SE/0324/2007

SALA PLENA

SENTENCIA: 324/2007 FECHA:12 de diciembre de 2007

EXP. N°: 156/2001

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Sociedad Maderera "San Luis Ltda." (SOMASAL LTDA.) contra el Superintendente General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por la Sociedad Maderera "San Luis Ltda." (SOMASAL LTDA.), legalmente representada por Jorge L. D'arlach Amas contra el Superintendente General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, impugnando la Resolución Administrativa Nº RJ-03/01 de 4 de junio de 2001.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 40 a 45, los antecedentes del proceso y,

CONSIDERANDO: Que en su memorial de demanda, Jorge L. D'arlach Amas, en representación legal de la Sociedad Maderera "San Luis Ltda."; en adelante SOMASAL, señala que mediante Resolución Nº 068/97 pronunciada por la Superintendencia Forestal el 31 de julio de 1997, se otorgó a la sociedad maderera que representa, una concesión forestal de 28.333 hectáreas de tierras fiscales ubicadas en la Provincia O'Connor del Departamento de Tarija, sujeta a las condiciones establecidas en la Ley Forestal, su Decreto Reglamentario aprobado con Decreto Supremo Nº 24453 de 21 de diciembre de 1996, las Normas Técnicas sobre la materia y al pago de patente forestal anual de acuerdo a la normativa del artículo 29-III-f) de la Ley Forestal, bajo condición resolutoria y sujeta a las limitaciones legales referidas en el artículo 5 de la misma disposición legal.

Que mediante Resolución Nº 105/2000 de 6 de octubre de 2000, la Superintendencia Forestal aceptó la renuncia de SOMASAL a la concesión forestal otorgada y en consecuencia, todos los derechos se revirtieron al dominio del Estado; sin embargo, en dicha resolución y bajo apercibimiento de iniciarse la acción coactiva correspondiente, se dispuso el pago de la suma de $US.33.933,25 correspondientes a las patentes forestales correspondientes a la gestión 1997 ($US.5.600,25) y $US.28.333 por la gestión 1998, por haber presentado la indicada renuncia el 28 de diciembre de 1998.

El recurso de revocatoria interpuesto contra la señalada resolución fue denegado con Resolución Nº 03/2001 de 9 de enero de 2001, habiéndose finalmente presentado recurso jerárquico ante la Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales (SIRENARE), que fue resuelto con Resolución Administrativa Nº RJ-03/01 de 4 de junio de 2001, que revocó la Resolución Nº 03/2001 y modificando la Resolución Nº 105/2000 de 6 de octubre de 2000, declaró la caducidad de la concesión forestal otorgada a SOMASAL y ordenó la devolución con intereses de la suma de $US. 5.600,25 desembolsada indebidamente por la Superintendencia Forestal así como el pago de la suma de $US.28.333 correspondiente a la patente de la gestión 1998.

Como fundamentos legales de su demanda señala:

Que la Superintendencia Forestal, en uso de la potestad legal conferida por el artículo 22-I-b) de la Ley Forestal, en aplicación de la Primera Disposición Transitoria, pronunció la Resolución 068/97, otorgando a SOMASAL una concesión forestal de 28.333 hectáreas en función al contrato de aprovechamiento forestal contenido en la escritura pública Nº 228/93 suscrito el 25 de junio de 1993 y que con la misma atribución, dispuso la reducción del área de concesión en una extensión de 5.600,25 hectáreas y la devolución de la suma de $US.5.600,25, al entender que las áreas de protección y no aprovechables están exentas del pago de patentes forestales; por tanto, dicha decisión es un acto administrativo que tiene validez y eficacia jurídica absoluta porque deviene de una atribución que le confiere una ley de orden público; sin embargo, las Superintendencias Forestal y General del SIRENARE, al dictar la resolución impugnada, desconocieron sus propias atribuciones y han incurrido en enriquecimiento ilícito o sin causa sin comprender que SOMASAL no ha utilizado ni aprovechado recurso forestal alguno porque la Superintendencia Forestal y el Jefe de Oficina de Tarija, se negaron a autorizar la explotación de los recursos forestales por falta de Plan General de Manejo, no obstante de que el Decreto Supremo Nº 24453 de 21 de diciembre de 1996, que reglamenta la Ley Forestal en su artículo 98-XI dispone que hasta la aprobación del Plan de Manejo, los titulares de áreas convertidas continuarán operando de acuerdo a sus planes de manejo vigentes, entonces fue SOMASAL que empobreció su patrimonio y el Estado incrementó el suyo con el pago de $US.22.732,75 por no haber permitido el aprovechamiento forestal del área concedida durante las gestiones de 1997 y 1998.

