SE/0308/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 308/2015.

FECHA: Sucre, 7 de julio de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 671/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Y.P.F.B. ANDINA S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADO RELATOR: Jorge Isaac von Borries Méndez.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Y.P.F.B. ANDINA S.A., contra la Resolución Ministerial R.J Nº 060/2009 de 29 de septiembre de 2009 emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 91 a 99, impugnando la Resolución Ministerial R.J. Nº 060/2009 de 29 de septiembre de 2009; la respuesta a la demanda de fs. 175 a 181; la réplica de fs. 209 a 212; la dúplica de fs. 216 a 220 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Y.P.F.B. ANDINA S.A., representada legalmente por Jorge Antonio Zamorano Tardío, en el plazo previsto por ley, interpone demanda contencioso administrativa, expresando en síntesis lo siguiente:

La Superintendencia de Hidrocarburos mediante Resolución Administrativa SSDH Nº 1143/2008 de 07 de noviembre de 2008, notificada a YPFB Andina S.A. el 14 de noviembre de 2008, resolvió aprobar la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, realizado por YPFB, correspondiente al mes de noviembre de 2008, asignado para Rio Grande-Andina 3048 (BPD) Tres mil cuarenta y ocho barriles/día, estableciendo además, la producción y demanda estimada para diciembre 2008 y enero 2009, en un volumen similar al de noviembre, entre otras disposiciones, sin tomar en cuenta la capacidad de la planta, las condiciones de operabilidad de los equipos. Ante esta resolución, por memorial de 27 de noviembre de 2008, se presentó recurso de revocatoria, solicitando a la Superintendencia de Hidrocarburos, deje sin efecto la mencionada resolución administrativa. A su turno, la Superintendencia de Hidrocarburos por Resolución Administrativa SSDH 0035/2009, rechaza el recurso de revocatoria y confirma la Resolución Administrativa Nº SSDH 1143/2008. Ante esta resolución YPFB ANDINA S.A., interpone recurso jerárquico mismo que merece la Resolución Ministerial R.J. Nº 060/2009 de 29 de septiembre de 2009, emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía que en su parte resolutiva confirma la Resolución Administrativa SSDH Nº 1143/2008 de 7 de noviembre de 2008 emitida por la ex Superintendencia de Hidrocarburos. En tal sentido, señala las violaciones que provocaron las resoluciones administrativas, ahora impugnadas:

1.- Violación del principio de legalidad por no haber sido citados al PRODE.

Manifiesta que uno de los objetivos perseguidos por la Ley N° 3058 al instituir el Comité de Producción y Demanda PRODE fue contar con un mecanismo de control y producción para el abastecimiento del mercado interno y para que los excedentes puedan ser destinados a la exportación o industrialización. Considerando que esta instancia de control debía iniciar funciones lo más pronto posible y que dicha ley debió ser reglamentada, en tal sentido el Gobierno autorizo a la Superintendencia de Hidrocarburos para que de manera transitoria y hasta la conformación del PRODE programe el abastecimiento de hidrocarburos a nivel nacional, aplicando el procedimiento establecido. Dicho procedimiento incluye la convocatoria a reunión mensual a los representantes de la Empresa YPFB Andina y de la empresas productoras, refinadoras, transportadoras por ductos y comercializadoras, para evaluar los balances de producción, disposición concordante con lo establecido por la Resolución Ministerial Nº 255/2007, que dispone que todos los actores del PRODE conjuntamente establecerán las necesidades de abastecimiento del mercado interno. Indica que no obstante de lo señalado el Ministerio de Hidrocarburos y Energía con relación al incumplimiento en la convocatoria al PRODE justifica su decisión al indicar que la norma aplicable para la programación de producción de GLP y Petróleo Crudo y de toda la cadena hidrocarburífera es el Decreto Supremo Nº 28701 y supletoriamente el Decreto Supremo Nº 28418, lo cual no es correcto puesto que el referido Decreto Supremo Nº 28701 no le otorga ninguna atribución ni investidura de Autoridad Administrativa a ésta empresa por lo que el procedimiento establecido por el DS Nº 28418 continúa en plena vigencia y por tanto es de obligatoria observancia. Posteriormente señala que el Ministerio de Hidrocarburos y energía en principio reconoce lo prescrito por la Ley Nº 3058 en relación a que el Comité de Producción y Demanda se reunirá, para establecer el abastecimiento del mercado interno pero posteriormente este Ministerio incumple con lo previsto en esta disposición legal, cuando se pronuncia el Recurso Jerárquico mediante la Resolución Ministerial N° 060/2009. Posteriormente hace referencia al principio de legalidad y afirma que la Superintendencia Tributaria confirmó la ilegalidad ya que no fue coherente con lo que dispone sus propias resoluciones.

