SE/0380/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 380/2014.

FECHA: Sucre, 16 de diciembre de 2014.

EXPEDIENTE: 294/2008.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: José Blacud Morales contra la Superintendencia General del Servicio Civil.

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Durán.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 15 a 20, impugnando la Resolución N°SSC-011/2008 de 19 de febrero de 2008, emitida por el Superintendente General del Servicio Civil; contestación a la demanda de fs. 40 a 45 y demás antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que José Blacud Morales, en el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil (CPC), interpone demanda contencioso administrativa, pidiendo se anule la Resolución Administrativa N°SSC-011/2008 de 19 de febrero de 2008, disponiendo que el Superintendente General del Servicio Civil dicte nueva resolución, respetando el principio del debido proceso y aplicación objetiva del art. 28 incs. a) y b) de la Ley Nº 1178, con los siguientes fundamentos:

Señala que mediante Auto Inicial de Proceso Administrativo AN-GEGPC-SM Nº 296/2007 de 16 de agosto de 2007, el sumariante de la Aduana Nacional instauró proceso administrativo en su contra, por supuestos indicios de presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo contenido en el numeral 13.1 a) del Manual de Gestión para la Etapa Preparatoria de Juicio en Procesos Penales Aduaneros, aprobado por Resolución de Directorio Nº 02-005-05 de 4 de abril de 2005 y numeral 4 de la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005 Informes Técnicos, sobre análisis y valoración de prueba de descargo en procesos por ilícitos aduaneros (Circular Nº 376/2006 de 23 de diciembre de 2005), que dicho Auto Inicial estuvo fundado en el Informe GNJGLJC Nº 700/2007 de 3 de agosto de 2007 de la Gerencia Nacional Jurídica de la Aduana Nacional, que concluyó que el informe AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007, emitido por el técnico aduanero, no señala en forma clara e inequívoca si la documentación aduanera de descargo ampara o no la mercancía decomisada, en forma parcial y/o total; no indica si la cantidad declarada en las DUI’s corresponde a la descripción de la mercadería decomisada en forma total o parcial y el importador o consignatario de las DUI’s no es la persona imputada o procesada, por lo que el citado informe presumió la responsabilidad del demandante como Administrador de Aduana Interior La Paz, al haber insertado su visto bueno en dicho informe técnico, cuya responsabilidad la establece el numeral 4 de la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005 de 21 de diciembre de 2005, al no haber instruido su corrección y ajuste a la normativa administrativa interna.

Expresa que fue procesado y sancionado tanto por el Sumariante como por el Superintendente del Servicio Civil, por estampar su visto bueno a un informe técnico que consignaba la palabra “corresponde” en lugar de “ampara”, cuyos efectos fueron los mismos que si el informe hubiera mencionado la palabra “ampara”.

Que el citado informe AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007 emerge del Requerimiento Fiscal emitido dentro de la investigación penal del caso PERTEC-COARLPZ/067/07, mediante el cual se solicitó la comprobación físico documental, cotejo técnico, y valoración de la mercancía comisada determinándose la liquidación de tributos omitidos, que en cumplimiento al art. 16 de la Ley del Ministerio Público se proporcionó la información referida, no habiendo sido observada por el fiscal puesto que no solicito información adicional ni complementaria, considerando que el informe técnico remitido correspondía a su requerimiento.

La Circular AN-GEGPC Nº 27/2005 presuntamente infringida instruye: “Las conclusiones del informe técnico deben establecer en forma clara e inequívoca si la documentación aduanera de descargo corresponde a la descripción y ampara o no a la mercancía decomisada, en forma total o parcial, debiendo comparar o verificar la cantidad o volumen y las características físicas declaradas en dicha documentación con las que corresponda a la mercancía decomisada, así como cotejar la identificación del importador o consignatario con la persona procesada o imputada”, en consecuencia el hecho de no haberse colocado la palabra “ampara” no implica que el informe no cumpla con la citada circular.