Señala que el artículo 36 de la Ley Forestal establece a favor del Estado, el derecho de percibir una patente anual por la utilización y aprovechamiento de los recursos forestales; en consecuencia, el concesionario, sólo tiene la obligación de pagar la patente forestal cuando utiliza y aprovecha los recursos forestales, más no cuando no lo hace. En la especie, SOMASAL no ha utilizado ni aprovechado ningún recurso forestal debido primero, a la decisión prohibitiva adoptada por el Jefe de la Oficina Local de Tarija y el Superintendente Forestal por la que SOMASAL ha sufrido un daño económico irreparable.

Añade que la Disposición Segunda del numeral 11), inciso a) de la Resolución 968/97 establece como causal de reversión de la concesión forestal al dominio del Estado, la caducidad y cualquiera de las causales establecidas en la Ley 1700 y el Decreto Supremo Nº 24453. El artículo 34-I, incisos e) y g) de la Ley Forestal determina la caducidad de la concesión y su consecuente reversión por falta de pago de patentes y por incumplimiento de las obligaciones contractuales. Como la Ley Forestal es de orden público, la caducidad se produce ipso jure, por tanto, no requiere de declaración administrativa o judicial alguna, perdiendo la concesión su valor y eficacia jurídica; es por esto que el artículo 17 del Decreto Supremo Nº 24453, dispone que en estos casos, se suspenden todos los plazos en los derechos y obligaciones del titular; consiguientemente, SOMASAL por efecto de la caducidad declarada por el SIRENARE, está exenta del pago de la patente forestal por la gestión 1998 en mérito a que la caducidad se produjo por falta de pago que tuvo lugar el 31 de enero de 1998, según lo previsto por el inciso f) del artículo 29, parágrafo III de la Ley 1700, considerando que el efecto de la caducidad es similar a la condición resolutoria que se produce de puro derecho por el solo incumplimiento.

Finalmente, señala que la concesión forestal otorgada a SOMASAL, se funda en el contrato de aprovechamiento forestal contenido en la escritura pública 228/93 que también establece como causal de resolución del contrato la falta de pago de patentes, revirtiéndose automáticamente al dominio originario del Estado sin necesidad de pronunciamiento de resolución administrativa o judicial, por consiguiente, se demuestra que la autoridad demandada, al pronunciar la Resolución Administrativa Nº RJ-03/01 de 4 de junio de 2001, no ha dado correcta aplicación a las normas que sustentan la presente demanda contencioso administrativa, sino que como juez y parte, ha fundado su resolución en función a criterios manifiestamente erróneos y sin considerar los actos administrativos ejercitados por la Superintendencia Forestal y sus dependientes.

Por lo expuesto interpone demanda contencioso administrativa solicitando se pronuncie sentencia que declare probada la demanda en todas sus partes, con costas, y que se disponga que SOMASAL no está obligada a devolver la suma de $US.5.600,25 por reducción de área de concesión ni pagar la patente anual forestal por haberse operado la caducidad y la resolución del contrato con efecto retroactivo al pronunciamiento de la Resolución 068/97.

CONSIDERANDO: Que admitida y citada la demanda; mediante memorial de fojas 79 a 86, se apersona Hernán Zeballos Hurtado, Superintendente General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales y contesta negativamente la demanda pidiendo que sea declarada improcedente en base a los siguientes fundamentos:

Que la presente acción fue admitida el 30 de agosto de 2001 y se notificó al demandante el 28 de septiembre de 2001 y que partir de esta última actuación, recién el 26 de julio de 2005, nuevamente se apersonó Jorge L. D'arlach aduciendo que extravió la provisión citatoria y pidiendo una nueva, aspecto que deferido, motivó la citación de la entidad demandada el 13 de septiembre de 2005. Desde la formal admisión de la presente acción hasta la citación de la demanda, transcurrieron más de cuatro años sin que la Superintendencia que representa hubiese tomado conocimiento de la acción intentada, que sin embargo, era de pleno conocimiento del demandante quien no impulsó su prosecución, al respecto señala que el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil establece la perención de la instancia con costas, en los casos que el demandante abandone su acción durante seis meses, situación que es clara en el presente caso, norma legal que establece una sanción a la inactividad del demandante debiendo considerarse asimismo que es de interés público que los procesos no permanezcan paralizados indefinidamente, porque ha de entenderse que el Estado, después de un periodo de inactividad procesal prolongado, debe liberar a sus propios órganos, de las obligaciones derivadas de la existencia de una relación procesal abandonada.

