SE/0323/2007

SALA PLENA

SENTENCIA: 323/2007 FECHA:12 de diciembre de 2007

EXP. N°: 113/2004

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Seguros PROVIDA S.A., representado por Justino Avendaño Renedo contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Financiera SIREFI (Juan Cristóbal Urioste Nardin Superintendente General a.i.).

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Seguros Provida S.A., representado por su Gerente General Justino Avendaño Renedo, contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Financiera SIREFI, representado por el Superintendente General Juan Cristóbal Urioste Nardín.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa de fojas 175-184 intentada por Seguros Provida S.A., representada legalmente por su Gerente General Justino Avendaño Renedo contra Juan Cristóbal Urioste Nardín, Superintendente General a.i. del Sistema de Regulación Financiera SIREFI, en la que impugna la Resolución Jerárquica SG SIREFI RJ 07/2004 de 19 de abril de 2004, que confirma en parte las Resoluciones Administrativas SPVS-IS-No. 653 y SPVS No. 746 de 17 de noviembre de 2003 y 31 de diciembre de 2003 respectivamente, revocándolas en lo que a la multa impuesta al demandante se refiere.

CONSIDERANDO: Que, con los términos contenidos en el memorial que cursa de fojas 175 a 184, el demandante, fundamenta su acción manifestando los siguientes extremos:

1º.- Que la Resolución impugnada SG SIREFI RJ 07/2004 de 19 de abril de 2004, confirma -en lo principal- las Resoluciones Administrativas SPVS-IS-No. 653 y SPVS No. 746 de 17 de noviembre de 2003 y 31 de diciembre de 2003 respectivamente, por lo que la impugnación contra la Resolución emitida por el SIREFI, implica también impugnación contra las Resoluciones Administrativas señaladas pronunciadas por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros.

2º.- Afirma que Seguros Provida S.A., se constituye en una empresa de seguros de personas que administra, previa licitación internacional, la cobertura de seguros previsionales del seguro social obligatorio de largo plazo previstos por la Ley Nº 1732 de Pensiones y sus Decretos Reglamentarios, cobertura regida por pólizas de seguro suscritas por la entidad demandante con las Administradoras de los Fondos de Pensiones: Futuro de Bolivia AFP S.A. y BBVA Previsión AFP S.A., que cubren prestaciones por las contingencias muerte e invalidez derivadas del riesgo común o profesional de los afiliados a estos Fondos de Pensiones.

3º.- Manifiesta que el 18 de septiembre de 2002, falleció el señor José Ernesto Sahashi Miranda, quién fue empleado de la empresa "Llamactiva S.A." que cotizaba a la Administradora de Fondos de Pensiones Futuro de Bolivia AFP S.A. y que sus derechohabientes presentaron a dicha Administradora, la solicitud de pensión por muerte, habiendo emitido el Dictamen de Calificación de Riesgo que atribuyó el fallecimiento a "riesgo común ocasionado por accidente", dictamen que no fue cuestionado, correspondiendo a Provida S.A., el pago de sobrevivencia a los derechohabientes del fallecido; sin embargo dicho pago jamás fue efectivizado en mérito a la negativa de Provida S.A., justificada en que el fallecido únicamente había aportado quince cotizaciones tanto a su Fondo de Capitalización Individual como a la cobertura de riesgo común y riesgo profesional, motivo por el cual, ante el número de primas -según el demandante- no correspondía ningún pago a los derechohabientes de José Ernesto Sahashi Miranda.

