SE/0357/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 357/2016.

FECHA: Sucre, 13 de julio de 2016.

EXPEDIENTE Nº: 236/2013.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Fernando Manuel Arenas Campero contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Durán.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Fernando Manuel Arenas Campero contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 110 a 118, impugnando la Resolución Ministerial Nº 010/13 de 9 de enero del 2013, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; contestación de la demanda de fs. 166 a 173; réplica de fs. 181 a 184; renuncia a dúplica al no haberse contestado la réplica; antecedentes administrativos y recursivos.

CONTENIDO DE LA DEMANDA.

1.1 Fundamentos de la demanda.

Fernando Manuel Arenas Campero dentro el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa (fs. 110 a 118), con los siguientes fundamentos:

a) Antecedentes Fácticos. En fecha 15 de julio de 2012, el demandante ingreso al Servicio Nacional de Impuestos, asumiendo el cargo de Jefe del Departamento II Nacional de Técnicas y Procedimientos dependiente de la Gerencia Nacional de Fiscalización. Y en esta parte, el demandante recalca que se institucionalizó en el cargo, más de 10 años atrás de la fecha de su retiro, siendo funcionario institucionalizado o de carrera. Por otra parte, durante la gestión de 2012, el Servicio de Impuestos Nacionales elaboró su Plan estratégico Institucional (2011-2015), en el que planeó un rediseño organizacional y una nueva estructura organizacional y de cargos, rediseño que fue aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a través de la Resolución Ministerial Nº 362 de 19 de junio de 2012 y entro en vigor desde el 14 de septiembre de 2012, fecha en la cual igualmente se hizo efectivo el retiro del demandante, a esta decisión se interpuso el recurso de revocatoria y jerárquico.

b) Fundamento de la Reestructuración Administrativa en el Servicio de Impuestos Nacionales. El retiro del demandante del Servicio de Impuestos Nacionales, se sustentó en la reestructuración administrativa de dicha entidad. Si se analiza la documentación de la reestructuración administrativa, se tiene que no se sustentó la supresión del puesto de Jefe del Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos de la Gerencia Nacional de Fiscalización y por otro lado, el presupuesto para el personal fue incrementado para la creación de nuevos ítems. En lo que hace al sustento técnico para la supresión de cargos, la Resolución Administrativa de Presidencia Nº 03-0252-12, no hace una mención para sustentar técnicamente la eliminación de cargos, mucho menos el de Jefe del Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos de la Gerencia Nacional de Fiscalización. Asimismo, sí se revisa la Resolución 362 de 19 de junio de 2012, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, por la que se aprueba el rediseño organizacional y una nueva estructura organizacional y de cargos con la aprobación de la nueva escala salarial del Servicio de Impuestos Nacionales se puede evidenciar que en ninguna de sus partes entra a realizar una justificación técnica de la supresión de cargos, sino que hace una referencia al Informe Legal CITE:SIN/GG/GNTJCC/DNEOCC/INF/142/2012 y al Informe Técnico CITE: SIN/GG/GNFA/GNRH/SPCG/INF/043/2012, lo que significa que la Resolución Ministerial, sin entrar en consideraciones técnicas, aprueba la reestructuración. El Informe Técnico CITE: SIN/GG/GNFA/GNRH/SPCG/INF/043/2012 en lo concreto al caso considera los siguientes aspectos: 1) En el numeral 2.3.2 se refiere a la adecuación de las denominaciones de las Áreas Organizacionales del Servicio de Impuestos Nacionales, eliminando el término Nacional, para lo cual se sustenta en que el Gobierno lleva adelante la política de descolonización y participación social, sin entrar en ningún detalle verdaderamente técnico. Lo que importa en esta parte, es que en este punto no se hace mención alguna a que se estaría eliminado el Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos, asimismo, es bueno resalta que la supresión de la palabra nacional en el nombre de distintos departamentos que componen las diversas gerencias, no implica la supresión ni del departamento, ni de los distintos elementos o unidades funcionales que conforman el Departamento; 2) El numeral 2.3.3 plantea la adecuación de la clasificación de las Áreas Operativas, reducidas éstas a las Gerencias Operativas y las Agencias Locales, empero siendo que el Departamento Nacional II de Técnicas y Procedimientos no pertenece a éstas áreas, este no es parte de la adecuación y no puede sustentar la eliminación de dicho departamento; 3) El numeral 2.3.4 plantea la supresión de áreas organizacionales, siendo éstas concretamente tres: Gerencia Sectorial Hidrocarburos, Agencia Local Tributaria, Aiquile y Agencia Local Tributaria Challapata, lo que implica que el Informe Técnico, recomienda la supresión de las señaladas áreas, entre las que no se encuentra el citado Departamento II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos; 4) El punto 2.3.5. plantea la fusión de dos departamentos pertenecientes a la anteriormente denominada Gerencia Nacional de Informática y Telecomunicaciones, este punto tampoco está relacionado con la Gerencia Nacional de Fiscalización y tampoco puede sustentar la supresión del Departamento II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos. Más allá de los anteriores puntos del Informe Técnico, no hay ninguna otra referencia a la supresión o cambios nominales de las unidades administrativas del Servicio de Impuestos Nacionales, resultando evidente que en éste Informe Técnico no se encuentra el sustento necesario para suprimir el Departamento II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos. Por otro lado, el Informe Legal CITE: SIN/GG/GNTJCC/DNEOCC/INF/142/2012 se reduce a manifestar que el Informe Técnico cumple con los requisitos exigidos por las respectivas normas atinentes al caso, sin entrar a ningún análisis de la restructuración en si misma con que este documento tampoco sustenta la supresión del cargo que desempeñaba el demandante.

