SE/0305/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 305/2014.

FECHA: Sucre, 7 de octubre de 2014

EXPEDIENTE N°: 608/2007.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Estación de Servicio Palmasola contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SG SIRESE), actualmente Ministro de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Beatriz Ledezma Quezada en representación legal de la Estación de Servicio Palmasola, en el que impugna la Resolución Administrativa Nº 1468 emitida el 13 de septiembre de 2007 por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SG SIRESE), actualmente Ministro de Hidrocarburos y Energía.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 30 a 34; contestación de fs. 40 a 44 y los antecedentes de emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: Que la Empresa demandante, solicita que se declare la nulidad de la Resolución Administrativa Nº 1486 pronunciada el 13 de septiembre de 2007, por el Superintendente General del SIRESE, con los siguientes argumentos:

Que el 21 de junio de 2006, SGS Bolivia S.A., por cuenta de la Superintendencia de Hidrocarburos, tomó muestras de diesel oil en el tanque 2, bomba 1, manguera 1 de la empresa y emitió el Informe de Calidad SGS-SCZ-JUN 31 de 28 de julio de 2006, estableciendo una gravedad específica de 0.7936 y un punto de inflamación de 33.5, presumiendo que el combustible fue contaminado con un hidrocarburo de corte más liviano. El 13 de julio de 2006, SGS Chile Ltda., expidió el resultado del análisis completo ratificando los resultados anteriores, en los límites descritos y concluyó que el diesel comercializado por la empresa, no cumplía con las especificaciones establecidas en el Reglamento.

El 12 de septiembre de 2006, fue notificada con el Auto de Cargos de 5 de septiembre, por supuesta infracción al art. 6º del Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes aprobado por Decreto Supremo Nº 26276 concediendo el plazo de diez días para la presentación de descargos, los cuales fueron presentados alegando la imprecisión del cargo formulado en relación a la tipicidad de la infracción o conducta que se pretendía sancionar; es decir, si se estaría a lo dispuesto por el segundo párrafo del art. 6 del Reglamento de Calidad de Carburantes o al art. 49 del Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos (aprobado por DS 24721), más aun cuando se pretendía aplicar la sanción prevista por el art. 69 inc. b) del último Reglamento; sin embargo, la Superintendencia de Hidrocarburos, el 11 de enero de 2007 notificó la Resolución Administrativa SSDH Nº 1710/2006 de 27 de diciembre de 2006 con la que se declaró probado el cargo y se revocó la Licencia de Operación de la Estación de Servicio, señalando que el art. 6 del Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes establece la prohibición de comercializar carburantes que no cumplan especificaciones de calidad indicadas en ese instrumento normativo. Dicha resolución fue confirmada en el recurso revocatorio y confirmada en el jerárquico.

Con esos antecedentes acusa la vulneración del principio de legalidad objetiva porque la resolución del Superintendente debió ser dictada en el plazo de treinta días siguientes al vencimiento del plazo para la presentación de la prueba; sin embargo fue emitida el 27 de diciembre de 2006, fuera del plazo que venció el 3 de noviembre de 2006. De igual modo, la Superintendencia de Hidrocarburos abrió el término probatorio fuera de plazo, pues para tratar de subsanar el hecho del silencio administrativo en que incurrió, abrió término de prueba para prolongar el plazo para dictar resolución. Agrega que los plazos, conforme prevé el art. 21 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se entienden como máximos y son obligatorios; empero, la Superintendencia General consideró que no tuvo incidencia en el debido proceso ni causó indefensión y que no existió vulneración al principio contenido en el art.4 inc. c) de la indicada disposición legal.

Agrega que también se vulneró el principio de tipicidad, establecido en el art. 72 de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque la Superintendencia de Hidrocarburos no siguió un orden lógico al momento de subsumir la conducta con la pena impuesta, pues en el cargo de 5 de septiembre de 2006 acusó la presunta infracción del art. 6 del Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes aprobado por DS 26276 de 6 de agosto de 2001; es decir, en la prohibición de comercializar carburantes incumpliendo especificaciones de calidad y sin embargo, sancionó a la empresa con la revocatoria de su licencia de operaciones que es en general una sanción para otras tipificaciones, como es el caso de la alteración establecida por el art. 69 del Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos y la modificación del DS. Nº 26821 con relación al art. 39 del Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos. En efecto, una es la conducta tipificada por el art. 6 del citado Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes aprobado por DS. Nº 26276 y otra la alteración de calidad prevista por el art. 39 del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos.