Que al no haber existido citación con la acción contencioso administrativa, es importante analizar que la Resolución Administrativa Nº RJ-03/2001 de 4 de junio de 2001, objeto de la acción contencioso administrativa, fue notificada al demandante el 4 de junio de 2001 mediante cédula en la Secretaría del Despacho de la Superintendencia General del SIRENARE, y que posteriormente fue remitida mediante nota SIRENARE/0173/DJ-014/2001 de 5 de junio de 2001, a la Superintendencia Forestal para su cumplimiento, iniciándose la demanda coactiva pertinente por el monto determinado en la Resolución Administrativa hoy impugnada y mediante Auto Administrativo IJU Nº 28/2005 de 7 de abril de 2005, se determinaron las medidas precautorias consiguientes, hasta que la empresa pague el monto total de su deuda que asciende a la suma de $US.33.933,25.

Notificado el obligado Jorge D'arlach Amas, el 28 de abril de 2005, interpuso recurso de reposición ante la Superintendencia Forestal oponiendo excepción perentoria sobreviniente de prescripción extintiva de la obligación perseguida en ejecución de autos; sin mencionar la existencia de la presente acción contencioso administrativa y dando por ejecutoriada la resolución administrativa controvertida en la presente acción. Dicho recurso culminó con la Resolución Administrativa Nº 72/2005 de 23 de mayo de 2005, que lo declaró improcedente, interponiéndose recurso jerárquico, que fue admitido por la Superintendencia General mediante auto de admisión de 2 de agosto de 2005, el que a la fecha de la contestación de la demanda, se encontraba en trámite, por lo que considera que no se ha concluido aún la vía administrativa.

Puntualiza que es importante considerar que el demandante fue notificado con la Resolución Administrativa Nº 72/2005 de 23 de mayo de 2005, el 20 de junio del mismo año, y que recién - mediante memorial de 26 de julio de 2005 - solicitó a la Corte Suprema la prosecución de la acción contencioso administrativa de autos y que sin duda la alternabilidad entre una y otra instancia, no tiene otro fin que dilatar un proceso que en la instancia administrativa ya había concluido respecto a la sanción impuesta y que habiéndose ejecutoriado la misma se había procedido a su cobro, consecuentemente el demandante, después de haber opuesto la prescripción contra la sanción determinada en la Resolución Nº RJ-03/97 no puede a la fecha, retrotraer una determinación que, por su inactividad, dejó precluir, no habiendo opuesto en ningún estado del trámite antes referido la acción contencioso administrativa en la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Respondiendo al fondo de la demanda, señala que si bien los elementos anteriormente expuestos tienen suficiente relevancia para la resolución de la presente acción, no es menos importante considerar que si bien la Superintendencia Forestal desembolsó la suma de $US.5.600,25 a favor de SOMASAL, este hecho no puede considerarse como una modificación de la Resolución Nº 068/97 de 31 de julio de 1997, a través de la que se otorgó una concesión forestal a SOMASAL, sino como un acto administrativo que, sin contar con la respectiva Resolución Administrativa, fue ejecutado en base a información técnica, tanto es así que la comunicación interna GAF-113/99, aclara que no correspondía la liquidación que se efectuó sobre las áreas forestales concedidas en base a información SIG, siendo lo correcto liquidar la respectiva patente sobre las áreas aprobadas mediante resolución. En consecuencia, el desembolso de $US.28.333 efectuado por SOMASAL es correcto porque corresponde al total de la superficie otorgada en concesión mediante Resolución Administrativa Nº 068/97, por lo que no existe pago en demasía, más al contrario, la Superintendencia Forestal, al haber devuelto los $US. 5.600,25 ha pagado una obligación inexistente.

Añade, con referencia a la patente forestal por la gestión 1997, que SOMASAL pagó $US.28.333 por el número de hectáreas que le fueron concedidas en la Resolución Nº 68/97; sin embargo la Superintendencia, basada en su Sistema de Información Geográfica calculó inicialmente que el pago ascendía sólo a $US. 22.723,75, por lo que devolvió a SOMASAL la suma de $US. 5.600,25, y que posteriormente se rectificó el error en el informe GAF-113/1999 que establece que la empresa concesionaria debía devolver el indicado monto. De lo brevemente expuesto, se deduce que las atribuciones otorgadas por el artículo 22 a la Superintendencia Forestal no están en discusión, sin embargo por la normativa expuesta, se entiende que para el ejercicio de estas atribuciones, específicamente la concesión, autorización y permisos forestales, sus prórrogas, renovación, caducidad y otros, debe realizarse un procedimiento que debe concluir con una resolución específica de igual o mayor jerarquía que la que originalmente concedió el derecho, consecuentemente en el presente caso, no existe documento que hubiera modificado la Resolución Administrativa Nº 68/97 mediante la que se concedió al demandante la concesión forestal sobre 28.333 hectáreas sobre las cuales debía efectivamente cancelar la patente forestal establecida por ley; en conclusión, señala que los artículos 36 y 37 de la Ley Forestal establecen que la patente forestal se paga anualmente, tomando la hectárea como unidad de superficie sobre la base mínima del equivalente en bolivianos a un dólar de los Estados Unidos de Norteamérica, situación que ha sido considerada a momento de efectuar la liquidación de SOMASAL.

