SE/0303/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 303/2014.

FECHA: Sucre, 07 de octubre de 2014

EXPEDIENTE N°: 533/2007.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Nacional de Telecomunicaciones ENTEL S.A. contra la Superintendencia General del SIRESE.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones ENTEL S.A., contra la Superintendencia General del SIRESE, impugnando la Resolución Administrativa Nº 1438 pronunciada el 8 de agosto de 2007.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 203 a 231; la contestación de fs. 237 a 247; la réplica de fs. 292 a 296, la dúplica de fs. 300 y los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: Que ENTEL S.A., en su demanda, solicita la nulidad de la Resolución Administrativa Nº 1438/2007 de 8 de agosto, emitida por la Superintendencia General del SIRESE y en su mérito las Resoluciones Administrativas RAR 2007/0662 de 8 de marzo y la RAR 2006/2569 de 15 de noviembre, ambas emitidas por la Superintendencia de Telecomunicaciones, señalando lo siguiente:

SITTEL en fecha 4 de diciembre de 2003, emitió la Resolución Administrativa Regulatoria RAR 2003/1154, atribuyendo a ENTEL un presunto incumplimiento contractual de ciertas metas de expansión y calidad estipuladas en los respectivos contratos de concesión suscritos con SITTEL, metas correspondientes a las gestiones 1998 y 1999.

Que ENTEL luego de ser notificada con dicha resolución, presentó las respectivas pruebas de descargo dentro del plazo legal de 10 días, no obstante de ello SITTEL dictó la Resolución Administrativa Regulatoria RAR 2005/531, de 1 de abril de 2005, en la que concluye y declara que ENTEL ha incumplido, entre otras, la “Meta de calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales” y “Distribución de Señales por medio de cable: Obligación de Información”, metas correspondientes a las gestiones 1998 y 1999, imponiendo injustamente sanciones pecuniarias contra ENTEL.

Señala que este proceso administrativo concluyó con la Resolución Administrativa RA 1187 de 25 de septiembre de 2006, emitida por el Superintendente General del SIRESE, que resolvió entre otros aspectos, revocar parcialmente las resoluciones de SITTEL, disponiendo emita nueva resolución sólo con relación a la “Meta de calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales” y “Distribución de Señales por medio de cable: Obligación de Informar”.

Mediante Resolución Administrativa RA 2006/2569 de 15 de noviembre, emergente de la citada Resolución 1187 de 25 de septiembre de 2006, SITTEL resolvió subsanar la multa correspondiente a la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales, reconfigurándose el monto de la multa en Bs. 18.100.000 y confirmar la multa relativa al Servicio de Distribución de Señales por medio de Cable: Obligación de presentar información; por lo que el monto total de las multas asciende a Bs. 25.870.000.-(Veinticinco millones ochocientos setenta mil 00/100 bolivianos).

Planteado el recurso de revocatoria, SITTEL emitió la Resolución Administrativa 2007/0662 de 8 de marzo, que aceptó parcialmente el recurso planteado por ENTEL, disponiendo que las multas por el incumplimiento de la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales y Servicio de Distribución de Señales por medio de Cable: Obligación de presentar información, alcanza ahora al monto total de 21.012.000.-(VEINTIUN MILLONES DOCE MIL 00/100 BOLIVIANOS).

Expresa que contra esta Resolución, ENTEL interpuso recurso jerárquico, reiterando lo siguiente: a) la prescripción de las presuntas infracciones por las que SITTEL le impuso multas con relación a las Metas correspondientes a las gestiones 1998 y 1999 basándose en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la Disposición Transitoria Segunda de su Reglamento, con el apoyo del art. 33 de la CPE, así como de las sentencias uniformes del Tribunal Constitucional y de aplicación de las garantías procesales penales en el derecho administrativo sancionador; y b) el cumplimiento de ENTEL a las metas señaladas a las que se refiere el recurso de revocatoria, que no merecieron una correcta valoración de SITTEL, vulnerando así el debido proceso, emitiéndose la RA 1438 en la que el Superintendente General del SIRESE resolvió confirmar la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/0662 de 8 de marzo y en su mérito la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2006/2569 de 15 de noviembre, dictadas por el Superintendente de Telecomunicaciones.