La Gerencia Nacional que emitió informe GNJGC-DGLJC Nº 700/2007 denominado sobre la inconveniencia de impugnar la resolución de rechazo Nº 04/2007 de 10-07-2007, se limitó a señalar la presunta responsabilidad del demandante como administrador de la Aduana Interior La Paz, al insertar su visto bueno en el informe Técnico, cuya responsabilidad la establece el numeral 4 de la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005 de 21 de 12/05.

Que el informe técnico observado en su redacción, fue comprendido y aceptado por el demandante, por el Fiscal, los abogados de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de la Paz, en informe ULELR Nº 270/2007 expresó “… se ajusta a los datos cursantes en antecedentes avalando el resultado final de este informe”, y respecto del cual no recomendó la impugnación al rechazo fiscal de denuncia y consiguiente devolución de mercancía.

El Superintendente General del Servicio Civil no consideró la inexistencia de indicios de responsabilidad administrativa por los resultados, en cumplimiento de los incisos a) y b) del artículo 28 de la Ley Nº 1178, al haber confirmado una resolución carente de fundamentación y justificación técnica jurídica sobre la gravedad de los efectos que hubiera ocasionado el cambio de sintaxis, es decir que la observación referida a una palabra en el informe técnico no generó un acto administrativo incorrecto o ilegal, sino por el contrario determinó que una mercancía fue indebidamente incautada al encontrarse nacionalizada y por consiguiente devolución, lo que no tuvo ningún efecto negativo para la Aduana ni para los intereses del Estado. Sin embargo la citada autoridad no quiso observar que el informe en el que el demandante estampó “Vº Bº” fue en cumplimento al Requerimiento Fiscal y que el resultado del referido informe no ha ocasionado daño alguno, tampoco fundamentó cual la gravedad de haber dado visto bueno a un informe que en su interpretación debía mencionar la palabra “ampara” en lugar de “corresponde” y menos que esa inexistente vulneración ha dado lugar a que se devuelva indebidamente mercancía decomisada, sin justificar la gravedad ratifica una sanción de suspensión de 15 días sin goce de haberes, totalmente desproporcionada contra el coprocesado, olvidando que la responsabilidad administrativa es personal y sin tomar en cuenta que las funciones del demandante como administrador, son diferentes a las del técnico, vulnerando el principio de congruencia y debido proceso.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 17 de junio de 2008 (fs. 37) y corrido el traslado al Superintendente General del Servicio Civil Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado, éste responde a la demanda negativamente (fs. 40 a 45), solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa, con los siguientes fundamentos:

Señala que a través de proceso administrativo interno, se emitió Resolución Administrativa SSCIRJ/011/2008 contra José Blacud Morales en su calidad de Administrador de Aduana Interior La Paz y de Enrique Mondaca Cubillos Técnico Aduanero I, que tuvo como antecedente el Informe Técnico AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007, emitido por el citado técnico y visado por el ahora demandante, habiendo concluido que al no haber establecido en el citado informe, si la prueba documental de descargo amparaba o no la mercancía decomisada, el Técnico Aduanero I, Enrique Mondaca Cubillos incumplió lo previsto por el numeral 13.1 del punto 13 del Manual de Gestión para la Etapa Preparatoria de Juicios Penales Aduaneros y el num. 1 de la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005, que dada la corresponsabilidad entre el técnico y el administrador de aduana, por el análisis y conclusiones del respectivo informe Técnico, José Blacud Morales en su condición de Administrador de Aduana Interior La Paz, incurrió en contravención al num. 4 de la mencionada Circular.

Respecto a la vulneración del art. 28 de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental, señala respecto al inc. a) que el demandante trató de hacer ver que no ha existido resultado alguno producto de la contravención a los numerales 1 y 4 de la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005 que en criterio del demandante no existió “daño al Estado” y no se generó un “acto administrativo incorrecto o ilegal”, señala que el resultado de la acción u omisión que determina el establecimiento de responsabilidad administrativa, no siempre debe repercutir en “daño al Estado”, que en términos de la Ley 1178 y del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado y modificado sucesivamente por los Decretos Supremos 23318-A y 26237, es la responsabilidad civil, y no la administrativa, la que se genera cuando se produce daño al Estado, evaluable en dinero; consiguientemente los resultados de la acción u omisión que determina la existencia de responsabilidad administrativa puede ser de diferente índole, por ejemplo, como determinar daño a la imagen institucional, generación de prácticas que no se ajustan a la normativa vigente, entre otras.