Con relación a que SOMASAL no debe pagar patente por la gestión 1998, en razón de no haber realizado el aprovechamiento de los recursos forestales señala que el artículo 96 de la Constitución Política del Estado, establece que es atribución del Poder Ejecutivo ejecutar y hacer cumplir las leyes; de igual forma, los artículos 136-I y II de la Ley Fundamental y 4 de la Ley Forestal, declaran que son de dominio originario del Estado, entre otros, los bosques y tierras forestales. El manejo de los bosques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general de la nación y sus normas son de orden público, de cumplimiento universal imperativo e inexcusable. Por su parte, el artículo 19 de la indicada Ley Forestal, señala que el régimen forestal de la nación está a cargo del Ministerio de Desarrollo Sostenible como organismo nacional rector, la Superintendencia Forestal como organismo regulador y el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal como organismo financiero, consecuentemente, la utilización o no del recurso forestal por parte del titular, no es causa justificada para eximirlo del pago de la patente forestal de aprovechamiento, porque esta se paga por el derecho de utilización y no por la actividad, así lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia en sus sentencias 113/2004 y 115/2004 al resolver procesos contencioso administrativos planteados sobre la base de dichos argumentos.

Que es inadecuada la interpretación efectuada por el demandante respecto a las previsiones del artículo 29-f) de la Ley Forestal, porque dicha disposición legal establece las condiciones y periodicidad de pago y la obligatoriedad del pago de patentes. Con referencia a la gestión 1998, se tiene que el 28 de diciembre de 1998, SOMASAL presentó renuncia a la concesión, sin embargo, a la fecha de presentación de dicha solicitud, se habían vencido los plazos para la cancelación de patentes por dicha gestión, por tanto, los argumentos esgrimidos en este punto son irrelevantes en razón a que la deuda ya estaba establecida de acuerdo a lo estipulado en la señalada disposición legal.

Con referencia a la categorización de la concesión forestal como un contrato sujeto a las disposiciones del Código Civil, señala que el artículo 29-I de la Ley 1700, conceptúa a la concesión como el acto administrativo por el cual la Superintendencia Forestal, otorga a personas individuales o colectivas, el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitada de tierras fiscales, función administrativa que emana de una competencia asignada por la Constitución Política del Estado; correspondiendo aclarar que la concesión forestal se la obtiene mediante un acto administrativo y no a través de la suscripción de un contrato; en el caso de SOMASAL, por autorización legislativa plasmada en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Forestal, la empresa se benefició con la conversión voluntaria de su derecho forestal al régimen de concesiones, el cuál fue consolidado a través de la Resolución Administrativa Nº 068/97 de donde emergió su obligación de pagar la patente, en consecuencia, la caducidad y condición resolutoria planteadas, si bien por una parte determinan la conclusión de un derecho, esto no implica que al cesar la obligación del demandante se hubieran extinguido, con carácter retroactivo, sus obligaciones porque en ese caso, la caducidad y condición resolutoria serían un premio al incumplimiento del demandante en el pago de una obligación claramente establecida al aceptar la resolución administrativa que le otorgó la concesión.

Por lo expuesto, a tiempo de negar la demanda en todos sus extremos, concluye solicitando sea declarada improcedente por carecer de fundamento legal que respalde las pretensiones del actor y haberse demostrado que no existe norma vulnerada por la Resolución Administrativa impugnada.

Que en la réplica de fojas 90 a 92 vuelta y en la dúplica de fojas 95, ambas partes ratificaron sus argumentos, habiéndose dictado autos para sentencia a fojas 97.

CONSIDERANDO: Que el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil establece el proceso contencioso administrativo en todos los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el acto administrativo y agotado ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.

En el caso de autos la controversia radica en que, según aduce el representante legal de la empresa demandante, no corresponde la devolución de la suma de $US. 5.600,25 por concepto de patentes por la gestión 1997, que fue restituida por la Superintendencia Forestal, al haberse reducido el área de concesión en una extensión de 5.600,25 hectáreas por decisión de la Superintendencia Forestal y que respecto a la gestión 1998, no corresponde el pago de patente alguna, por haberse suspendido la explotación de recursos forestales por falta de Plan General de Manejo y porque la falta de pago de patentes generó la reversión de la concesión a dominio originario del Estado, extinguiéndose la obligación.

Por parte de la entidad demandada, se aduce que la inactividad del demandante por más de cuatro años, ha producido la perención de la instancia y que al no haberse tenido noticia de la presente acción, se iniciaron los procedimientos legales para el cobro de la suma determinada en la Resolución Administrativa Nº RJ-03/2001 de 4 de junio de 2001.

De la revisión de los antecedentes procesales, se evidencia lo siguiente: