SE/0333/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 333/2014.

FECHA: Sucre, 7 de octubre de 2014.

EXPEDIENTE: 150/2008.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Estación de Servicio Mora Grande contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Estación de Servicio Mora Grande, contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 21 a 27, impugnando la Resolución Administrativa Nº 1628 de 22 de enero de 2008, y consiguientemente se revoquen las Resoluciones Administrativas SSDH Nº 0325/2007 de 2 de abril y Nº 0608/2007 de 4 de junio, emitidas por la Superintendencia General del SIRESE y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que la Estación de Servicio Mora Grande a través de representante legal Luis Saldias Rosell se apersona en el plazo previsto por el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interponiendo demanda contenciosa administrativa, con los antecedentes y fundamentación siguiente:

Que a través del informe ODEC 0254/2006 INF de 24 de noviembre de 2006, se recomendó que a través de la Dirección Jurídica se inicie proceso de investigación contra la Estación de Servicio Mora Grande, conforme al Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, aprobado por Decreto Supremo Nº 27172 de 15 de septiembre de 2003; de la misma manera, conforme al art. 2 del DS Nº 26167 y el art. 62 del Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos DS Nº 24721, por la presunta suspensión no autorizada del suministro de productos regulados.

Que de acuerdo a Protocolo de Verificación Volumétrica Nº 02120 de 22 de septiembre de 2006, se estableció que la Estación de Servicio no se encontraba comercializando Diesel; se procedió a la medición del tanque y se verificó que tenían 5700 litros de diesel y 1000 litros de gasolina, estando bloqueado el acceso para cargar diesel.

Que mediante Auto de Cargo de 11 de diciembre de 2006, la Superintendencia de Hidrocarburos formuló cargos contra la Estación de Servicio Mora Grande, por la presunta suspensión no autorizada del suministro de productos regulados y por adoptar prácticas que impidieron el continuo e ininterrumpido suministro y abastecimiento de productos regulados.

Que a través de la Resolución Administrativa Nº 0325/2007 de 2 de abril, la Superintendencia de Hidrocarburos, declaró probado el cargo de 11 de diciembre de 2006 formulado contra la Estación de Servicio Mora Grande del departamento de Santa Cruz, por suspensión de la comercialización de combustibles líquidos sin autorización de la citada Superintendencia, imponiéndole multa de $us. 10.000.- (diez mil dólares estadounidenses).

Que la empresa demandante mediante memorial de 23 de abril de 2007, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa Nº 0325/2007; y, la Superintendencia de Hidrocarburos, por intermedio de la Resolución Nº 0608/2007 de 4 de junio, resolvió rechazar el recurso de revocatoria.

Posteriormente, la Estación de Servicio interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Nº 0608/2007, misma que fue resuelta mediante la Resolución Administrativa Nº 1628 de 22 de enero de 2008, confirmando la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007 de 2 de abril y en su mérito la Resolución Administrativa SSDH Nº 0608/2007 de 4 de junio, dictadas por la Superintendencia de Hidrocarburos.

Con ese antecedente, acusa que:

a) La multa impuesta en el artículo segundo de la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007 es ilegal y nula de pleno derecho puesto que el Decreto Supremo Nº 26167 de 26 de abril de 2001, no está vigente.

Que la Superintendencia General solo se limita a señalar en la Resolución Administrativa Nº 1628, “…al no existir una norma que derogue o abrogue el DS 26167 y DS 28173 y considerando que cuerpos legales no tienen contradicción con lo establecido en la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, podemos concluir que los citados Decretos Supremos no son ilegales y que a ésta Superintendencia General del SIRESE no le corresponde determinar su legalidad…”; al respecto, la parte demandante únicamente cuestiona la vigencia del DS Nº 26167.

Que en relación a la vigencia del DS Nº 26167, es consentido por la propia Superintendencia de Hidrocarburos, misma que en su Resolución Administrativa SSDH Nº 0039/2008 de 11 de enero de 2008, consideró: “La Ley de Hidrocarburos 3058 de 17 de mayo de 2005, dispuso en su artículo tercero la abrogación de la Ley de Hidrocarburos 1689 y por consiguiente quedaban también abrogadas todas las demás disposiciones emergentes de la citada Ley 1689”.

Este precedente administrativo, tiene total coincidencia con lo sostenido de que una vez promulgada la nueva Ley de Hidrocarburos Nº 3058, dispuso en su art. 2 la abrogación de la Ley de Hidrocarburos Nº 1689, y en la disposición final primera la abrogación y derogación de toda disposición contraria a dicha ley. Lo que demuestra que lo sostenido por la Superintendencia General carece de sustento legal.