El resultado de la contravención en la que incurrió el demandante efectivamente, no determinó “daño al Estado”, valuable en dinero sino que el mismo se encuentra relacionado con las funciones que éste ejerce, como Administrador de Aduana Interior generando una práctica de incumplimiento a normas aduaneras avalada por él, puesto que en calidad de jefe debió haber observado el informe AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007, que le fue presentado por su dependiente Enrique Mondaca Cubillos por no haber dado cumplimiento a los dispuesto en la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005, resaltando que quienes identificaron la ausencia de cumplimiento a la referida norma fue la propia Gerencia Nacional Jurídica de la Aduana Nacional a través del informe GNJGC/DGLJC Nº 700/2007 de 3 de agosto de 2007, por haber insertado su visto bueno en el citado Informe Técnico y no haber instruido su corrección y ajuste a la normativa administrativa interna. Asimismo sostuvo que el hecho de haber avalado un Informe Técnico que no se ajustaba a la normativa vigente en la materia efectivamente generó un acto administrativo incorrecto que vulnera el ordenamiento jurídico aplicable al caso. Respecto al inciso b) sostuvo que al haberse demostrado y verificado la vulneración del numeral 4 de la Circular AN-GEGPC Nº 27/2005 no es posible presumir de ninguna manera, la ilicitud de las operaciones y actividad respecto al visado de informe AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007.

Respecto a la vulneración del inciso c) del art. 7 de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público que dispone que es un derecho de los servidores públicos el respeto y consideración por su dignidad personal en la función pública, dejando claramente establecido que la entidad no vulneró ningún derecho, como prueba de ello es que el demandante no demostró o justificó de qué manera sucedió aquello.

En cuanto a la vulneración del principio de debido proceso, por haber confirmado una resolución que carece de fundamentación y de justificación técnica jurídica sobre la gravedad de los efectos que hubiere ocasionado el cambio de sintaxis, señala que no es cierto que únicamente existió un cambio de sintaxis entre las palabras “corresponde” y “ampara” pues en informe AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007 se señaló: “que existe correspondencia en características similares entre la mercancía decomisada y los descargos presentados. Existe características idénticas y/o similares entre la mercancía decomisada y los descargos presentados en la DUI’s y facturas” demostrándose que únicamente se estableció que existía” correspondencia” entre características “idéntica y/o similares” que no puede ser lo mismo que determinar que los descargos amparan o no de manera total o parcial, la mercadería decomisada, conforme fuera establecido por la Gerencia Nacional Jurídica de la Aduana Nacional de Bolivia en informe GNJGC/DGLJC Nº 700/2007 de 3 de agosto de 2007, dejando claramente establecido que no existió vulneración alguna al principio del debido proceso.

En cuanto a la vulneración del principio de inocencia y jerarquía normativa; no obstante no haberse justificado dichos argumentos en la demanda contenciosa administrativa, que mínimamente debían enunciarse los hechos que la determinan.

Respecto a la vulneración del principio de congruencia como componente del debido proceso, por haber olvidado que la responsabilidad administrativa es personal debido a que las funciones como administrador son diferentes a las de Técnico Aduanero, manifiesta que el principio de congruencia, entendido como aquel por el cual la acusación debe guardar coherencia con las sentencia a fin de garantizar el efectivo derecho a la defensa del proceso no guarda relación alguna con la situación planteada.

Finalmente manifiesta que la Superintendencia del Servicio Civil, en ningún momento omitió fundamentar su determinación, demostrado esto por las dos últimas partes de su resolución, no siendo evidente que la misma haya sido emitida sin la debida fundamentación, por lo que pide se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que al haberse renunciado a la réplica por su presentación extemporánea, corresponde resolver el fondo de la causa de conformidad al art. 354. III del Código de Procedimiento Civil.

