SE/0307/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 307 /2014.

FECHA: Sucre, 6 de octubre de 2014

EXP. N°: 627/2007.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Marco Antonio Soria Galvarro Ortuste contra la Superintendencia del Servicio Civil

MAGISTRADA RELATORA: Norka N. Mercado Guzmán

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Marco Antonio Soria Galvarro Ortuste impugnando la Resolución Administrativa SSC/IRJ/126/2007 pronunciada el 25 de septiembre de 2007 por el Superintendente General del Servicio Civil.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 25 a 30, la contestación de fojas 58 a 61 y los antecedentes de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: Que en la demanda, Marco Antonio Soria Galvarro Ortuste, señala que en el Informe AN-GRCGR-ULECR Nº 032/06 de 5 de septiembre de 2006, el Gerente Regional de Aduana Cochabamba concluyó que como Administrador de Aduana Interior Sucre, se inmiscuyó de modo indirecto en el trámite de exportación (reembarque de cigarrillos) de la señora Sonia Velásquez Soto, antecedente con el que se emitió el Memorando 269/06 de 20 de septiembre de 2006 que dispuso su destitución excepcional, acto administrativo que fue impugnado ante la Superintendencia de Servicio Civil, que, mediante Resolución Administrativa SCC/IRJ/167/2006 de 14 de diciembre de 2006, recomendó que la Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional remita los antecedentes al área de sumarios, a fin de que la autoridad sumariante determine el inicio de un proceso administrativo o el archivo de obrados, si correspondiere.

De esa manera la plataforma fáctica propuesta o los hechos y/o antecedentes a ser juzgados, única y exclusivamente debió circunscribirse a la presunta falta o contravención relativa a haberse inmiscuido indirectamente en trámites de exportación con la presunta vulneración de los arts. 44 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público; 41 de la Ley General de Aduanas y 183 del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional.

Sin embargo, fuera de toda lógica procesal y sin considerar esos elementos fácticos, la Autoridad Sumariante de la Aduana Nacional de Bolivia, mediante Auto Inicial de Proceso Interno AN-GEGPC-SM Nº 154/2007 de 3 de mayo de 2007, inició proceso interno en su contra por existir indicios de responsabilidad administrativa por omisión y consiguiente contravención al ordenamiento jurídico contenido en el fax AN-GNNGC-DNPNC-F0120/04 de 30 de junio de 2004 – Reembarque de Mercancías de Depósitos Aduaneros, numeral 1. Autorización de Reembarque de Mercancías; Manual de Puestos de la Aduana Nacional, aprobado por Resolución Administrativa RA-PE 01-004-05 de 24 de enero de 2005, respecto al puesto de Administrador de Aduana Operativa (Interior), en su apartado II Descripción, numeral 2.1. Objetivo o Responsabilidad Principal del Puesto, resolución que fue pronunciada fuera de los marcos fácticos en franca vulneración del principio de congruencia porque en el presente caso, las normas presuntamente vulneradas fueron el art. 44 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, el art. 41 de la Ley General de Aduanas y el art. 183 del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional.

No obstante, y sin reflexionar en esa insalvable incongruencia, el Sumariante, en la etapa final del sumario, a través de su Resolución AN-GEGPC-SM Nº 139/2007 de 12 de julio de 2007, determinó la existencia de responsabilidad administrativa por la contravención del ordenamiento jurídico-administrativo citado en el Auto Inicial de Proceso Interno AN-GEGPC-SM Nº 154/2007 de 3 de mayo de 2007; es decir, por las supuestas infracciones que justificaran el memorando de destitución. Dicha resolución fue impugnada y lamentablemente confirmada en los recursos de revocatoria y jerárquico

Fundamenta su demanda señalando que la Superintendencia del Servicio Civil, con la resolución impugnada, confirmó la responsabilidad administrativa en su contra por la contravención del numeral 1 –AUTORIZACIÓN DEL REEMBARQUE DE MERCANCÍAS, del fax AN-GNNGC-DNPNC-F0120/04 de 30 de junio de 2004 y el numeral 2.1. del “Manual del Puesto de Administrador de Aduana Operativa (Interior)”; sin embargo, convalidó los graves errores en los que incurrió el Sumariante de la Aduana Nacional respecto a la aplicación y tipificación de la norma, porque el FAX-GNNGC-DNPC-F0120/04 de 30 de junio de 2004, no puede ser considerado como una disposición del ordenamiento jurídico administrativo como se pretendió en el caso de autos, porque fue emitido por un funcionario de rango inferior y no por el Directorio y por tanto, el fax no tiene un carácter vinculante a efectos de la aplicación de los arts. 29 de la Ley 1178 y 13 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, puesto que la responsabilidad administrativa solamente emerge de la contravención al ordenamiento jurídico administrativo.

