del recurrente, pues no se abría la competencia de esta instancia para conocer y resolver los recursos jerárquicos derivados de procesos disciplinarios en el marco del Estatuto del Funcionario Público, no siendo extensivo este beneficio a los funcionarios provisorios, pues el inciso a) del artículo 61 del Estatuto del Funcionario Público otorga a la Superintendencia del Servicio Civil la facultad de resolver aquellos recursos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera o funcionarios de carrera públicos, relativos a controversias sobre ingreso, promoción o retiro de la función pública o aquellos derivados de procesos disciplinarios en el marco de dicho Estatuto. 2).- Que la situación funcionaria de Jhonny Céspedes Rau no se enmarcaba dentro de las previsiones contenidas en el artículo 70 de la Ley Nº 2027, estando enmarcado dentro de la categoría de funcionario provisorio descrita por el artículo 71 de dicha Ley, sin poseer los derechos establecidos en el artículo 7 parágrafo II del Estatuto del Funcionario Público, reservados a los funcionarios de carrera o a los aspirantes de carrera, para impugnar las decisiones administrativas definitivas. 3).- La situación de Jhonny Céspedes Rau como funcionario provisorio fue acreditada por la certificación emitida por el Jefe de Escalafón del Departamento de Recursos Humanos de la Aduana Nacional de Bolivia, evidenciando que aquel funcionario entró a ocupar el puesto de Vista III de la Aduana Interior La Paz, por un periodo de prueba de tres meses, motivo por el cual la Superintendencia del Servicio Civil carecía de competencia para conocer su recurso impugnativo contra la Resolución Administrativa T.A. A.N. Nº 001/2001 de 22 de junio de 2001 y auto de 4 de julio de 2001, siendo la máxima autoridad ejecutiva de la entidad la competente para conocer y resolver el recurso jerárquico. 4).- Refirió que la Superintendencia del Servicio Civil al pronunciar la Resolución SCC/IRJ/003/2002, en ningún caso pudo haber entrado a resolver el fondo del asunto y que el mencionar las irregularidades evidentes en el procesamiento disciplinario interno, no significaba haber aceptado el recurso jerárquico y haber admitido competencia en el asunto, pues hacerlo habría significado ingresar a la previsión establecida por el artículo 31 de la Constitución Política del Estado de 1967, previendo la nulidad de los actos de los que usurpen funciones que no les competen. Con estos fundamentos el Superintendente del Servicio Civil, impetra se declare Improbada la demanda en todo aquello que a la entidad que representa se refiera, con costas y multa al demandante.

CONSIDERANDO: Que el representante del demandante, haciendo uso de la réplica, a fojas 248-249 vuelta, ratifica todos y cada uno de los términos de la demanda en cuanto a la actuación de la Superintendencia del Servicio Civil se refiere. A su vez el Superintendente del Servicio Civil con el derecho a la dúplica, a fojas 253-254, ratificó también los términos de su respuesta. En aplicación del art. 354-III del Código de Procedimiento Civil, por decreto de fojas 356 se dicta "Autos para Resolución".

Que la procedencia del proceso contencioso administrativo está definida por el régimen procesal descrito por el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil para los casos en los que se presente oposición entre el interés público y el privado y cuando el sujeto que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere agotado su reclamo en la vía administrativa. En la especie, conforme se describió en los antecedentes, se integra a la litis a la Superintendencia del Servicio Civil, por haber sido esta entidad la que en última instancia pronunció la Resolución Administrativa con la que el demandante agotó su reclamo en sede administrativa, estando en consecuencia trabada la litis entre el demandante, la Aduana Nacional de Bolivia y la Superintendencia del Servicio Civil

Que en autos, tomando en cuenta la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo descrito precedentemente, se debe reconocer la competencia del Supremo Tribunal para el conocimiento y resolución de la controversia planteada, y conocidos los argumentos de las partes en contienda se arriba a las siguientes conclusiones:

Que el Servicio Nacional de Aduana a través de la Dirección General de Asesoría Legal, en 13 de julio de 1999, emitió el Auto Inicial Ampliatorio de Proceso Disciplinario ampliando el proceso administrativo interno que fuera instaurado primero contra el Administrador y Jefe de Operaciones de la Aduana Frontera Arroyo Concepción, contra varios funcionarios de este puesto aduanero fronterizo, entre los que se encontraba el demandante Jhonny Céspedes Rau, con el fin de establecer la existencia de responsabilidad administrativa debido a que se permitió el ingreso de mercancía sin el debido control aduanero (fojas 1-2), a cuya consecuencia, el 13 de diciembre de 1999, la Juez Sumariante de la Aduana Nacional pronunció la Resolución Administrativa D.P. Nº 016/99 en la que resolvió responsabilizar administrativamente a Jhonny Céspedes Rau, imponiéndole la sanción de destitución de su cargo, amparando tal determinación en la disposición del artículo 29 de la Ley Nº 1178 (fojas 4-9), infiriéndose por los datos anotados que desde el auto inicial del proceso administrativo disciplinario interno hasta el momento de la decisión transcurrieron cinco meses.

