SE/0341/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 341/2015.

FECHA: Sucre, 7 de julio de 2015.

EXPEDIENTE: 613/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Cervecería Boliviana Nacional S.A. contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Cervecería Boliviana Nacional S.A. (CBN), contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 12 a 17, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RM. N° 604/09 de 26 de agosto (fojas 1 a 2); la contestación de fojas 48 a 49, el memorial de renuncia a réplica de fojas 70 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Hans Walter Lehm Murillo y Néstor Molina Gonzáles, se apersonan por memorial de fojas 12 a 17, en representación legal de Cervecería Boliviana Nacional S.A. (CBN), acreditando su personería a través del testimonio de poder N° 722/2009, otorgado por ante la Notaría de Fe Pública N° 20 correspondiente al Distrito Judicial de La Paz, a cargo de Heberto J. Arduz Ruiz, indicando que al amparo del art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo, del art. 125 del Decreto Supremo N° 27113, dentro del término legal fijado por el art. 780 del Código Adjetivo Civil y en virtud a la aplicación de los arts. 778 y siguientes del mismo cuerpo legal, interponen demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por haber lesionado y perjudicado los derechos subjetivos e intereses legítimos de la Cervecería Boliviana Nacional (CBN), al haber pronunciado la Resolución Ministerial N° 604/09 de 26 de agosto de 2009, confirmando en consecuencia la Resolución Administrativa N° 307/09 de 27 de abril y Resolución Administrativa N° 190/09 de 26 de marzo, emitidas por el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz.

Luego de una extensa relación de antecedentes, expresan como argumentos de hecho y de derecho, los que a continuación en síntesis se desarrollan:

1.- Hacen referencia a la nulidad de pleno derecho de la Resolución Ministerial N° 604/09, por haber sido dictada sin competencia ya que según sostienen, se trata de una cuestión meramente comercial y que los contratos suscritos entre las empresas empleadoras y CBN son contratos de prestación de servicios entre dos personas jurídicas independientes entre sí, por lo que la autoridad competente para resolver este tipo de casos, es la que corresponde al ámbito civil-comercial.

Refieren que el art. 86 del DS N° 29894 señala claramente las atribuciones y competencias privativas del Ministro(a) de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por lo que las atribuciones en que se basó el Jefe Departamental del Trabajo de la Paz para dictar la Resolución Administrativa N° 307/09, no le corresponden, a lo que agregan que debe tomarse en cuenta el contenido del art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341. Sostienen que en virtud de lo señalado, al haber sido pronunciadas sin competencia las Resoluciones Administrativas N° 190/09 y N° 307/09 y confirmadas por la Resolución Ministerial N° 604/09, la nulidad de las primeras, ocasiona también la nulidad de la última.

2.- Indican que existe falta de sustento legal y fáctico que afecta la validez de la Resolución Ministerial N° 604/09; al respecto manifiestan que en relación con lo dispuesto por el parágrafo II del art. 48 de la Constitución Política del Estado, no existe norma por la que pueda interpretarse que los empleados de una empresa, puedan tener relación laboral con otra empresa, ajena a la primera.

Por otra parte, citaron los arts. 1 y 2 del DS N° 23570 en relación con el art. 2 del DS N° 28699, sobre lo cual afirman que no son aplicables al presente caso, respecto del vínculo de los trabajadores contratados por las empresas empleadoras con una persona jurídica diferente como es Cervecería Boliviana Nacional (CBN); más al contrario, que entre las mencionadas empresas y los trabajadores por ellas contratados, concurren todos los elementos propios de la relación laboral; es decir, dependencia y subordinación; prestación de trabajo por cuenta ajena y percepción de remuneración o salario.

Expresan que prueba de lo afirmado, es que CBN realiza el pago por los servicios prestados directamente a las empresas empleadoras, todo de acuerdo con lo previsto por el art. 732 y siguientes del Código Civil, con el respaldo de las facturas que mensualmente emiten las empresas empleadoras a favor de CBN, lo que ofrecen en calidad de prueba pre-constituida de acuerdo con la previsión del art. 330 del Código de Procedimiento Civil.

Agregan que las empresas empleadoras que prestan servicios a CBN a través de sus propios trabajadores, quienes mantienen relación de dependencia laboral con sus empleadoras, pero no con CBN, deben contar con contratos laborales suscritos entre ellos. Argumentan que prueba de lo expresado, es que las empresas empleadoras realizan el pago de sueldos a sus trabajadores, así como aportan por ellos a la Caja Nacional de Salud y a las administradoras de fondos de pensiones (AFP), como consta por las copias anexas en el expediente y que las ofrecen como prueba pre-constituida de acuerdo con la previsión del art. 330 del Código de Procedimiento Civil.

