SE/0382/2013

SALA PLENA

SENTENCIA: 382/2013.

EXP. N°: 410/2009.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Interpuesto por la Empresa Nacional de Ferrocarriles representada por José Manuel Pinto Claure c/ Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

FECHA: Sucre, dieciséis de septiembre de dos mil trece.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido la Empresa Nacional de Ferrocarriles representada por José Manuel Pinto Claure contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social representado por Calixto Chipana Callisaya.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 8 a 9, impugnando la Resolución Ministerial Nº 288/09 de 4 de mayo del 2009, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; contestación de demanda de fs. 24; réplica de fs. 45 a 46; renuncia a duplica al no haberse interpuesto ésta; el informe de la Magistrada relatora, Rita Susana Nava Durán y;

CONSIDERANDO I: Que la Empresa Nacional de Ferrocarriles representada por José Manuel Pinto Claure, dentro el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa, pidiendo anular obrados, en especial el Oficio J.D.T.S.C. INS. 042/07 de fecha 26 de octubre del 2007, con los siguientes fundamentos:

1. Ante el reclamo escrito formulado por Augusto Flores Rosas sobre reincorporación a su fuente laboral en ENFE, la Jefatura Departamental de Santa Cruz emitió el oficio J.D.T.S.C. INS. 042/07 de fecha 26 de octubre del 2007, instruyendo a ENFE el cumplimiento del Decreto Supremo Nº 28699 y al Resolución Ministerial Nº 551/06 referidos a la estabilidad laboral. Interpuestos los recursos administrativos respectivos, se anulo obrados y la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz, dictó la Resolución Administrativa RR-Nº 001/09, disponiendo mantener firme la Resolución Administrativa Nº 002/2008 de 22 de abril del 2008, instruyendo a ENFE la reincorporación de Augusto Flores Rojas, resolución que al ser impugnada fue rechazada mediante Resolución de Recurso de Revocatoria RR Nº 005/09 de 30 de enero del 2009 e interpuesto el Recurso Jerárquico, fue confirmado por la Resolución Ministerial Nº 288/2009 de 4 de mayo del 2009.

2. La Resolución Ministerial Nº 288/2009 de 4 de mayo del 2009 en su último considerando, segundo párrafo, señala textualmente: “Que el empleador no acreditó ni demostró que la Empresa Nacional de Ferrocarriles Residual, se encuentra en una crisis financiera que imposibilite cumplir la reincorporación del ex trabajador por falta de recursos, considerando que el empleador señala como principal argumento el déficit presupuestario que atraviesa la empresa…”. Aseveración que prueba claramente que la Jefatura de Trabajo de Santa Cruz, antes de dictar la Resolución Administrativa RR Nº 001/09, no cumplió con lo señalado en la Resolución Ministerial Nº 508/08 y los arts. 46 y 47. III de la Ley Nº 2341, es decir que se opero la indefensión para la empresa Nacional de Ferrocarriles, debido a que no se tramitó legalmente y oportunamente el presente proceso administrativo, no dándose aplicación estricta al art. 47. III de la Ley Nº 2341, mediante el cual se establece que la autoridad administrativa determina el procedimiento de producción de pruebas y el plazo de prueba, debido a esta omisión en el presente procedimiento, la Empresa Nacional de Ferrocarriles no puedo ofrecer, ni presentar pruebas literales de descargo, como ser la certificación sobre situación económica actual por la atraviesa y su situación de empresa no operativa, lo que ocasionó la reducción de personal.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 16 de septiembre de 2009 (fs. 18) y corrido traslado al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social representado por Calixto Chipana Callisaya, éste responde a la demanda en forma negativa (fs. 24), solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa, con los siguientes fundamentos:

1. El demandante, olvida que la Constitución Política Estado, consagra la protección del trabajo en todas sus formas, señalando en el parágrafo III del art. 49, que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado, en ese sentido y aplicando la norma constitucional, estableciéndose que el despido fue injustificado, puesto que no se ampara en ninguna de las causales señaladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo ni en el art. 9 de su Decreto Reglamentario, la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, dispuso la reincorporación de Augusto Flores Rosas y el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, confirmó la misma con la competencia establecida en el art. 10 del D.S. Nº 28699 de 1 de mayo del 2006.