Señala también que la autoridad demandada no consideró la acción u omisión subsumida al tipo alteración como contravención, consecuentemente no era posible determinar qué conducta de la variedad de acciones que el término implica, será entendida como alteración de calidad, en el caso no se acumuló prueba plena de la presunta infracción, más cuando la propia prueba aportada por la Superintendencia de Hidrocarburos consistente en el Informe de Análisis de Combustible Laboratorio Petroquímico 0600751 de la muestra de 21 de junio de 2006, no señala que los sellos fueron violentados o manipulados.

Finalmente, acusa la vulneración al principio de verdad material porque era obligación de la Superintendencia de Hidrocarburos llegar al fondo de la supuesta alteración de la que acusó a la empresa, y al no hacerlo correspondía a la autoridad demandada revocar las resoluciones de la instancia inferior, que no tomó en cuenta elementos de la realidad como el tiempo de recorrido del camión desde la planta de almacenaje hasta la Estación que es de doce minutos, lapso en el que es humanamente imposible realizar ningún tipo de alteración, más todavía, cuando se demostró que el sello del tanque no tenía ningún tipo de alteración, por lo que no existe ningún tipo de certeza en cuanto a la acusación realizada, salvo la intención de subsumir hechos separados en la norma sin demostrar de manera alguna su relación, con lo que se genera una duda razonable que debió ser investigada.

CONSIDERANDO II: Que el Superintendente General del SIRESE, reseñando las resoluciones pronunciadas en el caso, contesta en forma negativa con los siguientes argumentos:

Respecto a la legalidad objetiva, señala que la demora de la Superintendencia de Hidrocarburos en decretar la apertura de término de prueba, no tuvo incidencia en el debido proceso ni causó indefensión a la recurrente debiendo considerarse que la demandante, no fundamentó cuál es el daño que pudo haber sufrido.

Sobre la tipicidad, arguye que es obligación de la Estación de Servicio adoptar medidas de seguridad sobre la comercialización de combustibles que cumplan con las especificaciones de calidad establecidas en el reglamento y que la Superintendencia de Hidrocarburos, a través de la empresa SGS Bolivia S.A., realiza control preventivo de verificación de la calidad de los carburantes en toda la cadena de producción y comercialización de combustibles líquidos (refinerías, plantas de almacenaje y estaciones de servicio), al efecto señala que se adjunta al expediente el Acta de Muestreo 000312 e Informe de Calidad SGS-SCZ-JUN-04 de la Empresa Autuma Sinper, la cual no tiene observaciones.

El 21 de junio de 2006, se tomaron muestras de manera correcta, prueba de ello es que el representante de la Estación firmó y rubricó el Acta de Muestreo de dicha fecha sin formular ninguna observación. Agrega que el Informe ODEC 0151/2006 no refirió la adulteración de combustibles o que alguna persona hubiera sido sorprendida alterando los carburantes y sólo se limitó a recomendar el inicio de un procedimiento administrativo de investigación en vista de existir indicios de incumplimiento a especificaciones de calidad en la comercialización.

En ese contexto, el art. 6 del Reglamento prohíbe expresamente la comercialización de carburantes que no cumplen con las especificaciones de calidad indicadas en los Anexos A y B de dicho Reglamento y establece que los infractores serán pasibles a las sanciones y penalidades previstas en las normas legales sectoriales. En el caso, el cargo formulado contra la demandante, fue por una supuesta infracción al art. 6 del Reglamento; es decir, comercializar carburantes incumpliendo especificaciones de calidad y no por una presunta infracción del art. 47 del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos (DS 24721), es decir, por no acatar las normas de seguridad. En este punto, citando precedente administrativo, añadió que aún en el caso de que se hubiera encontrado responsable a la empresa que suministra el combustible, no se hubiera eximido de responsabilidad a la estación porque debe mantener la calidad y cantidad mínima establecida.

Agregó que el art. 49 del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos, establece que los combustibles líquidos que se comercialicen a través de Estaciones de Servicio deberán mantener la calidad mínima establecida en el Reglamento de Calidad de Combustibles y en ese entendido, la ahora demandante, no cumplió con la responsabilidad y la obligación que tiene de velar por la calidad del producto comercializado.