Con esos antecedentes señala que la Resolución de Recurso Jerárquico impugnada carece de motivación, la cual sirve para garantizar el debido proceso, principio constitucional que ha sido vulnerado a través de la RA 1438, omisión que deben ser corregidas en resguardo del principio de legalidad, agrega que es la propia LPA 2341 que en su art. 30 inc. a), dispone de manera obligatoria que los actos administrativos sean motivados, precepto incumplido por el SIRESE en la RA 1438 porque no señala de manera expresa la norma por la cual confirma multas ilegales impuestas por SITTEL.

Afirma que tampoco se ha considerado ni valorado adecuadamente la prueba ni los fundamentos técnicos presentados por ENTEL, que las pruebas presentadas por ENTEL S.A. desvirtuaron totalmente las supuestas infracciones que le fueron atribuidas por SITTEL relativas a la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales, dando lugar a sanciones injustas e ilegales por no realizar una correcta y adecuada valoración de dichas pruebas. De igual modo, con relación al supuesto incumplimiento de presentar la información establecida en la concesión relativa a “Distribución de Señales por medio de cable”, señala que la presentación de los planes que reclama SITTEL está sujeto a que el servicio correspondiente a la concesión opere, situación que a la fecha no se ha producido, por lo que la obligación de informar todavía no es exigible y por ende no puede ser calificada como incumplimiento.

Expresa que el procedimiento administrativo seguido contra ENTEL, se lo inició con la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 1154 de 4 de diciembre de 2003, en la que se estableció expresamente que se sujetaría a la Ley de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002; y que no obstante haberse definido claramente el procedimiento administrativo dentro del que fue sancionado ENTEL, el Superintendente del SIRESE se apartó de manera ilegal de ese procedimiento, pues omitió aplicar el art. 79 de la Ley 2341, precepto que prevé la prescripción de las infracciones en el plazo de 2 años, convalidando la ilegalidad que se produjo en el transcurso de todo este proceso.

Argumenta que desde el inicio del proceso administrativo y hasta el presente, ENTEL sostuvo que las multas son ilegales, no sólo por carecer de fundamento jurídico y técnico, sino porque la facultad de SITTEL de sancionar con multa a ENTEL al igual que las infracciones administrativas que dieron lugar a la aplicación de dichas multas, habían prescrito por disposición del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la correcta aplicación que debió hacerse en cumplimiento de las disposiciones transitorias de la citada Ley y de su respectivo Reglamento, pues fue durante su vigencia que se promovió proceso administrativo contra ENTEL y por tanto su desarrollo y emergencias tenían que estar sujetas a la Ley 2341 de 23 de abril de 2002 y por su Reglamento DS Nº 27113 de 23 de julio de 2003; que al no haberse actuado así quebrantaron el debido proceso.

Indica que si bien en las resoluciones administrativas regulatorias emitidas por SITTEL, se alega que estuvieron enmarcadas en la Ley SIRESE y sus Reglamentos, a la Ley de Telecomunicaciones y a sus Reglamentos, a la Ley del Procedimiento Administrativo y su Reglamento, sin embargo no era pertinente se apliquen los arts. 27 y 39 del Reglamento de Infracciones y Sanciones correspondiente a la Ley de Telecomunicaciones de 20 de octubre de 2000, en cuanto a las sanciones por incumplimiento y la prescripción que establecía 5 años para las infracciones, por cuanto en los hechos se produjo la abrogatoria de todo el DS 25950 de 20 de octubre de 2000, desde el momento en que entró en vigencia la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, por lo que SITTEL debió aplicar la prescripción dispuesta en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo que estipula que las infracciones prescribirán en el término de dos años.