4º.- Sustanciado el procedimiento administrativo ante la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, el demandante refiere que habiendo presentado descargos para justificar su negativa al pago referido, fue notificado el 18 de noviembre de 2003, con la Resolución Administrativa IS Nº 653 de 17 de noviembre del mismo año, emitida por la SPVS en la que se la sancionaba con el pago de una multa por Bs. 77.704 por no haber pagado la prestación por muerte a los derechohabientes del fallecido. Que previo pago de la multa impuesta, Provida S.A. interpuso recurso de revocatoria contra dicha Resolución Administrativa que fue resuelto con el pronunciamiento de la Resolución Administrativa IS Nº 746/2003 de 31 de diciembre de 2003, en la que la SPVS ratificó la Resolución anterior en todos sus extremos, motivo por el cual, Provida S.A., interpuso recurso jerárquico ante la Superintendencia General del Sistema de Regulación Financiera SIREFI, instancia que emitió la Resolución Jerárquica SG SIREFI RJ 07/2004, agotándose así la vía administrativa.

5º.- Transcribiendo las partes mas importantes de la Resolución Administrativa SG SIREFI RJ 07/2004 y efectuando una relación de las normas contenidas en las Leyes Nros. 1732 y 1883 que en su criterio fueron aplicadas erróneamente, sobre todo en sus artículos 8º y 9º, modificado el 8º por la Ley de Seguros Nº 1883, el demandante manifiesta que con la emisión, no sólo de la Resolución que resuelve el recurso jerárquico, sino con las otras dos -la que impone el pago de una multa y la que resuelve el recurso de revocatoria- se ha creado oposición entre el interés público y el privado, existiendo lesión de sus intereses y derechos en los que se amparan para el ejercicio del trabajo y pone de manifiesto que con la interposición de la presente demanda no expresa su disconformidad con la normativa jurídica en la que el demandante basa sus resoluciones, sino en la forma de interpretación de esta normativa, concluye que, con las modificaciones introducidas por el artículo 58 numeral 2) inciso b) de la Ley de Seguros al artículo 8º de la Ley de Pensiones, se ha dado lugar al nacimiento de dos esquemas bajo los que se regula la prestación por invalidez ya sea que esta provenga de enfermedad o de accidente, cada esquema con su regulación independiente una de la otra, con requisitos diferentes definidos en la Ley de Pensiones, debiendo la regulación de la prestación por muerte derivada de riesgo común adscribirse a uno de estos dos esquemas.

6º.- Finalmente, el demandante asegura que la Superintendencia General del SIREFI, cuando en las Resoluciones Administrativas que pronunció al no tomar en cuenta que el inciso d) del artículo 8º de la Ley de Pensiones introduce un elemento vital de temporalidad para el régimen de prestaciones de invalidez y muerte y que no ha sido derogado, ha permitido que los derechohabientes de José Ernesto Sahashi Miranda tengan derecho al pago de pensión por muerte y ha ocasionado que la normativa que regula la prestación por muerte se aleje del principio de legalidad, vulnerando así el derecho a la seguridad jurídica y poniendo en evidencia la contraposición del interés público y el interés privado, por lo que, a juicio suyo, corresponde dejar sin efecto la Resolución Jerárquica del SIREFI RJ 07/2004 de 19 de abril de 2004, así como las Resoluciones Administrativas Nros. IS 653 y 746 de 17 de noviembre de 2003 y 31 de diciembre de 2003 respectivamente y así lo pide, cuando solicita al Máximo Tribunal de Justicia de la Nación declare probada su demanda.

CONSIDERANDO: Que admitida la demanda por decreto de fojas 210, previo el cumplimiento de la observación de fojas 186; fue corrida en traslado a la autoridad demandada, quien mediante memorial que cursa de fojas 212 a 218 contestó a la acción incoada en su contra con los siguientes fundamentos:

Manifiesta que el Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo establecido por la Ley de Pensiones incluye entre sus beneficios a las prestaciones de jubilación, seguro de riesgo común, seguro de riesgo profesional y gastos funerarios y que las prestaciones por riesgo común son aquellas a las que tiene derecho el afiliado o sus derechohabientes por causa de invalidez y muerte ya sea por enfermedad o por accidente, dicho seguro es financiado por una prima que paga el afiliado. Este Seguro de riesgo común fue licitado por las Aseguradoras de Fondos de Pensiones, habiéndose adjudicado a Provida S.A., el pago de las prestaciones de riesgo común.