En 30 de marzo de 2000, la misma autoridad sumariante, pronunció el Auto que concedió el recurso de apelación formulado por el demandante contra la Resolución que determinó su suspensión, anotando esta autoridad administrativa que el recurso de apelación fue formulado en 29 y 30 de diciembre de 1999 (fojas 10), habiendo transcurrido entonces desde la formulación de aquel recurso hasta el momento de su concesión ante el Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional tres meses y hasta la notificación del demandante ocurrida el 14 de abril de 2000 tres meses y quince días. El Recurso de Apelación fue radicado el 16 de octubre de 2000 (fojas 11) después de haber transcurrido seis meses desde la notificación al demandante con el auto de concesión del recurso. Extrañamente, en 25 de mayo de 2001, el Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional, después de seis meses y quince días de haberse radicado el recurso de apelación, pronunció la resolución T.A.-A.N- N 005/2001 volviendo a radicar el recurso impugnativo y practicando por segunda vez notificación al demandante con esta radicatoria (fojas 12 y vuelta) para posteriormente pronunciar el 22 de junio de 2001 la Resolución Administrativa T.A.-A.N. Nº 001/2001 modificando la resolución apelada, estableciendo contra el demandante, además de la responsabilidad administrativa, responsabilidad penal y ordenando la remisión de obrados al Ministerio Público (fojas 14-17). El mismo Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional ante la presentación de un certificado emitido por el Juez Octavo de Instrucción en lo Penal de la ciudad de Santa Cruz, en el que se determinó archivo de obrados en el proceso penal instaurado en su contra por falta de materia justiciable, pronunció el auto de 4 de julio de 2001, en el que, en vía de complementación y enmienda modificó su determinación anterior, estableciendo únicamente en contra de Jhonny Céspedes Rau responsabilidad administrativa (fojas 13, 18-19).

Contra la Resolución del Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional y el Auto complementario, el demandante dedujo Recurso Jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil, instancia que pronunció la Resolución Nº SSC/IRJ/003/2002 de 29 de enero, en la que, con las consideraciones de orden legal en ella contenidas, determinó DENEGAR la solicitud formulada por Jhonny Céspedes Rau de revocar la Resolución Administrativa T.A.-A.N Nº 001/2001 de 22 de junio de 2001 y el Auto de 4 de julio de 2001, siendo el fundamento base de esa decisión la condición de funcionario provisorio del demandante que no gozaba de los derechos y prerrogativas previstos en la Ley Nº 2027 para los funcionarios de carrera o aspirantes a ella (fojas 25-33, 231-239).

Que las conclusiones anteriores permitirán a este Tribunal determinar a través del control jurisdiccional que ha de ejercerse sobre los actos administrativos tanto de la Aduana Nacional cuanto de la Superintendencia del Servicio Civil, si han existido las violaciones a los derechos del demandante acusadas en la demanda o por el contrario, se ha de determinar si dichos actos de la Administración han sido pronunciados en estricta observancia de las normas legales que los sustentaron.

Al efecto, debe decirse que el proceso administrativo interno instaurado contra el demandante Jhonny Céspedes Rau primero, por la Autoridad Sumariante y posteriormente por el Tribunal Administrativo, estuvo fundando en la Ley de Administración y Control Gubernamentales Nº 1178 de 20 de julio de 1990, y su Decreto Supremo Reglamentario Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992 que establece el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública. Tanto la Autoridad Sumariante cuanto el Tribunal Administrativo, estuvieron conformados de acuerdo a la disposición de los artículos 11, 12 y 18 del D.S. Nº 23318-A, constando el proceso de las dos etapas sumarial y de apelación previstas en el artículo 18 de la norma reglamentaria anotada. El artículo 22 determina los plazos a los que debe sujetarse el proceso interno, plazos que revisten el carácter de cumplimiento obligatorio para los funcionarios o ex funcionarios públicos sometidos a proceso interno y para los funcionarios que ejercen funciones de Autoridad Sumariante o integrantes del Tribunal Administrativo, así el artículo 22 incisos a) al d) señalan "Los plazos a los que debe sujetarse el proceso interno son: tres días hábiles a partir de conocido el hecho o recibida la denuncia para que el sumariante inicie el proceso con la notificación del procesado, diez días hábiles de término de prueba, cinco días hábiles a partir del vencimiento del término de prueba para que el sumariante emita resolución (...)". En autos, estas disposiciones legales no fueron observadas menos cumplidas, pues desde el inicio del proceso hasta el momento en que la Juez Sumariante emitió la Resolución D.P. Nº 016/99 que determinó responsabilidad administrativa contra el demandante, transcurrieron cinco meses, venciendo superabundantemente el plazo legal señalado en el Decreto Supremo 23318-A. En relación al Recurso de Apelación los artículos 24 y 26 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, determinan la constitución y organización interna del tribunal administrativo, norma que sirvió de base para la conformación del Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional, siendo los artículos 27, 28 y 29 los que determinan la forma de tramitación de aquel recurso, el plazo para dictar resolución que no debe exceder de ocho días hábiles desde la radicatoria de los antecedentes ante el Tribunal Administrativo. En el caso de análisis se observan tres transgresiones a las normas citadas: a) El recurso fue concedido después de tres meses de haber sido formulado, b) Existen dos providencias de radicatoria a fojas 11 y 12 con espacio de seis meses entre cada una de ellas, c) la Resolución que resuelve el Recurso se pronunció después de seis meses de la primera radicatoria y veintisiete días después de la segunda radicatoria, sin la observancia debida del artículo 29 del Decreto Supremo Nº 23318-A.