Posteriormente, refirieren el contenido de los arts. 1, 2 y 4 del DS N° 107 de 1 de mayo de 2009, reiterando e incidiendo en afirmar que la norma es clara al establecer que existe dependencia laboral entre la empresa subcontratada y sus dependientes directos, con lo que se descarta la posibilidad de establecer una relación laboral de dependencia entre los trabajadores de empresas subcontratadas y CBN. Señalan asimismo que la norma es clara al disponer que los contratos de prestación de servicios, necesariamente deben contener una cláusula que establezca que la empresa subcontratada dará cumplimiento a las obligaciones socio-laborales de sus trabajadores, previsión que en el presente caso fue cumplida.

Hacen referencia al art. 2 del DS N° 16187 de 16 de febrero de 1979, aclarando que los contratos a los que se refiere el presente proceso, no son contratos laborales y mucho menos contratos a plazo fijo, sino contratos civiles de prestación de servicios suscritos entre dos personas jurídicas distintas, por lo que la afirmación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, como argumento de la Resolución Ministerial ahora impugnada, en cuanto indica que la Cervecería Boliviana Nacional (CBN) realizó contratos para tareas propias y permanentes de la empresa, de lo que se deriva la existencia de una relación laboral de dependencia y subordinación de los trabajadores, no es evidente.

Concluye el memorial de demanda solicitando se declare probada la misma y en consecuencia se resuelva revocar totalmente la Resolución Ministerial N° 604/09 de 26 de agosto de 2009, pronunciada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y en su mérito, revocadas las Resoluciones Administrativas N° 307/09 de 27 de abril de 2009 y N° 190/09 de 26 de marzo de 2009, ambas pronunciadas por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz.

CONSIDERANDO II: Que por providencia de fojas 20 se admitió la demanda contencioso administrativa, corriéndose en traslado a la autoridad demandada para que responda en el término de ley más el que corresponda en razón de la distancia, ordenando asimismo que remita los antecedentes que dieron lugar a la emisión de la resolución impugnada.

Por memorial de fojas 22, la Cervecería Boliviana Nacional (CBN), solicita la consideración de reconducción de la demanda en virtud a la sustitución de la autoridad demandada, por lo cual, por providencia de fojas 24 se tuvo por modificada la demanda y se ordenó se libre nueva provisión citatoria al fin impetrado.

Cumplida la diligencia señalada el 7 de mayo de 2010, como consta por el formulario de fojas 41, previa representación y decreto de fojas 40, fue devuelta la provisión citatoria según se verifica con la nota de fojas 42 y recibida según cargo de fojas 44.

Apersonada Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, según se verifica de la providencia de fojas 52 y teniéndose por respondida la demanda de manera negativa, se corrió traslado al demandante para la réplica. El memorial de contestación a la demanda, en síntesis refiere:

Que el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo señala entre los principios de la actividad administrativa, los de sometimiento pleno a la ley y de imparcialidad, en virtud de lo cual, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con los trabajadores y empleadores, más aun tomando en cuenta el art. 5 de la citada norma, que establece que los órganos administrativos tendrán competencia para conocer y resolver cuestiones administrativas cuando deriven directamente de la Constitución Política del Estado, las leyes y sus disposiciones reglamentarias, a lo que añadió la cita del parágrafo I del art. 11 de la ya citada Ley de Procedimiento Administrativo.

Precisa que en este caso, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene competencia para conocer el reclamo de los trabajadores de la Cervecería Boliviana Nacional, porque el trabajo que desarrollan es a favor de la misma, en aplicación del art. 86 del DS N° 29894 de 7 de febrero de 2009, cuyo inc. a) determina: “Proteger y garantizar el trabajo digno en todas sus formas (…) considerando la equidad laboral, de ingresos y medioambiental, así como la igualdad de oportunidades.”.

A continuación desarrolla una relación de los antecedentes administrativos, desde la emisión de la Resolución Administrativa N° 190/09 de 26 de marzo de 2009 que ordenó la incorporación de los trabajadores, hasta la emisión de la Resolución Ministerial N° 604/09 de 26 de agosto de 2009, ahora impugnada.