Asimismo, sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que el gobierno nacional de forma excepcional dispuso mediante DS Nº 28173, la vigencia transitoria de algunos reglamentos a la Ley Nº 1689 entre los que se encontraba por ejemplo, el Reglamento de Construcción y Operación de Estaciones de Servicio sin sus modificaciones, o el Reglamento de Calidad de Carburantes y Lubricantes.

Que de la revisión integral del citado Decreto Supremo, el mismo no dispone en ninguna de sus partes la vigencia transitoria de los Decretos Supremos Nºs 25628 y 26167; por lo que se aplica la disposición final primera de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 y en su mérito el fundamento jurídico que utilizó la Superintendencia a momento de formular los cargos y posteriormente imponer la correspondiente sanción por “suspensión de la comercialización de combustibles líquidos (gasolina y diesel oil) sin autorización de la SH”.

Que el razonamiento anterior se fundamenta en el hecho de que el principal propósito de los citados Decretos Supremos era la declaración de servicio público de actividades pertenecientes al downstream, toda vez que la abrogada Ley de Hidrocarburos Nº 1689, no preveía ni disponía esa calidad para ese tipo de actividades.

Contrariamente a lo dispuesto por la abrogada Ley de Hidrocarburos, la nueva Ley Nº 3058, establece las actividades del servicio público en su art. 14, por lo que de acuerdo a la identificación de la sanción establecida en el artículo segundo de la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007, que sería la imposición de una multa de $us. 10.000.- no existiría para el presente procedimiento administrativo, puesto que la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, dispuso la abrogación y derogación de toda norma contraria a la misma, alcanzando los Decretos Supremos Nºs 25628 y 26167.

Por lo que queda demostrado la infracción de ciertas garantías que deben ser cumplidas, como el principio de legalidad que debe imperar en todo acto administrativo que se traduce en la exigencia de que la actuación de la administración se realice de conformidad al ordenamiento jurídico positivo. De la misma manera, se establece que el regulador no solo implica velar por el derecho de los consumidores y garantizar el abastecimiento de productos, sino también implica respetar los principios generales de la actividad administrativa, sin violar los derechos de los administrados, debiendo emitir actos administrativos debidamente fundamentados en derecho y en apego a la Constitución Política del Estado.

b) Vulneración del principio de legalidad y de tipicidad

Que la Superintendencia General no responde a los agravios que presentó el administrado señalando temas relativos a la verdad material y a la prueba presentada, sin embargo, no realizó ninguna consideración respecto a la violación del principio de legalidad y tipicidad a momento de imponer una multa inexistente.

Que en el estado de derecho, bajo el principio de legalidad, se considera que el ejercicio de la actividad administrativa resulta producto del ejercicio de potestades atribuidas previamente a la Administración, lo que exige la existencia de una norma que configure las potestades administrativas y las atribuya en concreto.

En este sentido, el principio de legalidad constituye el sometimiento de la administración pública al bloque jurídico, comprendiendo la condición de que la administración debe actuar siempre con arreglo al derecho, en que toda la actividad administrativa debe realizarse conforme a los preceptos de la normativa vigente aplicable y a los límites por ella señalados. Al respecto, cita los arts. 28, 72 y 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Que la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007 estableció erróneamente que la Estación de Servicio Mora Grande, incurrió en suspensión de la comercialización de combustibles líquidos sin autorización de la Superintendencia de Hidrocarburos, imponiéndole una multa de $us. 10.000.-

Al respecto, la parte demandante, no incurrió en ninguna suspensión adoptando prácticas que impidieron el continuo e ininterrumpido suministro y abastecimiento de productos regulados tal como establece el auto de cargo, olvidando la Superintendencia la situación de desabastecimiento que vivía la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, desconociendo la imposibilidad sobrevenida de poder desarrollar de manera continua las operaciones.

Que en el presente caso, no existe norma expresa y/o disposición reglamentaria aplicable para establecer la sanción impuesta por la Superintendencia de Hidrocarburos, puesto que las normas utilizadas por el ente regulador se encuentran expresamente derogadas por la Ley de Hidrocarburos Nº 3058. Que el principio de legalidad garantiza el cumplimiento y sometimiento pleno a la ley vedando cualquier forma de arbitrariedad en la que pueda incurrir la Administración.

Que el principio de tipicidad tiene por finalidad garantizar el cumplimiento del principio de legalidad puesto que el mismo constituye una garantía frente a la determinación subjetiva, contradictoria y discrecional que realizó la Superintendencia de Hidrocarburos que configuraron la supuesta suspensión adoptando prácticas que impidieron el continuo e ininterrumpido suministro y abastecimiento de productos regulados.

En este sentido, los cargos formulados contra la estación de servicio son contradictorios respecto a lo establecido por el artículo primero de la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007 puesto que se la sancionó por una conducta distinta a la observada por el auto de cargos; y se multó a la empresa demandante en mérito a un Decreto Supremo inexistente.