En cuanto a la supuesta contravención al Manual de Puestos, con relación al puesto de Administrador de Aduanas, la Superintendencia de Servicio Civil, convalidó las aberraciones jurídicas del Sumariante de la Aduana Nacional, que hacen impertinente el establecimiento de responsabilidad administrativa, si se considera; primero la incongruencia entre la norma dictada por la Autoridad Sumariante de la Aduana Nacional y el Superintendente del Servicio Civil, pues en el Auto Inicial de Proceso Interno, en la parte resolutiva se estableció la contravención al Manual de Funciones de la Aduana Nacional. Sin embargo, la Superintendencia del Servicio Civil, mediante Resolución Administrativa SSC/IRJ/126/2007 de 25 de septiembre de 2007, en los Considerandos Sexto (numeral 5) y Séptimo (numerales 2 y 3), señala la contravención del Manual del Puesto de Administrador de Aduana Operativa (Interior). Hizo notar que así se vulneró el principio de congruencia, ya que la resolución que resolvió el recurso jerárquico debió guardar estrecha e íntima relación, no solamente con el auto inicial del proceso interno sino principalmente, con la propia Resolución Administrativa SCC/IRJ/167/2006 de 14 de diciembre de 2006, en la que instruyó a la Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional remitir los antecedentes del caso al área de sumarios, a fin de que la autoridad sumariante determine el inicio de un proceso administrativo o el archivo de obrados, si correspondiere.

En segundo lugar, acusa la inconsistencia del establecimiento de responsabilidad administrativa por incumplimiento de disposición legal, señalando que el Manual de Puestos de la Aduana Nacional, aprobado con Resolución Administrativa RA-PE-01-004-05 de 24 de enero de 2005, en el numeral 2.1., señala que la responsabilidad principal del Administrador es cumplir con las disposiciones legales relacionadas con los regímenes aduaneros que se apliquen para las administraciones de aduana interior y en su caso, no existió ningún incumplimiento a disposición legal, porque de acuerdo al art. 2 del Manual de Técnica Normativa aprobado por DS 25530 de 8 de abril de 1999, el término disposición legal se reserva para aquellas disposiciones normativas que hayan emanado del Poder Legislativo; no debe utilizarse para denominar disposiciones de rango reglamentario aprobadas por el Poder Ejecutivo. Con esa puntualización, añade que en ningún momento incumplió ninguna disposición legal, más aun cuando la Superintendencia de Servicio Civil, en la resolución impugnada, no aludió a ninguna disposición de esa naturaleza o rango, porque se limitó a establecer una contravención a un fax.

Continuó señalando que el Manual de Puestos de la Aduana Nacional, aprobado por Resolución Administrativa RA-PE 01-004-05 de 24 de enero de 2005, en el numeral 2.1., obliga al Administrador cumplir con las disposiciones legales relacionadas con los regímenes aduaneros, y es precisamente en el ejercicio de esas funciones que ante la solicitud expresa de la representante legal de la propietaria de la mercancía, requirió al Gerente de Aduana Cochabamba un criterio legal para asumir las acciones que en derecho pudieran corresponder; vale decir, que en ningún momento se inmiscuyó en actos ajenos a su competencia, más aun, cuando antes de accionar solicitó criterio legal, hecho o conducta que según dicha autoridad, significaría que se habría inmiscuido indirectamente en trámites de exportación, en sujeción a los arts. 41 de la Ley General de Aduanas y 44. II de la Ley del Estatuto del Funcionario Público. Para llegar a esa acusación, el Gerente Regional de Aduana Cochabamba habría tomado en cuenta los resultados de la acción (comisión de una infracción); contrariamente, el Sumariante consideró que omitió observar el Manual de Puestos de la Aduana Nacional, por tanto, tomó en cuenta los resultados de una infracción por omisión del fax que no es parte constitutiva del ordenamiento jurídico administrativo porque no es norma o disposición legal.

Con los argumentos precedentes, concluye solicitando se declare probada la demanda y en consecuencia, se declare la inexistencia de responsabilidad administrativa.

CONSIDERANDO II: Que ante esa demanda, el entonces Superintendente General del Servicio Civil Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado, respondió negativamente la demanda, señalando que la Resolución Administrativa SSC/IRJ/126/2007 tuvo origen en los siguientes antecedentes:

Por Auto Inicial de Proceso Interno AN-GEGPC-SM Nº 154/2007 de 3 de mayo de 2007, la entonces Autoridad Sumariante de la Aduana Nacional de Bolivia, inició proceso administrativo interno en contra de Marco Antonio Soria-Galvarro Ortuste, Administrador de Aduana Interior Sucre “al existir indicios de responsabilidad administrativa por omisión y consiguiente contravención al ordenamiento jurídico-administrativo contenido en: a) Fax AN-GNNGC-DNPNC-F0120/04 de 20 de junio de 2004 – Reembarque de Mercancías de Depósitos Aduaneros, numeral 1, AUTORIZACIÓN DE REEMBARQUE DE MERCANCÍAS, Administrador de Aduana que señala: “De autorizarse el reembarque, mediante proveído en la nota de solicitud da curso a la operación. De negarse la autorización para el reembarque, entrega al interesado una copia del informe técnico en el cual se detallan los motivos del rechazo”; b) Manual de Puestos de la Aduana Nacional, aprobado por Resolución Administrativa Nº RA-PE 01-004-05 de 24 de enero de 2005, respecto al puesto de Administrador Aduana Operativa (Interior), apartado II. DESCRIPCIÓN, numeral 2.1. Objetivo o Responsabilidad principal del Puesto.

A través del numeral primero de la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 139/2007 de 12 de julio, la Autoridad Sumariante determinó responsabilizar administrativamente al demandante por la contravención al ordenamiento jurídico administrativo señalado en el auto inicial de proceso interno, resolución que fue confirmada en revocatorio y jerárquico.

Sobre los argumentos del demandante señala que el art. 29 de la Ley 1178, establece que la responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Por su parte, el art. 14 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública dispone que el ordenamiento jurídico administrativo está constituido por las disposiciones legales atinentes a la administración pública y vigentes en el país al momento en que se realizó el acto u omisión, haciendo mención además, a las normas de conducta, generales y específicas. En ese contexto, el Fax AN-GNNGC-DNPNC-F0120/04 de 30 de junio de 2004, fue vulnerado porque forma parte del ordenamiento jurídico administrativo o lo que es lo mismo, de las disposiciones legales atinentes a la administración porque, fue emitido al amparo de la Resolución de Directorio RD 02-021-02 de 20 de septiembre de 2002 y además, porque contenía una instrucción precisa sobre la Autorización de Reembarque de Mercancías, que el ahora demandante, incumplió.

Agrega que más allá de lo que señale el Manual de Técnica Normativa, el término disposición legal, en su amplio sentido, se entiende como todo precepto contenido en una Ley, Reglamento, Decreto u otra regulación jurídica, caso contrario, la responsabilidad administrativa perdería su naturaleza y se haría inviable su aplicación. A ello añade, que el Manual de Puestos de la Aduana Nacional de Bolivia, al haber sido aprobado por Resolución Administrativa, en el marco de las atribuciones establecidas en el inc. h) del art. 39 de la Ley General de Aduanas, también forma parte del ordenamiento jurídico administrativo, siendo por tanto, susceptible de vulneración.

Aclara que los aspectos ahora demandados, no fueron reclamados durante la fase del sumario y tampoco en la instancia recursiva y por el contrario, el demandante, asumió defensa en sentido de demostrar que no vulneró el Fax AN-GNNGC-DNPNC-F0120/04 de 30 de junio de 2004 ni el Manual del Puesto de Administrador de Aduana Operativa (Interior) y solo cuando el resultado de esa impugnación le fue adverso, observó la naturaleza jurídica de las normas por él vulneradas, cuando en los hechos, las reconoció como parte del ordenamiento jurídico administrativo y consintió la prosecución del proceso sin efectuar reclamo alguno.

Concluye solicitando que se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la resolución ahora impugnada, sea con costas y multa al impetrante.