Añade que Provida S.A., decidió no pagar las prestaciones por muerte a favor de los derechohabientes del señor José Ernesto Sahashi Miranda por una interpretación propia de la Ley y concluyó que el afiliado no cumplía los requisitos para que sus derechohabientes accedan a este beneficio; negativa que ocasionó que la SPVS, como ente regulador, impusiera una multa de Bs. 77.704, por considerar que dichos derechohabientes tenían derecho a cobrar aquel beneficio, en virtud a que su causante cumplía todos los requisitos que la Ley exige.

Refiere que el SIREFI, al resolver el recurso jerárquico interpuesto por Seguros Provida S.A. contra las Resoluciones Administrativas pronunciadas por la SPVS, resolvió confirmar el derecho de los derechohabientes para acceder a las prestaciones inicialmente negadas y revocó la aplicación de la multa impuesta a la entidad demandante por considerar que la negativa al pago se debía a un error excusable sin dolo o culpa en la interpretación de la aplicación de la norma, aspecto que determina que el problema expuesto en el presente proceso contencioso administrativo radica fundamentalmente en el cumplimiento o incumplimiento del afiliado Sahashi de los requisitos establecidos en el artículo 8º de la Ley de Pensiones para que sus derechohabientes puedan gozar de las prestaciones del seguro de riesgo común, pues mientras la empresa demandante considera que existió incumplimiento del afiliado, la Superintendencia afirma que existió el debido cumplimiento de aquellos requisitos.

Que es preciso analizar el artículo 8º de la Ley de Pensiones, que señala que las prestaciones por riesgo común se pagan a consecuencia de una incapacidad total y definitiva del afiliado para trabajar, por causa de enfermedad y previo cumplimiento de los siguientes requisitos: a) ser menor de 65 años, b) haber efectuado por lo menos 60 cotizaciones, c) que la invalidez se produzca mientras sus primas son pagadas o dentro de un plazo de 20 meses computado desde que el afiliado dejó de pagar cotizaciones y d) haber realizado al menos un total de 18 primas en los últimos 36 meses inmediatamente previos a la fecha de invalidez, conforme a la calificación correspondiente. Refiere que el señalado artículo 8º hace una concesión o dispensa cuando establece que si el afiliado cumple todos los requisitos, a excepción del cumplimiento de las 60 cotizaciones efectuadas al seguro social de largo plazo o al sistema de reparto tendrá derecho a la prestación de invalidez, dispensa que es favorable para los trabajadores que no alcanzaron a cumplir con cinco años de trabajo, pues no otorgarla significaría ir en contra del carácter y naturaleza del trabajador, dejando sin esta cobertura a muchos afiliados que, sin cumplir las 60 cotizaciones efectuaron aportes durante el tiempo que duró su trabajo.

Afirma que la inclusión del artículo 8º de la Ley de Pensiones efectuada con la Ley de Seguros Nº 1883, norma los casos de invalidez por riesgo común emergentes por causa de accidentes y contempla los mismos requisitos exigidos para la invalidez por riesgo común por causa de enfermedad establecidos en los incisos a), b) y c) anotados precedentemente, sin exigir la cotización de por lo menos 18 primas (inciso d), esto debido a que los accidentes son hechos imprevistos y fortuitos diferentes a la enfermedad, que tiene un proceso que implica un periodo de tiempo de desarrollo.

Realiza similar análisis sobre el artículo 9º de la Ley de Pensiones, que está referido a la prestación por enfermedad y accidente por riesgo común para los casos por muerte o fallecimiento y afirma que, la prestación por muerte se pagará a favor de los derechohabientes cuando se cumplan los requisitos exigidos por el artículo 8º, lo que implica que, para acceder a las prestaciones por causa de muerte, deben cumplirse exactamente los mismos requisitos exigidos para el seguro de invalidez por riesgo común.