Que el referido incumplimiento no constituye en sí mismo, una infracción autónoma que acarree una sanción, puesto que el Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos, no prevé sanción alguna por suspensión de operaciones sin autorización de la Superintendencia de Hidrocarburos; consiguientemente, no existe ley o disposición reglamentaria que establezca sanción alguna ante una eventual suspensión de operaciones.

c) La Superintendencia de Hidrocarburos no cumple con la debida fundamentación en el acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007 y la Resolución Administrativa SSDH Nº 0608/2007.

Que la Superintendencia General no realizó consideración alguna respecto a este agravio no obstante que de acuerdo a lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento para el SIRESE tiene la obligación de pronunciarse sobre todos los argumentos presentados por el administrado en un recurso administrativo, así como la obligación que tiene de considerar que la fundamentación constituye un requisito esencial del acto administrativo, expresando en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, sustentándose en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

Que los actos administrativos contenidos en la Resolución Administrativa SSDH Nº 0325/2007 y la Resolución Administrativa SSDH Nº 0608/2007, debieron contener los elementos esenciales de fundamentación y causa que guarden relación con la decisión adoptada, encontrándose contradicción entre la fundamentación y su parte resolutiva; al respecto, la Superintendencia de Hidrocarburos no debe perder de vista lo establecido en el art. 35 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo.

Finalmente, que dentro del procedimiento administrativo del debido proceso, tenemos como corolario de la garantía del derecho a la defensa la posibilidad del particular a ser oído, a ofrecer y producir prueba y a una decisión fundada.

Que del análisis integral de la Resoluciones Administrativas objeto de la presente demanda contencioso administrativa, se advierte claramente que la Superintendencia de Hidrocarburos y luego la Superintendencia General, no realizaron una debida consideración y correcta valoración de las argumentaciones y prueba presentada por la Estación de Servicio.

Que la Superintendencia de Hidrocarburos en su afán de llegar a la verdad material de los hechos, ha momento de valorar los argumentos y prueba ofrecida a lo largo del procedimiento de investigación, debió considerar adecuadamente todo lo debidamente expuesto; no obstante, de la posición adoptada por la Superintendencia en relación a los resultados obtenidos en la verificación volumétrica de 22 de septiembre de 2006, no se evidenció un análisis integral y adecuado de la prueba aportada y los argumentos expuestos por la Estación de Servicio durante la sustanciación del procedimiento administrativo, el recurso de revocatoria y finalmente el recurso jerárquico. En este sentido, señala en art. 4 inc. d) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, en relación a que la investigación de la verdad material no puede obviar la prueba y argumentos ofrecidos por los interesados.

Por lo expuesto, conforme al art. 8 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, toda resolución debe ser fundamentada en los hechos y el derecho, debiendo realizar expresa y precisa consideración de los principales argumentos, las pruebas propuestas y las razones de derecho. Al respecto, cita que “‘…la administración no está sometida a reglas prefijadas para apreciar el valor de la prueba, pero ello no significa que su apreciación pueda ser totalmente discrecional ni menos aún irrevisable, y los superiores jerárquicos y los jueces están plenamente habilitados para controlar la apreciación efectuada acerca de los hechos, como elemento de la legitimidad del acto, y revocar o anular a éste si reputan errónea a aquella’ (Tratado de Derecho Administrativo, Agustín Gordillo, tomo 4, pág. VII-20, Fundación de Derecho Administrativo)”.

Con estos argumentos, solicita se declare probada su demanda y se revoque la Resolución Administrativa Nº 1628 de 22 de enero de 2007, pronunciada por la Superintendencia General del SIRESE y consiguientemente se revoquen totalmente las Resoluciones Administrativas SSDH Nºs 0325/2007 y 0608/2007 de 2 de abril y 4 de junio respectivamente.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto a fs. 30, se corrió traslado a la autoridad demandada, que citado Efraín Oscar Durán Sanjinés (fs. 44), en su condición de Superintendente General a.i. del SIRESE, responde la demanda en tiempo hábil en base a los argumentos expuestos en su memorial de fs. 50 a 55, quien respondiendo la demanda, en síntesis expresa lo siguiente:

Que la Superintendencia estableció en la Resolución Administrativa Nº 0608/2007 en su tercer considerando, lo siguiente: “Que el argumento que la Ley de Hidrocarburo dispuso la abrogatoria de la Ley de Hidrocarburos Nº 1689 y de toda disposición contraía a dicha ley y que sin embargo mediante Decreto Supremo Nº 28173 se autorizó la vigencia transitoria de algunos reglamentos de la Ley 1689, el mismo no dispone la vigencia de los Decretos Supremos Nºs 25628 y 26167 y en consecuencia el fundamento jurídico que utilizó la SH al momento de imponer la sanción es nulo de pleno derecho, no tiene sustento legal, en mérito a que ambas disposiciones legales no son contradictorias con el espíritu de la Ley de Hidrocarburos 3058”. Asimismo, señala que la suspensión de comercialización de productos regulados, por las empresas operadoras, sin previa autorización de la Superintendencia de Hidrocarburos, afecta los derechos de los consumidores y perjudica el normal desarrollo de las actividades económicas del país; por lo que, la derogación establecida en la parte transitoria de la Ley de Hidrocarburos, está condicionada a la existencia de normas que hallen en contradicción con la ley de Hidrocarburos y en el caso de autos, no existe resolución contradictoria de la disposición reglamentaria.