2.- Violación del principio de legitimidad.

Indica que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía ha consentido el incumplimiento del procedimiento legal establecido para la programación y nominación de los hidrocarburos destinados al abastecimiento del mercado interno, atentando de esta manera contra una norma superior, como es la Ley del Procedimiento Administrativo, que determina los elementos esenciales del acto administrativo. Que, el hecho de confirmar el acto administrativo impugnado a toda luz es ilegal por no haber cumplido con requisitos y formalidades que dan validez a los actos administrativos emitidos y no haber cumplido con lo dispuesto por la norma aplicable para la programación de producción de hidrocarburos, por lo que deben ser declarados nulos de pleno derecho por su oposición manifiesta a normas superiores de cumplimiento insoslayable como la Ley del Procedimiento Administrativo y la Ley N° 3058.

3.- Contradicción en la competencia.

Expresa que, en lo referente a la Autoridad competente para definir los volúmenes de producción de petróleo crudo para el mercado interno, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía señala que la autoridad es YPFB, limitándose la Superintendencia de Hidrocarburos a instrumentalizar jurídicamente dicha definición, ya que YPFB carece de capacidad resolutiva al ser una empresa netamente operativa, lo cual les causa extrañeza sobre la competencia del Ente Regulador para definir volúmenes que abastecerán el mercado interno. No se puede aseverar que se ha sustituido a la Superintendencia de Hidrocarburos por YPFB en la responsabilidad de definir volúmenes de producción de gasolina natural, si YPFB comercializa su producción al amparo del DS Nª 28701, esto no significa ni representa atribución alguna del Ente Regulador. El Ministerio de Hidrocarburos y Energía quebranta la norma legal al reconocerle competencia a YPFB, no obstante que ésta es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio, conforme señala el art. 5 de la Ley del Procedimiento Administrativo.

4.- Imposibilidad material del objeto.

Indica que su producción está subordinada a variables externas en el caso de YPFB ANDINA S.A., tiene bajo su control y responsabilidad únicamente los Campos de Rio Grande y los Sauces, productores de gas natural que alimentan la Planta Rio Grande para su adecuación y consecuente producción de GLP y gasolina, en otras palabras YPFB Andina está a cargo sólo de la producción de GLP y gasolina asociada a dichos campos, por lo que no depende de ella la totalidad de producción. Esta situación hace que la nominación y programación que aprueba la Superintendencia de Hidrocarburos constituya un objetivo difícil de lograrlo, es que el acto administrativo objeto de impugnación está viciado por no cumplir con uno de los elementos esenciales como es el objeto, que de acuerdo con lo previsto por el art. 28 de la Ley del Procedimiento Administrativo debe ser cierto, lícito y materialmente posible.

En mérito a lo señalado, pide se declare probada la demanda contencioso administrativa y como consecuencia se deje sin efecto la Resolución Ministerial R.J. Nº 060/2009 de 29 de septiembre de 2009 emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía y consecuentemente las Resoluciones Administrativas SSDH Nº 035/2009 y SSDH Nº 01143/2009, dictadas por la ex Superintendencia de Hidrocarburos del Sistema de Regulación Sectorial.

CONSIDERANDO II: Que una vez reconducida la demanda contra el nuevo Ministro del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, citada con la misma, Carlos Crispin Quispe Lima, Juan Carlos Zambrana Pérez y Julio César Beyer Pacheco se apersonan a nombre de éste Ministerio, mediante testimonio de Poder Nº 091/2010 de 2 de febrero de 2010 y responden negativamente a la demanda, bajo los siguientes términos:

1.- Supuesta violación al principio de legalidad.