Sostiene que de acuerdo a los antecedentes del procedimiento administrativo hasta el momento de la emisión de la Resolución impugnada, se estableció que José Ernesto Sahashi falleció a consecuencia de un accidente hecho que fue calificado como accidente originado por riesgo común ajeno a su actividad laboral, y que el dictamen correspondiente, no fue objetado por la compañía demandante. Que verificado el estado de cuenta del afiliado Sahashi se constató que el mes de julio de 2001, inició el pago de sus aportes en la Administradora de Fondo de Pensiones Futuro de Bolivia S.A. hasta el momento de su fallecimiento en el mes de septiembre de 2002.

Del contraste de estos antecedentes con los requisitos previstos en el artículo 8º de la Ley de Pensiones, relativos a los casos de fallecimiento ocasionado por riesgo común debido a accidente, se concluyó que a la fecha del deceso contaba con 23 años de edad (inciso a); sus primas eran pagadas a la indicada fecha (inciso c), no contaba con 60 cotizaciones al seguro social obligatorio de largo plazo o al sistema de reparto; es decir, no cumplía con el inciso b), por lo que se hacía acreedor al beneficio de la dispensa para los trabajadores que no cumplan cinco años de trabajo establecido por el propio artículo 8º de la Ley de Pensiones, debido a que se acreditó el pago de sus aportes durante el 100% del tiempo transcurrido entre la fecha de inicio de pago de aportes y la fecha del fallecimiento.

En cuanto a los argumentos de la demanda, afirma que coinciden con el demandante cuando reconoce que el señor Sahashi cumple con los requisitos para acceder a las prestaciones por riesgo común por muerte debido a accidente y que a pesar de que se asevera que existiría un conflicto en cuanto a la aplicación de la norma, reconoce que las autoridades regulatorias aplican la norma correcta. También puntualiza, que la comparación efectuada respecto de los artículos 8º y 9º de la Ley de Pensiones vigente con los que fueron incluidos en la versión original, no corresponde porque los hechos concretos deben ser contrastados con la ley vigente.

Concluye la respuesta reiterando los aspectos descritos, circunscribiéndose su análisis a los artículos 8º y 9º de la Ley de Pensiones, para manifestar que se demostró la pertinencia y base legal de la Resolución Jerárquica SG SIREFI RJ 07/2004 de 19 de abril de 2004, solicitando que la demanda sea declarada improbada con costas y demás condenaciones de ley.

De fojas 257 a 263, el demandante hace uso del derecho a la réplica, reiterando los argumentos de la demanda, destacando que no admiten la pretendida "confesión" que el demandado trata de endilgarle, pues cuando en la demanda se afirma que el señor Sahashi a momento de su fallecimiento tenía 23 años de edad, había realizado quince aportaciones a su Fondo de Capitalización Individual e igual número de primas para la cobertura de riesgo común y para la cobertura de riesgo profesional y que su deceso se produjo mientras sus primas eran pagadas; en ningún caso significa el reconocimiento de los derechos de los deudos del afiliado, considerando que el acceso al beneficio de la dispensa otorgada en el artículo 8º, se verifica cuando se han cumplido los requisitos de cualquiera de los esquemas que presenta dicha norma, es decir el de invalidez por enfermedad y el de invalidez por accidente y que la solución al problema radica en la interpretación de las disposiciones aplicables al caso concreto y en determinar el alcance de las mismas a partir de la Ley de Pensiones, enfatizando que el afiliado al no haber cumplido con los requisitos establecidos en los incisos a), b) y c) del artículo 8º de la Ley de Pensiones para acceder a las prestaciones de invalidez por accidente, mal pueden sus derechohabientes acceder a este beneficio.