Sobre la verdad material, citando los arts. 3, 6, 7 y 13 del Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes aprobado con DS 26276 de 5 de agosto de 2001 y el art. 25 de la Ley Nº 3058 de 17 de mayo de 2005 señala que conforme se constata en el Acta de Muestreo de Verificación de Calidad de Combustible Nº 000303 de 21 de junio de 2006, se tomaron las muestras de diesel oil en la Estación de Servicio de la Empresa demandante y se verificó que estaban fuera de las especificaciones señaladas en los Decretos Supremos Nº 27064 y 28079, que modificaron el DS. Nº 26272 y que siguiendo el procedimiento señalado por el art. 13 del DS. Nº 26276, las muestras fueron enviadas a un laboratorio acreditado para realizar el análisis completo, y con su resultado, se concluyó que los valores estaban por debajo del mínimo permitido, de esa forma y siendo que el art. 13 del DS. Nº 26276 establece que el informe de laboratorio acreditado constituirá instrumento con fuerza suficiente para promover la acción de imposición de sanciones, de forma que el resultado del laboratorio acreditado no puede ser conceptuado como prueba limitada.

Con los argumentos anteriores, concluye solicitando se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que según sostiene la empresa demandante, en la tramitación del procedimiento sancionatorio que culminó con la aplicación de la sanción de revocatoria de la Licencia de Operaciones de la Estación de Servicio dispuesta por la Superintendencia de Hidrocarburos, se ha incumplido con el principio de legalidad en el cumplimiento de los plazos para dictar resolución, así como el principio de tipicidad y el de verdad material.

En el marco en el que debe pronunciarse la presente resolución, de la revisión de los antecedentes de emisión de la resolución impugnada (Anexo) se tiene que a solicitud de la Superintendencia de Hidrocarburos, el 21 de junio de 2006, la empresa SGS Bolivia S.A., tomó muestras en la Estación de Servicio Palmasola y emitió el Informe de Calidad SGS-SZC-JUN-31 de 28 de junio de 2006, en el que verificó que el diesel oil que vendía Palmasola no cumplía las especificaciones de calidad vigentes para ese combustible y asumió que el combustible fue contaminado con un hidrocarburo de corte más liviano, opinión técnica que fue corroborada por el Informe de Análisis de Combustible – Laboratorio Petroquímico 0600751 de 13 de julio de 2006 (fs. 4 a 7 del anexo).

Cursa también en los antecedentes, el Informe ODECO 0151/2006 INE expedido el 20 de julio de 2006 por ODECO HIDROCARBUROS, en el que mencionando los informes relacionados precedentemente, señaló que la Estación de Servicio Palmasola comercializó diesel oil con valores que incumplían las especificaciones de calidad establecidas en el Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes vigente en ese momento; es decir, el DS. Nº 26276 de 5 de agosto de 2001, con las modificaciones dispuestas por los Decretos Supremos Nº 27064 y 28079, por ello, recomendó que la Dirección Jurídica inicie proceso de investigación por existir indicios de adulteración del diesel oil que estaba comercializando el día 21 de junio de 2006.

Con ese antecedente, la Superintendencia de Hidrocarburos, con Auto de 5 de septiembre de 2006, formuló cargos contra la Estación de Servicio Palmasola por supuesta infracción al art. 6 del Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes aprobado por DS. 26276 de 5 de agosto de 2001; es decir, por comercializar carburantes incumpliendo especificaciones de calidad (fs. 8 a 9 del anexo), siendo necesario aclarar, que el procedimiento con el que se tramitó el proceso, es el contenido en el Reglamento a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, aprobado con DS 27172.

A continuación, se emitió el Auto de 28 de septiembre de 2006, la Superintendencia de Hidrocarburos abrió término probatorio de veinte días hábiles administrativos, computables desde la notificación de la empresa, diligencia que fue cumplida en esa fecha. Finalmente, el 27 de diciembre de 2006, la Superintendencia de Hidrocarburos emitió la Resolución Administrativa SSDH Nº 1716/2006.

Posteriormente, la Superintendencia de Hidrocarburos pronunció la Resolución Administrativa SSDH Nº 1710/2006, en la que se observa lo siguiente:

En el punto 2 del cuarto Considerando, la Superintendencia de Hidrocarburos concluyó señalando: “…Que el cargo formulado contra la Estación mediante el Auto, es por supuesta infracción al artículo 6 del Reglamento, vale decir, por comercializar carburantes incumpliendo especificaciones de calidad, y no por presunta infracción al artículo 47 del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos aprobado por Decreto Supremo 24721, es decir no acatar las normas de seguridad…”.