c) Supresión inexistente. Además de lo señalado anteriormente y para mejor entendimiento del retiro realizado contra derecho, es necesario aclarar que en los hechos, Departamento II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos, jamás fue suprimido. En efecto, antes de la reestructuración, la Gerencia Nacional de Fiscalización contaba con el Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos, a cuya cabeza estaba la Jefatura del Departamento II (cargo del demandante), es decir que existía una Jefatura de Departamento dentro de la estructura de la Gerencia que estuviese por encima del cargo del demandante. En tal sentido, lo que en realidad se hace con la supuesta reestructuración es cambiar de nombre a la jefatura del Departamento II a simplemente Departamento I (a cargo del Jefe del Departamento I), aspecto que de ninguna manera significa la supresión del cargo, sino tan solo una modificación del nombre. Pero además, si se comparan las operaciones y las actividades que se registran en el POA 2012 (para el Jefe del Departamento II) y 2013 (para el Jefe del Departamento I), básicamente se consigna las mismas operaciones e incluso se quita una operación para el Jefe del Departamento I y se incluye otra operación netamente normativa que es la de elaborar proyectos de resoluciones normativas de directorio, procedimiento, guías técnicas y otros, supresión e inclusión que en esencia no cambia las funciones básicas, lo que significa que funcionalmente, no hubo mayor cambio, siendo la supuesto supresión un pretexto para el retiro del demandante.