Efectúa una acotación al memorial de demanda hablando sobre el elemento de temporalidad entre ellos el periodo de carencia, es decir, que sería ilógico pensar -afirma el demandante- que un sistema de seguro sea sustentable sin este elemento, pues un seguro se financia con las primas de los afiliados otorgándose prestaciones, por lo que el equilibrio entre primas y prestaciones es esencial para la sostenibilidad del sistema de seguros, equilibrio que se vería amenazado de seguir con el criterio del SIREFI otorgando prestaciones a los derechohabientes de un afiliado que no cumple los requisitos exigidos por ley y que daría lugar a que cualquier persona menor de 65 años tenga derecho a acceder a la totalidad de la prestación luego de haber efectuado un primer aporte. Este elemento de temporalidad, no busca dejar al afiliado que no tenga las sesenta cotizaciones sin cobertura, sino que precautela que las prestaciones sean exigibles únicamente después de que ha ingresado cierta cantidad de recursos al sistema, de donde resulta equivocado el criterio del SIREFI en sentido de que cualquier individuo independiente que cancele su primera prima y pierda la vida a través de un accidente genere para el seguro la obligatoriedad de pagar una prestación que no está prevista por la Ley Nº 1732, por lo que, este elemento de equilibrio llamado temporalidad es ampliamente conocido en la doctrina como el periodo de carencia y no puede estar ausente en la regulación de las prestaciones, al efecto, invoca el artículo 82 del Reglamento del Código de Seguridad Social como base legal de su afirmación.

Por memorial cursante de fojas 266 a 271, el demandado haciendo uso de la dúplica enfatiza que el demandante no puede en el escrito de réplica incorporar un nuevo elemento que no fue siquiera mencionado en la demanda, como es el inexistente e impertinente "periodo de carencia" (sic), argumento que no fue mencionado en la demanda, situación que es contraria a la previsión del artículo 332 del Código de Procedimiento Civil; sin embargo y con el propósito de no dejar dudas sobre la equivocación del demandante y haciendo uso de las mismas frases utilizadas en la réplica, afirma que el seguro no es como una caja a la que ingresan fondos y salen prestaciones, en mérito a que el contrato de seguro consiste en que el asegurador asume el riesgo de pagar al asegurado o beneficiario la indemnización en el caso de que ocurra la eventualidad o el siniestro objeto del seguro, a cambio de una prima o contraprestación, asumiendo el asegurador el riesgo de que el siniestro se presente sin que esto signifique que deba pagar a la totalidad de afiliados, ocurriendo generalmente que, debido a la cantidad de asegurados y a la posibilidad de ocurrencia del siniestro, el asegurador no paga todas las indemnizaciones, lográndose el equilibrio al que hace mención el demandante precisamente con la presencia de varios asegurados que aportan o pagan el seguro y no reciben la contraprestación porque el siniestro no se produce, lo que importa que un asegurado cobra la prestación por varios otros que aportan y no acceden a la prestación, porque es un mínimo porcentaje que se ve envuelto en un accidente o enfermedad que lo invalida o le provoca el fallecimiento.

Siguiendo el camino trazado por el demandante, el SIREFI refiere que no es lógico ni justo que si un afiliado ha cubierto varias primas y ha cumplido los requisitos exigidos por el artículo 8º de la Ley de Pensiones, sea privado o sus derechohabientes, de la prestación a la que tiene derecho con el fundamento de que existe un periodo de carencia y añade que el demandante olvida que tal situación debe estar expresamente determinada en el contrato de seguro y ser autorizada por la normativa respectiva y que la Ley de Pensiones, en ningún caso, autoriza periodos de carencia, Alade que el demandante confunde los aspectos técnicos del seguro de riesgo común con los principios que hacen a la naturaleza jurídica del seguro obligatorio de carácter previsional, cuyos principios básicos son la igualdad, oportunidad, solidaridad, universalidad, integridad y subsidiaridad. Tales principios no pueden confundirse con los requisitos impuestos por la Ley, motivo por el que la Superintendencia del SIREFI nunca fundó la Resolución Impugnada con el argumento de que el seguro de riesgo profesional (textual) se basa solamente en la dispensa del artículo 8º de la Ley de Pensiones y que más bien, esta dispensa tiene basamento en los principios del seguro social obligatorio. En cuanto a la norma citada en la réplica, aclara que sólo se aplicaba al régimen de corto plazo como son los seguros de salud y que al momento de incoar la demanda ya no se encontraba vigente.

Finalmente refiere que este Tribunal debe tomar en cuenta que el SIREFI debe velar por que las Superintendencias Sectoriales ajusten sus actuaciones y resoluciones al marco de la Ley velando por el respeto a los derechos de los operadores, afiliados y beneficiarios del seguro social obligatorio.

Que cumplido el procedimiento señalado por el artículo 354 parágrafo II del Código de Procedimiento Civil, a fojas 272 se decretó Autos para resolución.

CONSIDERANDO: Que, con el objeto de pronunciar la resolución que corresponda, se hace necesaria la consideración de los antecedentes procesales, estableciéndose los siguientes extremos:

A).- Mediante Contrato de adjudicación y Prestación de Servicios suscrito el 1 de noviembre de 2001 entre Seguros Provida S.A. y la Administradora de Fondos de Pensiones S.A. AFP Previsión BBV S.A., previo proceso licitatorio, se concedió a favor de la primera con una vigencia de cinco años a partir de la fecha de suscripción, la provisión de seguros para la cobertura del riesgo común y riesgo profesional del Seguro Social Obligatorio, suscribiéndose las Pólizas de Seguro Nros. LP-96-7100001 y LP-96-7100002, de Riesgo Común, Riesgo Profesional y Riesgo Laboral derivados del Seguro Social Obligatorio, en las que se consignaron las condiciones generales y particulares, estableciéndose que las prestaciones a que se obligaba la Compañía Aseguradora Provida S.A. eran las establecidas en la Ley Nº 1732 y normas conexas para los seguros de riesgo común y riesgo profesional durante el tiempo de vigencia del contrato; es decir, hasta el 31 de octubre de 2006 (fojas 48 a 58, y fojas 60 a 67).

B).- El 21 de noviembre de 2002, la Administradora de Fondo de Pensiones Futuro de Bolivia S.A. -a raíz del fallecimiento del señor José Ernesto Sahashi Miranda, asegurado a la Caja de Salud de la Banca Privada y por tanto aportante a esta Administradora a través de su unidad médica calificadora, emitió el Dictamen Nº FUT 614/2002, en el que determinó que la muerte del afiliado fue ocasionada por accidente calificado como "Riesgo Común" (fojas 3 del Anexo). La Compañía Aseguradora Seguros Provida S.A., consideró que en relación a dicho afiliado, no podía cumplirse la circular emitida por la SPVS N° 078 que instruía el pago por cobertura de riesgo común (fojas 4 a 11 del Anexo), porque se encontraba fuera del marco legal establecido por la Ley de Pensiones en su artículo 8º, negándose a efectuar cualquier pago a los derechohabientes del afiliado (conforme consta a fojas 9 del Anexo) en el que, la SPVS hace constar el reclamo de los derechohabientes del afiliado, puntualizando en lo principal: "El caso se encuentra con cobertura de acuerdo a la normativa. La Aseguradora rechaza su solicitud debido a que en su criterio no tiene cobertura, se instruyó el pago mediante nota SPVS-IPDB/725/2003 de 25 de marzo de 2003", empero, pese a tal instrucción, la aseguradora ratificó su determinación de no pagar a los derechohabientes (fojas 17 a 18 del Anexo), sugiriendo el pronunciamiento legal especializado de la SPVS, (fojas 21 a 22 del Anexo) determinó, la procedencia del pago de pensión por muerte a los derechohabientes supérstites.

C).- En mérito a que la Compañía demandante incumplió con la determinación de la Superintendencia, Pensiones, Valores y Seguros (fojas 18 a 36 del Anexo), el ente regulador emitió la Resolución Administrativa IS Nº 653 de 17 de noviembre de 2003, a través de la que, previo análisis de la normativa aplicable al caso concreto y el procedimiento sancionatorio, determinó sancionar a la compañía aseguradora con una multa de Bs. 77.704. (fojas 37 a 41del Anez y fojas 169 a 173 del expediente).