Denuncia que las presuntas infracciones por las que se sancionó a ENTEL en la RA 1438/2007 dictada por el SIRESE, y que corresponden a las gestiones 1998 y 1999, estaban comprendidas dentro de la prescripción señalada en el art. 79 de la Ley 2341, y en ese sentido debió pronunciarse el Superintendente del SIRESE, sin embargo en la resolución que emitió se apartó de las garantías constitucionales así como de los principios legales a los que debió ceñirse la autoridad demandada, no aplicó el principio de retroactividad de la ley más benigna enunciado por el art. 33 de la CPE, ni lo dispuesto en el art. 79 de la Ley 2341 y la Disposición Transitoria Segunda de su Reglamento (DS Nº 27113 de 23 de junio de 2003); asimismo en la resolución impugnada se distorsiona y se hace una mala interpretación y aplicación del principio de supremacía constitucional enunciado por el art. 228 de la CPE, resolución que resultó afectando los legítimos derechos de ENTEL porque se la emitió contrariando el principio de legalidad, haciendo una interpretación arbitraria del principio de supremacía constitucional y desconociendo el principio de retroactividad de la ley más benigna.

Sostiene que aparte de haberse operado la prescripción de las infracciones ENTEL presentó pruebas que desvirtuaron las supuestas infracciones que le fueron atribuidas por SITTEL relativas a la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales, pruebas que no fueron correcta y adecuadamente valoradas. Agrega, que con relación al supuesto incumplimiento de presentar la información establecida en la concesión relativa a Distribución de Señales por medio de cable, la presentación de los planes que reclama SITTEL estaba sujeta a que el servicio correspondiente a la concesión opere, situación que no se ha producido, por lo que la obligación de informar no era exigible.

Con los argumentos precedentes, solicita se declare probada la demanda, consiguientemente prescritas las infracciones y consiguiente aplicación de multas impuestas a ENTEL por el presunto incumplimiento de metas en las gestiones de 1998 y 1999, consecuentemente se deje sin efecto la Resolución Administrativa 1438/2007 de 8 de agosto y en consecuencia se deje también sin efecto las Resoluciones Administrativas RAR 2007/0662 de 8 de marzo y la RAR 2006/2569 de 15 de noviembre.

CONSIDERANDO II: Que corrida en traslado la demanda, el Superintendente General del SIRESE, mediante memorial de fs. 292 a 296, se apersona al proceso y contesta negativamente a la acción interpuesta, señalando que:

Las infracciones sancionadas se produjeron en las gestiones 1998 y 1999, por lo que en mérito a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, no es aplicable el art. 79 de esta disposición legal, señala que si bien es evidente que la Disposición Transitoria Cuarta de la citada Ley consagra el principio de la irretroactividad de la norma en materia administrativa, no es contraria a lo dispuesto por el art. 33 de la CPE, puesto que esta disposición constitucional se circunscribe a declarar la retroactividad de la ley en materia penal cuando beneficie al delincuente y en materia social cuando así lo determine expresamente una ley, no norma la retroactividad en materia administrativa. Añade que por mandato de la citada disposición transitoria se aplica lo dispuesto por el Capítulo VI “Procedimiento Sancionador”, es decir, lo previsto por el art. 79 referente a la prescripción de las infracciones y sanciones, a los hechos que se produzcan a partir de la vigencia de la Ley 2341, con lo que se deja establecido que no tiene carácter retroactivo.

Alega que el demandante al argumentar la abrogación del DS 25950 de 20 de octubre de 2000 (Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Jurídico Regulatorio), no tuvo la inquietud de conocer la naturaleza jurídica de las Superintendencias Sectoriales a través de la simple lectura del art. 2 de la Ley 1600 Ley SIRESE que establece que la Superintendencia General y las Sectoriales, como órganos autárquicos, son personas jurídicas de derecho público, con jurisdicción nacional, autonomía de gestión técnica, administrativa y económica, en consecuencia la disposición abrogatoria del DS Nº 27113 de 2003, no es aplicable a las Superintendencias, porque estas no constituyen Ministerios del Poder Ejecutivo, Prefectura ni entidades desconcentrada o descentralizadas, por consiguiente el Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Jurídico Regulatorio no se encuentra derogado ni abrogado por esta disposición legal.