d) Normas transgredidas: 1) El art. 31 de la Ley 2042, determina que las modificaciones en la estructura de cargos “…deben contar con aprobación previa y expresa del Ministerio responsable del sector y del Ministerio de Hacienda, mediante Resolución Bi-Ministerial, emitida sobre la base de un estudio técnico de justificación y que asegure la sostenibilidad financiera de la entidad”. Como se puede establecer al contrastar lo manifestado párrafos arriba con la citada disposición legal, se tiene que hay una clara infracción de la Resolución Ministerial Nº 010/13 que sostiene que cuando la supresión de cargos se da por índole administrativo, “no se requiere una referencia expresa al cargo suprimido, toda vez que l supresión de un cargo por modificación de competencias, será apreciable a través de la eliminación del mismo en la Estructura Organizacional de la Entidad…”. Queda claro que la citada resolución contraviene la norma porque para la supresión de un cargo debe haber justificación de la supresión y no simplemente una eliminación en la estructura Organizacional como plantea equivocadamente en última instancia la Resolución de Recurso Jerárquico; 2) El inc. h) del art. 32 de las Normas Básicas de Administración de Personal fija que para que proceda el retiro de un funcionario por supresión del puesto debe darse una de las siguientes condiciones: modificación de competencias y restricciones presupuestarias. La modificación de competencias conforme a las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa (Resolución Suprema Nº 217055) es la determinación formal de atribuciones y funciones dentro de cuyos límites se ejerce autoridad, en tal sentido modificar las competencias implica modificar las atribuciones y funciones de una unidad organizacional. En tal sentido, si se revisan los documentos que posibilitaron el ajuste organizacional del Servicio de Impuestos Nacionales, se concluye que en ninguno de ellos se modificaron las atribuciones de la Gerencia (Nacional) de Fiscalización, mucho menos la del departamento de Técnicas y Procedimientos y peor aún del Jefe de Departamento II de Técnicas y Procedimientos. Por otro lado, en cuanto a las restricciones presupuestarias, el ajuste organizacional en el Servicio de Impuestos Nacionales implicó un incremento en el costo mensual, con lo que las restricciones presupuestarias no pueden justificar la supresión del cargo del demandante; 3) El inciso g del art. 41 de la Ley 2027 determina que el retiro puede producirse “por supresión del cargo, entendida como la eliminación de puestos de trabajo o cargos en el marco del Sistema de Organización Administrativa”. Ahora bien, dentro del marco normativo se tiene que las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa aprobadas por la Resolución Suprema Nº 217075 de 20 de mayo de 1997 en su art. 12 establecen que el análisis de la estructura organizacional debe tomar en cuenta la calidad de los servicios y/o bienes proporcionados a los usuarios, la efectividad de los procesos y además, la rapidez de respuesta de la estructura organizacional frente a los cambios internos y externos. Asimismo, el art. 13 de dicha norma, determina que el resultado de ese análisis organizacional da lugar a la toma de decisiones respecto a adecuar, fusionar, suprimir y /o crear áreas y unidades. Con este marco, se tiene que para que se pueda proceder al retiro por supresión del cargo como lo prevé el inc. g) del art. 41 de la Ley 2027, debe haber un análisis de la estructura organizacional que determine que por deficiente calidad de los servicios y/o bienes proporcionados a los usuarios, la falta de efectividad de los procesos o por la falta de rapidez de respuesta de la estructura organizacional frente a los cambios internos y externos, se hace necesaria la supresión de alguna unidad administrativa, caso contrario, no se puede dar lugar a la supresión. En el presente caso no hubo el correspondiente análisis organizacional de la Gerencia Nacional de Fiscalización y por ende también de la Jefatura de Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos; 4) el numeral I del art. 44 de la Ley 2027 establece que se prohíbe el retiro de funcionarios de carrera a través de decisiones discrecionales y unilaterales de las autoridades. En el presente caso, al no haber un justificativo ni un análisis que diese lugar a la supresión del puesto del demandante, tal como prevé la norma nacional para efectivizar el retiro de un funcionario de carrera, la decisión del Presidente Ejecutivo a.i. del Servicio de Impuestos Nacionales contenida en el Memorando CITE: SIN/PE/GG/GNRH/DNAP/MEM/01941/2012 de retiro por supresión de cargo constituye una decisión discrecional y unilateral.

e) Precedentes administrativos. De acuerdo a los precedentes administrativos de la Superintendencia del Servicio Civil, ratificados por la Dirección General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo empleo y Previsión social, para aplicar el retito por supresión de cargo, toda reestructuración debe realizarse con sujeción a lo dispuesto por la Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa, cosa que no sucedió en el presente caso.

1.2 Petición.

En base a los argumentos señalados anteriormente, el demandante pide se declare probada la demanda y en consecuencia sea revocada la Resolución Ministerial Nº 010/13 de 9 de enero del 2013, ordenándose la restitución a la fuente de trabajo y el pago de haberes devengados desde el 14 de septiembre de 2012, fecha del injustificado e ilegal retiro.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