Consiguientemente, al no existir una norma que derogue o abrogue específicamente los DS Nºs 26167 y 28173, ni existir contradicción de estos con la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, no resultan ilegales y que a la Superintendencia General del SIRESE no le corresponde determinar su legitimidad y/o legalidad.

Que a tiempo de emitir la Resolución Administrativa Nº 1628 de 22 de enero de 2008, se tuvo el cuidado de explicar ampliamente el desenvolvimiento de estos principios, vinculando los citados principios administrativos con el de la verdad material.

Que es evidente que la estación de servicio demandante, intentó fundar sus pretensiones en la supuesta derogatoria de normas jurídicas que claramente sancionan un comportamiento ilícito en el ámbito de la prestación de un servicio público como es el de la distribución y comercialización de carburantes; por cuanto, la legalidad de las actuaciones de la Superintendencia de Hidrocarburos, se basó precisamente en la existencia de un marco normativo sancionador que fue aplicado en estricta sujeción a la verdad de los hechos, al suspender injustificadamente la Estación de Servicio Mora Grande, la comercialización del diesel oil, en un periodo de escasez de combustible.

En este sentido, realizó la cita del art. 4 inc. g) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo relativo al principio de legalidad y presunción de legitimidad.

Que de acuerdo a los antecedentes que cursan en el expediente administrativo, la inspección realizada por la Superintendencia de Hidrocarburos a la Estación de Servicio Mora Grande el 22 de septiembre de 2006, fue autorizada como consecuencia del desabastecimiento de diesel oil en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra conforme al protocolo de verificación PVVEESS Nº 02120 de 22 de septiembre de 2006, que determinó la infracción del num. 1) del art. 2 del DS Nº 26167 de 27 de abril de 2001.

Por otra parte, durante el periodo de prueba abierto dentro del procedimiento administrativo la parte recurrente tuvo la oportunidad de presentar y producir toda la prueba pertinente para enervar los cargos formulados en pleno cumplimiento del principio de verdad material, o establecer su incidencia en el hecho de haber suspendido sin autorización el suministro de productos regulados y de adoptar prácticas que impidieron el continuo e ininterrumpido suministro y abastecimiento de productos regulados. Al respecto, cita los arts. 2 num. 1) del DS Nº 26167 de 27 de abril de 2001, 14 de la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, 5 inc. a) del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos aprobado por el DS Nº 24721, relativos a las actividades de comercialización y distribución de los productos refinados y la protección de los derechos de los consumidores.

Que se estableció que la estación de servicio tuvo conocimiento y aceptó la inspección realizada por la superintendencia de Hidrocarburos, presentó todos los descargos y pruebas a lo largo del proceso y no pudo desvirtuar el hecho de haber interrumpido el normal abastecimiento de diesel oil y gasolina especial causando un perjuicio para los usuarios.

Que la parte demandante sostuvo que los actos administrativos emitidos por la Superintendencia de Hidrocarburos, no contienen los elementos esenciales de fundamentación y causa, por lo cual no guardan relación con la decisión adoptada, identificando como causal de invalidez del acto en la contradicción entre la parte considerativa y su parte resolutiva.

Que en la demanda la Estación de Servicio Mora Grande, no se aproximó a las argumentaciones y prueba presentada, ni expresó las contradicciones que pretende identificar, manteniendo una argumentación genérica sin identificar puntualmente y de forma textual aquellas expresiones de los actos administrativos que le causan agravio o que ahora debieran ser anulados.

Finalmente se estableció que los actos ahora impugnados, se configuran sancionables, por interrumpir un servicio público, cual es la no comercialización de carburantes; por cuanto, se concluyó que las Resoluciones Administrativas se emitieron dentro del marco de lo dispuesto por el art. 28 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo. Quedando establecido que la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 0608/2007 y la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 0325/2007, fueron dictadas por la Superintendencia de Hidrocarburos con apego a la normativa legal vigente.

Concluye solicitando que se declare improbada la demanda, con costas, en virtud a que la empresa demandante no desvirtuó la Resolución Administrativa Nº 1628, dictada por el SIRESE.

No habiendo hecho uso de la réplica y la dúplica las partes intervinientes, se decretó “Autos para sentencia” a fs. 59.