CONSIDERANDO III: Que el objeto de la presente controversia radica, según afirma el demandante, que su destitución de las funciones de Administrador de Aduana Interior es ilegal, por directa vulneración del principio de congruencia en la plataforma fáctica y normativa con la que se dispuso determinar responsabilidad administrativa en su contra.

A efecto de resolver la presente causa, resulta necesario precisar que el hecho que dio origen a los actuados que culminaron con la determinación de responsabilidad administrativa en contra del demandante, emerge de una solicitud de nacionalización de cigarrillos presentada, el 11 de agosto de 2006, por Martha Arancibia de Núñez; sin embargo, dicho embarque no cumplía los requisitos del art. 2º, núm. IV del DS 27053 de 26 de mayo de 2003 porque las cajetillas de cigarrillos no llevaban la advertencia de salud, consecuentemente, al no poder ingresar al país, correspondía el reembarque de la mercancía conforme con la previsión del art. 150 de la Ley General de Aduanas.

Los actuados cumplidos cronológicamente son los siguientes:

El 22 de febrero de 2006, se recibieron, Recinto Interior Sucre, 1.030 cajas de cartón con cigarrillos que tenían como consignataria a Martha Arancibia de Núñez (fs. 36).

El 27 de julio de 2006, el Técnico Aduanero I de Aduana Interior Sucre, con Informe Nº AN-SUCCI-288/06, informó al demandante, entonces Administrador Aduana Interior Sucre que el 21 de abril de 2006, se autorizó el levante de la DUI 101 C-739 conforme a la Resolución Fiscal Nº 006/06-R de 19 de enero de 2006, que ratificó la Resolución Fiscal de Rechazo emitida por el Fiscal de Materia.

Posteriormente, el 17 de agosto de 2006, el mismo técnico, con Informe AN-SUCCI-323/06 informó al demandante, que se había presentado trámite de reembarque aduanero con destino a la ciudad de Panamá, consecuentemente se procedió a liquidar los tributos en la suma de $us. 47.622,42, y sugirió, se autorice el reembarque siempre que se presente una Boleta de Garantía Bancaria por el 100% de los tributos aduaneros para garantizar la salida de la mercancía de territorio boliviano.

El 23 de agosto de 2006, la consignataria presentó memorial pidiendo al Gerente Regional Aduana Cochabamba, el mantenimiento de valor para reembarque de la mercadería, el cual fue providenciado por dicha autoridad, quien ordenó a la presentante acompañar el instrumento público que acredite la representación legal y al abogado de la Administración Aduana Interior Sucre, sobre la existencia de alguna comisión de infracción aduanera.

Posteriormente, la misma autoridad, emitió el Informe AN-GRCGR-ULECR Nº 032/06 de 5 de septiembre de 2006, en el que mencionando que mediante nota AN-SUCCI Nº 0448/2006 dirigida a esa Gerencia Regional, Marco Antonio Soria Galvarro, Administrador de Aduana Interior Sucre, solicitó pronunciamiento legal respecto a la posibilidad de adhesión de timbres y leyendas en las cajetillas, petición que sustentó en una resolución Fiscal de rechazo en la que se permitió esa solución. Agrega que ante la consulta, el Gerente Nacional de Normas verbalmente indicó su improcedencia y que remitiría una respuesta escrita que nunca llegó.

El mismo informe señala que: “… a consecuencia de esta respuesta, la solicitante pide el reembarque de los cigarrillos, mismos que fueron objeto de ajuste de valor determinando los tributos suspendidos en $us. 47.662.42 mediante informe AN-SUCCI-323/06 emitido por el Lic. Roger Antezana, Técnico Aduanero I, contra cuyo ajuste la señora Sonia Velásquez, mediante memorial respectivo, manifiesta su desacuerdo y solicita se respete el valor de su factura para la garantía del reembarque. Finalmente indica que ante los antecedentes comunicados, solicita un criterio legal de la acción a seguir, toda vez que los cigarrillos se encuentran en recinto aduanero en el régimen de depósito aduanero y poder cambiar de régimen ya sea de nacionalización o de reembarque.

Mediante memorial de fecha 23.08.06. dirigido al doctor Joaquín Arze, Gerente Regional de Aduana Cochabamba, la señora Sonia Velásquez pide “el mantenimiento de valor de la mercancía importada de acuerdo a las facturas de importación y quede sin efecto el Informe AN-SUCCI-323/06, en mérito al principio de legalidad y …..