2. El argumento que la Empresa ENFE Residual, se encuentre en crisis financiera, no es válida para el despido de ningún funcionario, considerando, que el art. 3 del D.S. Nº 11478 de 16 de mayo de 1974, determina de forma puntual, que los empleadores efectuarán sus reservas para el pago de beneficios sociales con carácter obligatorio y a fin de no inmovilizar esos montos, podrán invertirlos en el giro de la empresa, confesión que prueba que ENFE residual, no cumple con las leyes laborales a la fecha y de cumplimiento obligatorio.

CONSIDERANDO III: Que al haberse utilizado el derecho de réplica y al haberse renunciado al derecho dúplica previsto en el art. 354. II del Código de Procedimiento Civil, corresponde resolver el fondo de la causa de conformidad al art. 354. III del Cuerpo Legal citado.

Que de la compulsa de los datos del proceso, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe a: “Si se incumplió o no los arts. 46 y 47 numeral III de la Ley Nº 2341, en el procedimiento administrativo que fue resuelto por el Recurso de Revocatoria RR-Nº005/09 de 30 de enero de 2009, provocando indefensión y el no poder ofrecer pruebas a la Empresa Nacional de Ferrocarriles”.

Una vez analizado el contenido de los actos y resoluciones administrativas y los argumentos y defensas formuladas por las partes en la presente controversia, el Tribunal Supremo de Justicia, procede revisar el fondo de la presente causa, en los siguientes términos:

1. La Ley del Procedimiento Administrativo (Ley Nº 2341), establece un procedimiento administrativo, con las siguientes etapas: iniciación, término de prueba, alegatos, resolución administrativa e impugnación de los actos administrativos. Asimismo las normas acusadas de ser infringidas (art. 46 y 47.II de la Ley del Procedimiento Administrativo) se refieren a que en cualquier momento del procedimiento administrativo, los administrados podrán presentar pruebas y que la autoridad administrativa determinará el procedimiento para la producción de pruebas y que el plazo de prueba será de 15 días, prorrogable por causas justificadas. Las mencionadas normas de la Ley del Procedimiento Administrativo expresamente disponen: “Art. 46 (TRAMITACIÓN). I. El procedimiento administrativo se impulsará de oficio en todas sus etapas y se tramitará de acuerdo con los principios establecidos en la presente Ley. II. En cualquier momento del procedimiento, los interesados podrán formular argumentaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente resolución; y Art. (PRUEBA). III. La autoridad administrativa, mediante providencias expresas, determinará el procedimiento para la producción de las pruebas admitidas. El plazo de prueba será de quince (15) días. Este plazo podrá prorrogarse por motivos justificados, por una sola vez y por un plazo adicional de diez (10) días”.

2. En el caso de análisis, a la fecha de producido la solicitud de reincorporación se encontraba vigente la Resolución Ministerial Nº 551/06 del Ministerio de Trabajo de 7 de diciembre de 2006, que establecía un procedimiento específico para la reincorporación de trabajadores despedidos por causa no previstas en el art. 16° de la Ley General del Trabajo y art. 9° de su Decreto Reglamentario, que tenía las siguientes etapas procesales: Solicitud de reincorporación, citación del demandado, conminatoria en caso de no concurrencia de la parte demandada, informe para la reincorporación ante la inconcurrencia de la parte demandada, audiencias de conciliación en caso de presentarse las partes y suspensión de la audiencia por un plazo de no mayor a 3 días para la presentación de pruebas que justifiquen el despido y resolución (arts. 7 a 14 de la Resolución Ministerial Nº 551/06). De tal modo que existía un procedimiento específico para la reincorporación de trabajadores despedidos por causa no previstas en el art.16° de la Ley General del Trabajo y art. 9° de su Decreto Reglamentario y el demandante no puede aducir que se incumplió o infringió los arts. 46 y 47.III de la Ley del Procedimiento Administrativo, ya que estos se aplican cuando no existe un procedimiento administrativo concreto.

3. Para impugnar que no se ha valorado o considerado una prueba tanto en un procedimiento administrativo como judicial, la jurisprudencia constitucional ha señalado 2 casos, en las Sentencias Constitucionales 0364/2012 de 22 de junio de 2012 y 0903/2012 de 22 de agosto de 2012 que son: 1) Cuando en la valoración exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir y 2) Cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales. En ninguno de estos casos se encuentra la pretensión del demandante.