Respecto a la acusación de la empresa demandante de incorrecta valoración de las pruebas de descargo expresa que ENTEL lejos de desvirtuar las consideraciones establecidas en la Resolución Administrativa No. 1438, se limitó únicamente a argumentar la supuesta prescripción de las infracciones contractuales cometidas y de las multas impuestas, sin efectuar argumentaciones técnicas ni legales respecto al incumplimiento de la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales, por las gestiones 1998 y 1999 y el incumplimiento en el Servicio de Distribución de Señales por medio de cable: Obligación de presentar información.

Concluye solicitando, se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que al haberse utilizado el derecho de réplica y dúplica mediante memoriales de fs. 292 a 296 y fs. 300 respectivamente en los que reiteraron sus pretensiones, corresponde resolver conforme a lo siguiente.

La controversia se circunscribe principalmente a establecer si la Resolución Administrativa 1438 carece de motivación o no, si realizó o no valoración de las pruebas aportadas por ENTEL, si existió o no incumplimiento contractual de la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales, y en el Servicio de Distribución de Señales por medio de cable: Obligación de presentar información, correspondiente a las gestiones 1998 y 1999 y si operó la prescripción de las infracciones que dieron lugar a la aplicación de las multas.

En la especie, a través de la Resolución Administrativa Regulatoria Nº RAR 2003/1154 de 4 de diciembre de 2003, la Superintendencia de Telecomunicaciones inició el procedimiento administrativo, disponiendo se notifique a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. (ENTEL S.A) con una presunta infracción contractual en las gestiones 1998 y 1999, por haber incumplido con ciertas metas de expansión y calidad (fs. 224 a 236 Anexo 1).

En fecha 1 de abril de 2005, SITTEL dictó la Resolución Administrativa Regulatoria RAR 2005/531, declarando probado el incumplimiento contractual de ENTEL SA., para las gestiones 1998 y 1999, entre otras, de ciertas Metas de Expansión y Calidad de sus servicios concedidos Local de Telecomunicaciones, Larga Distancia Nacional e Internacional y Distribución de Señales por medio de Cable, imponiéndole sanciones pecuniarias. (fs. 237 a 259 Anexo 1).

Por resolución RAR 2006/0245 de 6 de febrero de 2006, fue rechazado el recurso de revocatoria planteado por ENTEL S.A., lo que motivó plantear el recurso jerárquico (fs. 278 a 283 Anexo 1).

El Superintendente General del SIRESE emitió la Resolución Administrativa RA 1187, de 25 de septiembre de 2006, por medio de la cual, revocó parcialmente las resoluciones de SITTEL, disponiendo emita nueva resolución sólo con relación a la “Meta de calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales” y “Distribución de Señales por medio de cable: Obligación de Informar”. (fs. 260 a 277Anexo 1).

Mediante Resolución Administrativa RA 2006/2569 de 15 de noviembre, emergente de la citada resolución 1187 de 25 de septiembre de 2006, mediante la cual, resolvió: 1) subsanar la multa correspondiente a la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales, reconfigurándose el monto de la multa en Bs. 18.100.000 y 2) confirmar la multa relativa al Servicio de Distribución de Señales por medio de Cable: Obligación de presentar información; definiendo que el monto total de las multas alcanza la cifra de Bs. 25.870.000.- (fs. 284 a 296 Anexo 1).

Interpuesto el recurso de revocatoria, SITTEL emitió la Resolución Administrativa 2007/0662 de 8 de marzo, que resolvió aceptar parcialmente el recurso planteado por ENTEL, disponiendo que las multas por el incumplimiento de la Meta de Calidad para el Servicio de Larga Distancia Nacional e Internacional: Tiempo de Congestión en Rutas Finales y Servicio de Distribución de Señales por medio de Cable: Obligación de presentar información, alcanzan un total de Bs. 21.012.000.-(VEINTIUN MILLONES DOCE MIL 00/100 BOLIVIANOS) (fs. 193 a 210 Anexo 1).

Deducido el recurso jerárquico, se emitió la RA 1438 de 8 de agosto de 2007, en la que el Superintendente General del SIRESE resolvió confirmar la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/0662 de 8 de marzo y en su mérito la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2006/2569 de 15 de noviembre, dictadas por el Superintendente de Telecomunicaciones. (fs. 332 a 350 del Anexo 1).