Manifiesta que la Resolución Ministerial R.J. Nº 060/2009 de 29 de septiembre de 2009 señala: “…que de acuerdo a lo establecido por el artículo 2 parág. II y 5 del Decreto Supremo Nº 28701, la entidad competente y responsable para ejercer los derechos de propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el País es YPFB en representación del Estado, y en virtud de ello tiene competencia para definir las condiciones y volúmenes y precios para la explotación e industrialización, a través de su intervención en toda la cadena hidrocarburífera…”. “…consecuentemente, toda vez que la norma aplicable para la programación de producción de GLP para el abastecimiento del mercado interno es el Decreto Supremo Nº 28701 las disposiciones del Decreto Supremo Nº 28418 son de aplicación supletoria, en ese sentido los efectos de esta aplicación no se extienden únicamente a la determinación de la autoridad competente para la definición de los volúmenes de GLP, sino que a raíz de ello, comprenden la inaplicabilidad de los procedimientos vinculados a la entidad sustituida, por cuanto resulta contraria a lo dispuesto por el DS Nº 28701, de tal forma que, al haberse sustituido a la ex Superintendencia de Hidrocarburos por YPFB en la responsabilidad de definir los volúmenes de producción de GLP, la convocatoria a las reuniones de programación para el abastecimiento del mercado interno a la que estaba vinculada la ex Superintendencia, ya no es obligatoria para la nueva entidad que es YPFB”. Entonces afirman que la Resolución Ministerial impugnada fue pronunciada en completa observancia a la normativa que resulta aplicable, guardando estricta relación al DS Nº 28701.

2.- Supuesta violación al principio de presunción de legitimidad.

Señala que en la resolución impugnada, específicamente en su parte considerativa el marco jurídico aplicable para la determinación de la autoridad competente fue el DS Nº 28701 denominado “Héroes del Chaco” que constituye a YPFB en la empresa que ejerce la propiedad de todos los hidrocarburos y determina las condiciones, volúmenes y precios para el mercado interno. Al respecto indica que es importante mencionar que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 4 inc. g) de la Ley Nº 2341, el principio de legalidad y presunción de legitimidad, establece que las actuaciones de la Administración Pública por estar plenamente sometidas a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario, de tal manera que la legalidad de las mismas no necesita ser declarada por autoridad judicial o administrativa, dado que la misma está determinada por la normativa, en contrario con la aparente ilegalidad e ilegitimidad la que si requiere ser declarada.

3.- Supuesta contradicción en la competencia.

Al respecto manifiesta que la Resolución objeto de impugnación judicial, en ningún momento atribuyó a YPFB la cualidad de autoridad administrativa como erróneamente lo señalo el demandante sino todo lo contrario, por cuanto el DS Nº 28701, define las condiciones, volúmenes y precios, tanto para el mercado interno como para la exportación, sin embargo, es la ex Superintendencia de Hidrocarburos que aprueba, mediante Resolución Administrativa, la nominación y programación para la producción y demanda de GLP en el mercado interno lo que no supone ninguna contradicción toda vez que siendo la ex Superintendencia de Hidrocarburos la autoridad administrativa competente para aprobar su programación lo hace a través de un acto administrativo lícito. En tal sentido ni la ex Superintendencia atribuyó a YPFB carácter de autoridad administrativa ni el Ministerio de Hidrocarburos y Energía le reconoció tal calidad, lo que no supone desconocer el referido DS Nº 28701.

4.- Supuesta Imposibilidad material del objeto.

Señala que el demandante realiza un cambio en la justificación de este argumento, toda vez que durante la sustanciación de los recursos administrativos manifestó que la Resolución Administrativa 1143/2008 era de imposible cumplimiento y señaló que por ello el acto administrativo era nulo, sin embargo en la presente demanda introduce la afirmación de que la nominación y programación que aprueba la Superintendencia de Hidrocarburos, es un objeto difícil de lograrlo. Este cambio responde a que se ha demostrado que no existe la supuesta imposibilidad alegada por la empresa, debido a que esta se equivocó al presentar toda la argumentación aplicable a la producción de GLP y gasolina contra una resolución que no tenía por objeto realizar esta programación, sino que tenía por objeto la nominación de asignación de petróleo crudo conforme se evidencia de la indicada Resolución Administrativa 1143/2008.

