SE/0334/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 334/2015

FECHA: Sucre, 7 de julio de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 676/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Y.P.F.B. ANDINA S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Empresa Petrolera Andina S.A. - YPFB ANDINA S.A., impugnando la Resolución Ministerial R.J. Nº 070/2009 emitida el 29 de septiembre de 2009 por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 101 a 109, contestación de fojas 147 a 153, réplica de fojas 158 a 162, dúplica de fojas 166 a 170, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: Que en su demanda, el representante legal de la Empresa Petrolera Andina –Y.P.F.B. Andina S.A., (Andina) señala que la empresa es una sociedad anónima, establecida legalmente en Bolivia que a través de la presente acción, solicita la revocatoria de la resolución impugnada con los argumentos siguientes:

1. Que únicamente el Comité de Producción y Demanda (PRODE) tiene capacidad jurídica para evaluar el comportamiento del mercado de hidrocarburos y programar el abastecimiento del mercado interno; sin embargo, la ex Superintendencia de Hidrocarburos, desconociendo los alcances del art. 138 de la Ley de Hidrocarburos, se atribuyó competencia para hacerlo, amparándose en los DDSS Nº 28384 y Nº 28418, que por su jerarquía normativa no pueden estar encima de la ley (art. 410. II CPE).

2. Que el Ministerio demandado, emitió las Resoluciones Ministeriales Nº 255/2007 y Nº 256/2007, estableciendo normas transitorias de asignación de volúmenes de entrega de hidrocarburos a YPFB para su comercialización y transporte, en tanto se suscriban los contratos de comercialización con los compradores, indicando además, que dicha asignación deberá ser realizada conforme a los parámetros de reserva, producción y demanda definidos por el mencionado Ministerio y garantizando a los compradores de hidrocarburos líquidos en el mercado interno, la continuidad del servicio de provisión, en las condiciones de precio y entrega contratados con sus proveedores. Agrega que el art. 10 de la referida RM 255/2007, dispone expresamente que el Comité de Producción y Demanda y el Ministerio de Hidrocarburos y Energía conjuntamente, establecerán las necesidades de abastecimiento del mercado interno, asimismo determinarán si corresponde, el volumen excedente para la exportación de hidrocarburos líquidos.

Las Resoluciones Ministeriales 255 y 256 fueron modificadas parcialmente con la RM 003/2007 de 12 de enero de 2007, la misma que a su vez ratifica que YPFB asignará y reasignará volúmenes entre los titulares con capacidad de entrega.

3. Con esos antecedentes, expresa que la Superintendencia de Hidrocarburos (SH) emitió la Resolución Administrativa SSDH 0261/2009 de 8 de abril, aprobando la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, realizada por YPFB a nombre y en representación del Estado y aprobó la programación establecida en el marco del DS Nº 28701 para la producción y demanda de gas licuado de petróleo en el mercado interno para el mes de marzo de 2009 en firme y la estimación correspondiente para los meses de abril y mayo de 2009, para que las empresas productoras de GLP produzcan y pongan a disposición del mercado interno boliviano, en el caso de Andina, 257.0 Toneladas Métricas Día (TMD), estableciendo además, la producción y demanda, estimadas para abril y mayo del mismo año. Señaló que YPFB Andina, interpuso recurso de revocatoria contra la citada RA 261/2009, el cual fue rechazado con RA 464/2009, lo que motivó la interposición del recurso jerárquico, conocido y rechazado por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, cuyos argumentos resumió.

4. Fundamenta su demanda, acusando la vulneración del ordenamiento jurídico y al efecto señala:

a. Violación del principio de legalidad por no haber sido citados al PRODE. Apunta que no comparte el criterio de la autoridad demandada respecto a que la norma aplicable para la programación de producción de GLP y toda la cadena hidrocarburífera es el DS Nº 28701; sin embargo, no confiere ninguna atribución ni investidura a YPFB, por lo que el procedimiento establecido en el DS Nº 28418 continúa en plena vigencia y por tanto, es de obligatoria observancia., por ello, al emitir la RM 070/2009 confirmó un acto administrativo que incumplió con el procedimiento legal previsto para la programación y nominación de hidrocarburos destinado al abastecimiento del mercado interno, transgrediendo disposiciones que son normas superiores como es el caso de la Ley Nº 3058.