4. Cabe añadir a lo ya razonado, que la infracción de los arts. 46 y 47.II de la Ley del Procedimiento Administrativo, no fueron señalados como una de las causales para interponer el recurso de revocatoria, tal cual se establece de una lectura del memorial de interposición del recurso de revocatoria que cursa a fs. 125 y 126 del Anexo de Antecedentes Administrativos y tampoco consta como argumento demandado en el Recurso Jerárquico (Resolución Ministerial Nº 288/09 de 4 de mayo de 2009) que cursa a fs. 5 a 6 de obrados. Al no haberse impugnado, la no valoración de la prueba u omisión de considerar una prueba, ni para interponer el recurso de revocatoria ni el jerárquico, ha operado el principio de convalidación que establece que la nulidad se convalida por consentimiento expreso o tácito, en el primer caso cuando el perjudicado por una nulidad se presenta en el proceso, convalidando la actuación nula y el segundo caso, cuando conociendo la nulidad no hace uso de los recursos que le franquea la ley para la declaración de la nulidad, en ese sentido se pronuncia la Sentencia Constitucional 0731/2010-R de fecha 26 de julio de 2010 que señala: “…d) Principio de convalidación, en principio, en derecho procesal civil, toda nulidad se convalida por el consentimiento (Eduardo Cuoture, “Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, p. 391) dando a conocer que aún en el supuesto de concurrir en un determinado caso los otros presupuestos de la nulidad, ésta no podrá ser declarada si es que el interesado consintió expresa o tácitamente el acto defectuoso, la primera cuando la parte que se cree perjudicada se presenta al proceso ratificando el acto viciado, y la segunda cuando en conocimiento del acto defectuoso, no lo impugna por los medios idóneos (incidentes, recursos, etc.), dentro del plazo legal …”.

5. Al ser obligación de éste Tribunal Supremo de Justicia, el aplicar los principios constitucionales a la resolución de causas, a pesar de lo anteriormente señalado, es imperioso referirse al principio de verdad material previsto en el art. 180 de la Constitución Política del Estado, en los siguientes términos:

a) El principio de verdad material ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como la primacía de la verdad material sobre la verdad procesal, como lo señala la Sentencia Constitucional 1125/2010-R de 27 de agosto del 2010, que determina: “…éste implica que, el juzgador está obligado, a momento de emitir sus resoluciones, a observar los hechos tal como se presentaron y analizarlos dentro de los acontecimientos en los cuales encuentran explicación o que los generaron, de ello se infiere que la labor de cumplimiento de este principio implica un análisis de los hechos ocurridos en la realidad, anteponiendo la verdad de los mismos antes que cualquier situación, aunque, obviamente, sin eliminar aquellas formas procesales establecidas por la ley que tienen por finalidad resguardar derechos y garantías constitucionales. El ajustarse a la verdad material, genera la primacía de la realidad fáctica sobre la aparente verdad que pueda emerger de los documentos; aplicando este principio, debe prevalecer la verificación y el conocimiento de los hechos, sobre el conocimiento de las formas...”.

b) El entendimiento de los alcances del proceso contencioso administrativo, por Tribunal Constitucional, ha dado lugar a que este no solo se reduzca a controlar la legalidad de los actos administrativos sino a poder dimensionar sus fallos, en ese entendido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la Sentencia Constitucional Nº 1099/2012 de 6 de septiembre de 2012 que expresamente dispone: “El replanteamiento del ámbito objetivo del proceso contencioso supera la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso contra el acto. …De lo anterior, es decir considerando la concepción amplia del proceso contencioso-administrativo, se extrae que el control de legalidad efectuado por los jueces y tribunales administrativos otorga a los mismos la competencia de determinar y dimensionar los alcances de sus fallos facultad inherente a todo órgano judicial…”.

c) En el presente caso, la Empresa Nacional de Ferrocarriles por mandato de la disposición cuarta de la Ley General de Transporte (Ley Nº 165 de 16 de agosto de 2011), se encuentra actualmente en liquidación, por lo que Resolución Administrativa RR-Nº 001/09 que en su parte dispositiva resuelve mantener firme la Resolución Administrativa Nº 002/2008 de fecha 22 de abril del 2008 y ordena a la Empresa ENFE Residual la reincorporación del trabajador, Augusto Flores Rosas a su fuente laboral.