Refiere asimismo la aplicación del parágrafo II del art. 48 de la CPE y en relación con él, el art. 1 de la Ley General del Trabajo, así como los Decreto Supremos N° 23570 y N° 28699 de 26 de julio de 1993 y 1 de mayo de 2006, respectivamente, en relación con los derechos y obligaciones emergentes de la relación de trabajo.

Expresa que la Cervecería Boliviana Nacional, al suscribir 13 contratos de trabajo con empresas ajenas a ella, violó el art. 2 del Decreto Ley N° 16187 de 16 de febrero de 1979, que determina que no está permitida la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo, como tampoco están permitidos contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la empresa, lo que en el caso de autos aconteció, tal como fue determinado por las inspecciones laborales de 15 y 21 de febrero de 2007, realizadas por personal dependiente de la Cartera de Estado demandada.

Concluye el memorial solicitando que en mérito a los fundamentos expuestos, este Supremo Tribunal de Justicia emita sentencia confirmando en todas sus partes la Resolución Ministerial N° 604/09 y en consecuencia subsistente la instrucción de la Resolución Administrativa N° 190/09 de 26 de marzo de 2009, con costas.

Continuando el trámite del proceso, mediante memorial de fojas 70, se apersonaron Hans Walter Lehm Murillo y Hrvoje Eterovic Coronado, adjuntando el Testimonio de Poder N° 180/2010, otorgado por ante la Notaría de Fe Pública N° 20 correspondiente al Distrito Judicial de La Paz, a cargo de Heberto Arduz Ruíz, cursante de fojas 62 a 69, memorial que fue providenciado a fojas 72, teniéndoselos apersonados, determinándose no haber lugar a la consideración de renuncia a la réplica por extemporaneidad y tomando en cuenta el estado de la causa, no habiendo más que tramitar, se decretó “autos para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que el proceso contencioso administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena para la resolución de la controversia, que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

CONSIDERANDO IV: Expuestos los antecedentes administrativos e ingresando a efectuar el control de legalidad sobre la aplicación de la ley, se establece:

Que el motivo de la litis en el presente proceso, tiene relación con las supuestas vulneraciones al pronunciar la Resolución Jerárquica hoy impugnada, de acuerdo con los siguientes puntos: 1) Determinar si es evidente la nulidad de la Resolución Ministerial, correspondiente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social Nº 604/2009, en aplicación del art. 86 del DS Nº 29894, en relación con el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo; 2) Verificar si existió relación laboral entre los trabajadores cuya incorporación demandan y la Cervecería Boliviana Nacional (CBN), si es evidente su dependencia de otra u otras empresas y si corresponde su incorporación a CBN.

1.- En cuanto a la nulidad invocada respecto de la Resolución Ministerial N° 604/09 de 26 de agosto (fojas 1 a 2 del expediente), pronunciada por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante la cual confirmó en recurso jerárquico la Resolución Administrativa N° 307/09 de 27 de abril (fojas 21 a 24 Anexo 1) y en su mérito la Resolución Administrativa N° 190/09 de 26 de marzo (fojas 1 a 3 Anexo 1), emitidas estas últimas por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, cabe aclarar lo siguiente:

Por mandato constitucional, el trabajador y el trabajo gozan de la tutela y protección del Estado en todas sus formas o expresiones; el parágrafo II del art. 46 de la CPE dispone al respecto: “El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.” A partir de esta disposición constitucional, como instancia administrativa y operativa del Estado en materia laboral, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de acuerdo con lo que determinan los incs. a), c), f), g) y s) del art. 86 del DS N° 29894 de 7 de febrero de 2009, tiene como competencias, entre otras, las de proteger y garantizar el trabajo digno en todas sus formas; garantizar la inserción y estabilidad laboral de toda la población; erradicar el trabajo forzoso o cualquier otra forma análoga de explotación y servidumbre; prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales; y promover y vigilar el cumplimiento de la legislación nacional y los convenios internacionales en materia de su competencia.

Es decir, que en base a las competencias que genéricamente desarrolla el art. 86 del DS N° 29894, es a partir del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que deben hacerse realidad práctica los postulados de protección del trabajador y del trabajo, proclamados por la CPE (7 de febrero de 2009), lo que de ninguna manera significa el desconocimiento de los derechos del empleador; normas que asimismo, deben interpretarse de manera sistemática en relación con los postulados doctrinales que rigen la materia. En este sentido, deben tenerse presentes fundamentalmente los principios de protección, intervencionista y de primacía de la realidad, expresados a su vez en el art. 4 del DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006.