Señala también, que al haberse negado su participación en las reuniones del PRODE, se la dejó en estado de indefensión, porque era fundamental su asistencia para explicar en detalle, las causas por las que no podía producir los volúmenes asignados.

b. Violación del principio de presunción de legitimidad. Señala que la autoridad demandada, al rechazar el recurso jerárquico planteado, consintió el incumplimiento del procedimiento legal establecido para la programación y nominación de los hidrocarburos destinado al abastecimiento del mercado interno, atentando contra una norma superior como es la Ley de Procedimiento Administrativo que determina los elementos esenciales del acto administrativo, señalando en el art. 28 inc. d), prevé que antes de su emisión, deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales.

c. Contradicción en la competencia. En lo referente a la autoridad competente para definir los volúmenes de producción de GLP para el mercado interno, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía señaló, que es YPFB – entidad operativa que carece de capacidad resolutiva - posición que causa extrañeza porque la competencia para el Ente Regulador está dada por la Ley Nº 3058 en su art. 25 inc. i), norma concordante con el art. 3 del DS Nº 28418.

Agrega que en las actuales circunstancias, si bien es cierto que por mandato del Decreto de Nacionalización de los Hidrocarburos, YPFB asumió en representación del Estado, la propiedad de toda la producción de hidrocarburos y la facultad de comercializarlos, no es menos cierto, que no le fue conferida ninguna atribución ni investidura como Autoridad Administrativa, de modo que no puede emitir la resolución administrativa de definición de autoridad competente.

d. Imposibilidad material del objeto. Apunta que el acto administrativo debe ser materialmente posible, y que en el caso, al haberse ordenado la producción de volúmenes superiores a los que efectivamente se pueden producir, es una ilegalidad, porque se estaría obligando al administrado a obrar por encima de su capacidad y responsabilizándolo de cumplir algo imposible, por ello, el acto está viciado y su existencia legal incierta.

Con esos argumentos, solicita se declare probada la demanda.

CONSIDERANDO II: Que el Ministro de Hidrocarburos y Energía, en su calidad de autoridad demandada se apersona al proceso con memorial presentado el 10 de junio de 2010 y contesta negativamente señalando en síntesis, lo siguiente:

1. Sobre la afirmada violación al principio de legalidad, apuntó que en aplicación del DS Nº 28701, la entidad competente para definir las condiciones, volúmenes y precios del GLP, es YPFB, limitándose la ex Superintendencia de Hidrocarburos a la emisión de la resolución administrativa correspondiente, a través del acto administrativo concreto, que instrumentaliza jurídicamente la definición realizada por YPFB. Transcribiendo parte de la Resolución Ministerial R.J. Nº 070/2009 de 29 de septiembre de 2009, impugnada en el proceso, señaló que fue pronunciada en completa observancia de la normativa que resulta aplicable, guardando estricta relación con el DS Nº 28701.

2. Con relación a la acusada violación del principio de presunción de legitimidad, señaló que el acto administrativo impugnado, señaló en su parte considerativa el marco jurídico aplicable para la determinación de la autoridad competente para definir la programación de producción de GLP, amparándose concretamente en el DS Nº 28701 denominado “Héroes del Chaco” que constituye a YPFB como la empresa que ejerce la propiedad de todos los hidrocarburos y determina las condiciones, volúmenes y precios en el mercado interno. Agrega que es importante mencionar que el art. 4 inc. g) de la Ley de Procedimiento Administrativo, establece que las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas hasta que se declara lo contrario, por ello, la resolución impugnada, emitida de buena fe, goza de dicha presunción.

3. Sobre la supuesta contradicción en la competencia, señaló que en ningún momento atribuyó a YPFB la calidad de autoridad administrativa como erróneamente señala la demandante, sino todo lo contrario, porque de acuerdo al DS Nº 28701 dicha empresa, a nombre y representación del Estado, define las condiciones, volúmenes y precios tanto para el mercado interno como para la exportación y es la ex Superintendencia de Hidrocarburos la que aprueba, mediante resolución administrativa, la nominación y programación para la producción y demanda de GLP en el mercado interno, lo que no supone ninguna contradicción, ya que como se manifestó en la Resolución Ministerial R.J. 070/2008, al ser la ex Superintendencia de Hidrocarburos la autoridad administrativa competente para aprobar la programación, lo hace a través de un acto administrativo, por lo que debe quedar claro que ni la ex Superintendencia, atribuyó a YPFB carácter de autoridad administrativa ni el Ministerio de Hidrocarburos le reconoció tal calidad, lo que no supone desconocer que el DS 28701 determinó expresamente que YPFB determina los volúmenes de producción para el mercado interno.