Que del análisis precedente se afirma que existió una ilegal duración del proceso administrativo interno, en franca violación a las disposiciones legales anotadas, las que determinan que el plazo para establecer la existencia o no de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos no debe exceder en el peor de los casos de tres meses, en el caso del demandante Jhonny Céspedes Rau desde el inicio del proceso hasta el pronunciamiento de la Resolución del Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional y el Auto Complementario transcurrieron mas de dos años. Por otra parte, se produjeron en la tramitación del proceso interno irregularidades que vician el trámite administrativo tales como la total inobservancia de los plazos legales para pronunciar decretos y resoluciones y la duplicidad de actuaciones como el caso en que el Tribunal Administrativo radica el recurso de apelación por dos veces, la primera el 16 de octubre de 2000 y la segunda el 25 de mayo de 2001, a más de no contener en las Resoluciones tanto del sumariante como del Tribunal Administrativo la adecuada fundamentación legal que sustentó sus decisiones, así por ejemplo, se establece Responsabilidad Administrativa contra el demandante sin explicitar claramente qué normas administrativas habrían sido vulneradas por el procesado, pues, conforme al artículo 13 del Decreto Supremo Nº 23318-A "La responsabilidad administrativa emerge de la contravención del ordenamiento jurídico administrativo y de las normas que regulan la conducta del servidor público" entendiéndose por ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta a "las disposiciones legales atinentes a la Administración Pública y vigentes en el país al momento en que se realizó el acto u omisión", conforme determina el artículo 29 de la Ley Nº 1178 concordante con el artículo 14 del Decreto anotado.

En suma, las irregularidades y vulneración de las normas citadas precedentemente, la extremada duración del proceso administrativo interno instaurado contra el demandante y la actitud arbitraria de quienes en ese momento pronunciaron los actos administrativos, permiten afirmar que el proceso administrativo se halla viciado de actos de nulidad.

CONSIDERANDO: Que en relación a los fundamentos de la demanda en cuanto a la Resolución de la Superintendencia se refiere, del análisis efectuado se infiere que esa instancia administrativa pronunció la Resolución Administrativa SSC/IRJ/003/2002 de 29 de enero denegando el recurso jerárquico interpuesto por el demandante (pretendiendo la revocatoria de la Resolución Administrativa T.A.-A.N. Nº 001/2001 de 22 de junio de 2001 y el Auto complementario de 4 de julio de 2001, pronunciados por el Tribunal Administrativo de la Aduana Nacional que establecieron responsabilidad administrativa contra Jhonny Céspedes Rau), por cuanto el recurrente no ostentaba la calidad de funcionario de carrera o aspirante a ser funcionario de carrera, no pudiendo la Superintendencia del Servicio Civil pronunciarse sobre el fondo del asunto en atención a la condición de funcionario provisorio del recurrente.

Al respecto, el artículo 7º de la Ley Nº 2027, establece los derechos de los servidores públicos, entre otros el parágrafo II inciso c) señala el derecho a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, derecho reservado únicamente para los funcionarios de carrera y no para todo funcionario público, considerándose funcionario de carrera según el artículo 5º inciso d) "A los funcionarios que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa (...)" y conforme la disposición del artículo 70 parágrafo I de la Ley citada, funcionario de carrera es aquel servidor público que posea un desempeño de la función pública en la misma entidad de manera ininterrumpida por cinco o más años o que desempeñe funciones contínuas por siete o mas años para funcionarios que ocupen cargos del máximo nivel jerárquico de la carrera administrativa, no interesando en ambos casos la fuente de su financiamiento.