En tal virtud solicitan que previo los trámites de ley, declaren IMPROBADA la demanda y deliberando en el fondo mantengan con total validez la Resolución Ministerial RJ Nº 060/2009 de 29 de septiembre de 2009 emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, y por consiguiente, válidas las Resoluciones Administrativas SSHD Nº 1143/2008 Y SSHHD Nº 0035/2009, con costas.

Aceptada la respuesta a la demanda por decreto de fs. 191, en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 354. II del Código de Procedimiento Civil, se corrió traslado, y la empresa demandante presentó réplica que cursa de fs. 209 a 212; la entidad demandada la dúplica de fs. 216 a 220, reiterando ambas partes sus fundamentos; finalmente a fs. 222 se decretó “autos para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, en relación con los datos procesales y la Resolución del Recurso Jerárquico impugnado, se establece lo siguiente:

El proceso contencioso administrativo constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia, inconveniencia y constitucionalidad de los actos realizados en sede administrativa. En consecuencia, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial sobre los actos ejercidos por las instancias recursivas así como de la administración tributaria. Conforme dispone el art. 109. I de la CPE que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, y los arts. 115 y 117. I de la misma norma, garantizan el derecho al debido proceso, que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria, conforme al mandato del art. 30 num. 12 de la Ley del Órgano Judicial que respecto al principio señala: “…impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar”.

Por su orden, en mérito a la demanda planteada agrupada en diferentes numerales, y los datos del proceso, se tiene:

A los puntos 1 y 2, violación del principio de legalidad por no haber sido citados al PRODE y del principio de legitimidad.

Al respecto, es necesario referirse al principio de legalidad contemplado en el art. 72 de la Ley Nº 2341 que señala que las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas hayan sido previstas por norma expresa. Es decir este principio reconocido por nuestra economía procesal refiere a que la actividad administrativa traducida en sus resoluciones se encuentre sometida a la norma; o sea, que debe actuar sujeta a la Constitución Política del Estado y las leyes, dentro de las atribuciones que le facultan.

De la revisión de la Resolución impugnada emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, esta contempló en su parte considerativa todos los argumentos expuestos por el demandante, así como fundamentó su decisión en normas legales, es más, la estructura que reconoce la misma, contempla desde los antecedentes, la pretensión del recurrente, ahora demandante y la respuesta pertinente, es decir, se encuentra debidamente sustentada y motivada.

En ese orden la aplicación del art. 2 del DS N° 28418 reclamado por el demandante, no es aplicable al caso de autos, nótese que la Resolución Administrativa SSDH N° 1143/2008 de 7 de noviembre de 2008 que origina todo el procedimiento impugnatorio posterior, en su parte resolutiva sólo aprueba la ASIGNACIÓN de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, aspecto totalmente diferente a lo establecido por el art. 2 del referido DS Nº 28418 que habla de evaluación de balances de producción y demanda ejecutados en el mes anterior, y programar el abastecimiento al mercado interno y la exportación, aspectos ajenos al objeto de la resolución señalada .

Si bien para el caso existe normativa dispersa relacionada a la intervención del PRODE, esté no solo se encuentra reconocido por el DS Nº 28418 sino en la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos art. 138 sobre definiciones que toma esta Ley, pero aquel (PRODE) no se encuentra aún conformado y tampoco han sido reglamentadas sus funciones y facultades por disposición expresa de Ley. En tal sentido, a la fecha se viene aplicando lo establecido en el DS Nº 28418 de forma supletoria al DS Nº 28701 en cuanto sea aplicable, por lo que el fundamento del demandante, carece de asidero legal alguno.

Por otra parte, el demandante no pidió aclaración sobre los volúmenes dispuestos por la resolución administrativa impugnada, en cumplimiento del art. 36 del Reglamento de la Ley Nº 2341; es decir que al no haber reclamado oportunamente, hubo de su parte aceptación tácita a lo dispuesto por las resoluciones administrativas ahora impugnadas.