4. En relación a la imposibilidad material del objeto, pidió notar un cambio en la justificación del argumento por la demandante, toda vez que durante la sustanciación de los recursos administrativos manifestó que la RA 0261/2009 era de imposible cumplimiento, y señala que por ello, era nula; sin embargo, en la demanda señala que es un objeto difícil de lograr, cambio de criterio que es coherente con la resolución impugnada en el proceso, puesto que en ella se demostró que no existe la supuesta imposibilidad alegada por la empresa, entre otras porque la Resolución Administrativa 0261 resuelve en su art. Primero, aprobar la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, correspondiente al mes de marzo de 2009 y no así la producción de gasolina natural asignada a YPFB Andina como erróneamente entendió la demandante en los recursos administrativos, aspecto que fue reflejado en la RM 070/2009, por lo que de forma incontrastable se evidencia el equívoco al presentar toda la argumentación aplicable a la producción de GLP y Gasolina contra una resolución que no tenía por objeto realizar esa programación, lo que pone de manifiesto la inexistencia de supuesta afectación de los derechos subjetivos e intereses legítimos de la empresa demandante, en cuyo mérito corresponde declarar improbada la demanda.

Respecto a la imposibilidad material y efectuando un repaso de la previsión contenida en el art. 35. I de la Ley de Procedimiento Administrativo y de conceptos doctrinales, señala que: a) la programación es el resultado de los informes de producción de los meses anteriores y de los pronósticos por campos de producción de gas natural y determinan el volumen estimado de producción, de acuerdo a las diversas fuentes que alimentan la Planta Río Grande, entre ellas los Campos Los Sauces, Río Grande y la Corriente del Lazo Sur GASYRG; b) porque la programación está orientada a la prestación del servicio de procesamiento de gas natural de la materia prima que alimenta la Planta de Río Grande, servicio cuyo cumplimiento depende exclusivamente de la empresa demandante, en los volúmenes que resulten de la cantidad de gas natural que alimenten dicha planta, c) en el entendido de que la imposibilidad debe ser anterior o coetánea al surgimiento del acto administrativo, todas las nominaciones realizadas anteriormente, debieron ser incumplidas por cuanto la situación sobre el control de los campos productores de materia prima se mantuvo en los meses precedentes en la misma situación que en el mes de nominación, no obstante, la producción de GLP de YPFB Andina, durante la gestión 2009, cumple con las nominaciones y en algunos casos, sobrepasa los volúmenes señalados por éstas, y d) porque un eventual incumplimiento por parte de la demandante en la producción de GLP en los volúmenes asignados por la nominación no afecta la validez intrínseca del acto administrativo ni de su objeto, sino que amerita el análisis de responsabilidad por el incumplimiento de la empresa productora, en el marzo de causales imputables o eximentes de responsabilidad.

5. Finalmente, la demandante no invocó ninguna afectación a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, ni ha demostrado la existencia de daño o perjuicio que le hubiera causado la resolución recurrida, extremo que además demuestra, la falta de justificación para la interposición de la demanda.

Concluye solicitando se declare improbada la demanda.

En la réplica y la dúplica formuladas por la demandante y la autoridad demandada, se reiteraron los argumentos anteriores. Concluido el trámite del proceso, se decretó Autos para sentencia.

CONSIDERANDO III: Que en el proceso, la empresa demandante cuestiona la validez del acto administrativo contenido en la Resolución Ministerial Nº 070/2009 de 29 de septiembre porque considera que existió: a) violación del principio de legalidad por no haber sido citados al PRODE, b) de la presunción de legitimidad; c) contradicción en la competencia y, e) imposibilidad material del objeto. Por su parte, la autoridad demandada niega dichas acusaciones y afirma que la resolución impugnada en el proceso, no causa vulneración a sus derechos subjetivos e intereses legítimos porque goza de presunción de legalidad, además de que la Resolución Administrativa SSDH Nº 0261/2009 de 11 de marzo de 2009, aprobó la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, correspondiente al mes de marzo de 2009 y no así la producción de gasolina natural asignada a YPFB Andina.