2.1 Fundamentos de la contestación.

Admitida la demanda por decreto de 19 de abril de 2013 (fs. 120) y corrido traslado, Norka Josefa Araujo Mamani e Ingly Hallison Riglos Alcaraz, en representación del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, Daniel Santalla Torrez, responden a la demanda (fs. 166 a 173), con los siguientes argumentos:

a) En el acápite “Recomendaciones” del Informe Técnico CITE: SIN/GG/GNFA/GNRH/SPCG/INF/043/2012 de 6 de junio de 2012, se recomendó: Aprobar el análisis, diseño, implementación organizacional y nueva Escala salarial; viabilizar la aprobación de la escala salarial y planilla presupuestaria del Servicio de Impuestos Nacionales, mediante resolución administrativa de presidencia; gestionar a través de gerencia general, la realización de los trámites correspondientes ante el Ministro de Economía y Finanzas Públicas, hasta la obtención de una resolución Ministerial de aprobación expresa del ajuste organizacional y operativo y la nueva escala salarial del Servicio de Impuestos Nacionales; y que una vez aprobado el ajuste organizacional y operativo, la escala salarial y sostenibilidad financiera, instruir a gerencia general, realizar las acciones necesarias para implementar la nueva estructura organizacional del Servicio de Impuestos Nacionales vinculada al Plan Estratégico Institucional. Recomendaciones que fueron homologadas en el Informe Legal CITE: SIN/GG/GNTJCC/DNEOCC/INF/142/2012 de 6 de junio de 2012. Los anteriores informes motivaron la emisión de la Resolución Administrativa de Presidencia Nº 03-0252-12 de 8 de junio de 2012, antecedentes que a su vez justificaron que el Ministro de Economía y Finanzas Públicas emitiera la Resolución Ministerial Nº 362 de 19 de junio de 2012, por la cual se aprueba el proceso de Reestructuración Administrativa Organizacional del Servicio de Impuestos Nacionales. Asimismo cuando una supresión de cargos se da por motivos de índole administrativo, aspecto que necesariamente debe ser apreciable a través de la eliminación del cargo en la estructura organizacional de la entidad y específicamente de la Unidad donde se encontraba el demandante y que además debe ser evidente en la Planilla Presupuestaria Proyectada con motivo de la aprobación de la nueva escala salarial y estructura de cargos que sustenta toda reestructuración administrativa, la misma que deviene de la identificación de servicios que proporciona la Unidad Organizacional de acuerdo al criterio institucional, extractado del Plan Estratégico Institucional, para el logro de los objetivos institucionales de corto y largo plazo, conforme a lo previsto en el art. 17 de las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa.

b) Evidentemente antes de la Reestructuración Administrativa del Servicio Impuestos Nacionales, aprobada por la Resolución Ministerial Nº 362 de 19 de junio de 2012, no existía una Jefatura de Departamento que estuviese por encima de la Jefatura de Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos, sin embargo con la reestructuración se evidenció que el cargo de Jefe de Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos de la Gerencia Nacional de Fiscalización, no existe en el Manual de Organización y Funciones, ni en la planilla presupuestaria y mucho menos en la Estructura Organizacional del Servicio de Impuestos Nacionales y en cuyo caso se patentizó que los instrumentos administrativos correspondían a la figura de Jefe de Departamento I (Nivel Ejecutivo 6) y no así al cargo de Jefe de Departamento II ( Nivel Ejecutivo 8), lo que implica una supresión del Nivel Ejecutivo 8 y consecuentemente el ítem asignado a Jefe de Departamento II de Técnicas y Procedimientos desparecía. Asimismo la jerarquización del cargo de Jefe de Departamento de Técnicas y Procedimientos, implicaba una promoción vertical del funcionario y esta promoción conforme a lo previsto en el inc. a) del art. 29 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal únicamente puede ser aplicable por efecto de un proceso de reclutamiento y selección de personal.

c) De acuerdo al art. 31 de la Ley 2042, se colige que para una reestructuración administrativa y/o ajuste organizacional de la estructura de una entidad en términos de su personal y los ítems o cargos asignados a los mismos, se requiere la aprobación previa y expresa del Ministerio responsable del sector y el Ministerio de Hacienda, actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, requisito que en presente caso se evidenció, toda vez que la reestructuración fue aprobada por el artículo primero de la Resolución Ministerial Nº 362/12 de 19 de junio de 2012, resolución emitida con el suficiente sustento jurídico que la motiva, por lo cual se entiende que el requisito fue cumplido en los alcances del art. 31 de la Ley 2042, que de manera obscura y al margen de su real dimensión fue invocado como transgredida por el demandante.