Una vez analizado el contenido de los actos y Resoluciones Administrativas y los argumentos y defensas formuladas por las partes en la presente controversia, el Tribunal Supremo de Justicia, procede a revisar el fondo de la presente causa, en los siguientes términos:

De la revisión de antecedentes se establece que el 20 de abril de 2007, el Fiscal adscrito a la Aduana Nacional, dentro de la investigación seguida por el Ministerio Público sobre la comisión del delito de contrabando, caso COARLPZ/067/2007, requirió al Técnico Aduanero Enrique Mondaca Cubillos, Dependiente de la Administración de Aduana Interior La Paz; la comprobación físico documental, cotejo técnico y valoración de mercancía comisada (fs. 29 de los antecedentes administrativos), en tal virtud el citado técnico elaboró Informe Técnico AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007, concluyendo que existe correspondencia en características idénticas y /o similares entre la mercancía comisada y los descargos presentados en las DUI’s mencionadas y/o las facturas con descargo de documentos de importación emitidos por empresa legalmente establecida, informe que lleva visto bueno del Administrador de Aduana Interior La Paz, José Blacud Morales.

El 10 de julio de 2007 se emite Resolución de Rechazo Nº 04/07 respecto al caso COARLPZ/067/2007 en base al Informe Técnico AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007, determinando que no existe materia justiciable respecto a la mercadería decomisada, puesto que su internación es legal, disponiendo además que la Aduana Interior La Paz proceda a la devolución de la mercadería.

El 11 de julio de 2007, la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Aduana La Paz, emite Informe ULER 270/2007 sobre “Inconveniencia de Interponer Recurso contra la Resolución de Rechazo Nº 04/07 de 10 de julio de 2007 Caso PERTEC”. Posteriormente el 3 de agosto de 2007 la Gerencia Nacional Jurídica de la Aduana Nacional emite Informe GNJGC/DGLJC Nº 700/2007, concluyendo que el Informe Técnico AN/GRLPZ/LAPLI/SEMU/034/07 de 26 de abril de 2007, infringió el numeral 13.1 a) del Manual de Gestión para la Etapa Preparatoria de Juicio en Procesos Penales Aduaneros, aprobado por Resolución de Directorio Nº 02-005-05 de 4 de abril de 2005 y la Circular AN-GEGPC-Nº 27/2005 de 21 de diciembre de 2005 de Informes Técnicos sobre análisis y valoración de prueba de descargo en procesos por ilícitos aduaneros, mismo que implican la existencia de indicios de responsabilidad por la función pública, previsto en el art. 28 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, estableciendo como presuntos responsables a Enrique Mondaca Cubillos Técnico Aduanero I, suscriptor del informe y José Blacud Morales, Administrador de Aduana Interior La Paz, recomendando la remisión de antecedentes a la unidad de sumarios para establecer la responsabilidad administrativa.

El 16 de agosto de 2007 se emite Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM Nº 296/2007 contra los citados funcionarios, posteriormente se emite Resolución AN-GEGPC-SM Nº171/2007 de 17 de septiembre de 2007, mediante la cual se estableció Responsabilidad Administrativa de Enrique Mondaca, calificando la contravención como grave, imponiéndole un sanción de suspensión de cargo de 15 días sin goce de haberes, en contravención del ordenamiento jurídico administrativo contenido en el numeral 13.1 inciso a) de del Manual de Gestión para la Etapa Preparatoria de Juicios Penales Aduaneros Aprobado por Resolución de Directorio Nº 02/005/05 y numeral 1 de la Circular AN-GEGPC-Nº 27/2005 de 21 de diciembre de 2005 relativo a Informes Técnicos sobre Análisis y Valoración de prueba descargo en Procesos por Ilícitos Aduaneros (Circular Nº 376/2005 de 23/12/2005).

Interpuesto el recurso de revocatoria a instancia del demandante, fue resuelto por Resolución AN-GEGPC Nº 217/2007 de 19 de diciembre de 2007, que confirma el numeral segundo de la Resolución AN- GEGPC-SM Nº171/2007 de 17 de septiembre de 2007 en contra del demandante. Presentado el recurso jerárquico, la Resolución Administrativa SSC/IRJ/011/2008 de 19 de febrero de 2008 emitida por la Superintendencia del Servicio Civil, que igualmente confirma el numeral segundo de la citada resolución.