d) Se observa del contenido de la demanda que el ahora demandante pretende hacer entender al tribunal, que se habría dado la supresión del cargo que desempeñaba por el simple cambio de nombre de dicha unidad (eliminación de la palabra nacional), con el afán de hacer incurrir en error ha momento de la valoración plena de los fundamentos que sustenta la resolución motivo de la demanda, que para mayor abundamiento y verificación se aclara en la parte in fine del punto ii) del séptimo considerando de la Resolución Ministerial 010/13 de 9 de enero de 2013, por lo cual consecuentemente se tuvo una modificación de competencias del cargo suprimido, en atención al rango jerárquico que ahora requiere la Jefatura de Departamento de Técnicas y Procedimientos de la Gerencia de Fiscalización del Servicio de Impuestos Nacionales, toda vez que se requiere hasta un perfil profesional distinto al del cargo suprimido.

e) Como se aclara precedentemente, la supresión del cargo que desempeñaba, el ahora demandante, se adecuó a lo previsto en el inc. h) del art. 32 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, en razón a una modificación de competencias, cuya verificación se la realiza con los instrumentos normativo- administrativos pertinentes, que se traducen en el Manual de Organización de Organización y Funciones y el Manual de Puestos, apreciación que permite evidenciar que el cargo de Jefe de Departamento II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos de la Gerencia Nacional de Fiscalización, efectivamente no figura dentro de la Estructura Organizacional del Departamento de Técnicas y Procedimientos, dependiente de la Gerencia de Fiscalización, toda vez que de conformidad al Manual de Puestos del Servicio de Impuestos Nacionales, aprobado por la Resolución Administrativa de Presidencia Nº 03-0341-12 de 8 de agosto de 2012, en lo pertinente al Departamento de Técnicas y Procedimientos, figura solamente el cargo de Jefe de Departamento I (Nivel Ejecutivo 6) y no así, el cargo de Jefe de Departamento II (Nivel Ejecutivo 8), lo que implica una supresión del Nivel Ejecutivo 8 al interior de la Estructura Organizacional del Departamento de Técnicas y Procedimientos y consecuentemente del ítem asignado para el ejercicio de funciones del Jefe del Departamento de Técnicas y Procedimientos, dependiente de la Gerencia de Fiscalización.

f) En el caso del servidor público Raúl Alberto Fernández Camargo, correspondiente a la Resolución Ministerial 011/13 de 9 de enero de 2013, no tiene similitud alguna con el presente caso, salvo que es un caso sustanciado por ésta Cartera de Estado, donde se evidenció que el cargo de Jefe de Agencia II de la Agencia Local Tributaria Puerto Suarez e la Gerencia Distrital Santa Cruz (Caso Raúl Alberto Fernández Camargo), figura dentro de la estructura Organizacional de la Gerencia Distrital Santa Cruz, conforme se evidenció el Manual de Puestos del Servicio de Impuestos Nacionales, aprobado por la Resolución Ministerial de Presidencia Nº 03-0341-12 de 8 de agosto de 2012, en lo pertinente a la Agencia Tributaria Puerto Suarez, es decir que contrario al caso del demandante, aún figura el cargo de Jefe de Agencia II (Nivel Operativo 15), lo que implica la vigencia plena, por un lado, de la otra llamada Agencia Local Tributaria Puerto Suarez adscrita a la Gerencia Distrital Santa Cruz, actual Agencia Tributaria Puerto Suarez dependiente de la Gerencia Distrital Santa Cruz, razón por la cual solo se observó un cambio de denominación generado por la supresión del término “Local”, aspecto que no evidencia una supresión de la Unidad Organizacional y mucho menos del cargo que ostentaba Caso Raúl Alberto Fernández Camargo.

2.2. Petición de la contestación.

En base a los argumentos indicados anteriormente solicitan se declare improbada la demanda contenciosa administrativa y mantener firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 010/13 de 9 de enero de 2013.

CONFLICTO JURÍDICO, ANÁLISIS Y RESOLUCIÓN.

3.1 Conflicto jurídico u objeto de controversia.

De la compulsa de los datos del proceso, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe a cuatro aspectos que son:

1. Si la Resolución Administrativa de Presidencia Nº 03-0252-12 y la Resolución 362 de 19 de junio de 2012, tienen el suficiente sustentó técnico o no, para la supresión del puesto de Jefe del Departamento Nacional II del Departamento Nacional de Técnicas y Procedimientos de la Gerencia Nacional de Fiscalización.