SE/0393/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 393/2015.

FECHA: Sucre, 21 de julio de 2015..

EXPEDIENTE Nº: 64/2009.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Cámara Nacional de Exportaciones de Bolivia (CANEB) contra la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia, representada por José Gustavo Ribero Calvimontes, contra la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia.

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VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 198-207, contra el Decreto Supremo (DS) 29847 de 10 de diciembre de 2008, promulgado por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia Juan Evo Morales Ayma, la providencia de admisión de fs. 210, el memorial de apersonamiento y contestación de los representantes legales del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Martín Luis Burgoa Luna y Yolanda M. Vidaurre Negron de fs. 296-300, la providencia del decreto de Autos para Sentencia de fs. 322, los antecedentes procesales y las disposiciones aplicadas al mismo:

CONSIDERNADO I: Que, en mérito al Testimonio de Poder Nº 2288/2007 de 12 de junio, José Gustavo Ribero Calvimontes en representación legal de la Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia (CANEB), se apersonó e interpuso demanda contencioso-administrativa contra el DS Nº 29847 de 11 de diciembre de 2008, y haciendo una relación de los antecedentes de emisión del DS impugnado, expresa que:

1.-El DS Nº 29847 de 11 de diciembre de 2008, contraviene las disposiciones legales del Código Civil (CC), Libro III, Título III, Capítulo VI, Sección IV, art. 829-I, num 2) y II, referente al Mandato Irrevocable y el art. 519, referente a la Eficacia del Contrato, normas que se encuentran expuestas en una Ley, cuyo grado jerárquico es superior a un Decreto Supremo de acuerdo al art. 228 de la abrogada Constitución Política del Estado (CPE), actualmente establecida en el art. 410 de la CPE, que establece la preferencia en la aplicación de las leyes frente a cualquier otra resolución y abre la procedencia de la demanda contencioso-administrativa de acuerdo a lo dispuesto en el art. 6 de la Ley 1979, modificatorio a la Ley 1836 del Tribunal Constitucional.

2.- Como fundamentos jurídicos expresa que; el gobierno otorgó mandato a la CANEB mediante DS Nº 28143 de 17 de mayo de 2005, modificado por los DS Nº 28219 y 28266 de 24 de junio y 28 de julio de 2005, respectivamente, que le facultan prestar el servicio de Certificación de Origen, en beneficio del sector exportador boliviano, encomendándole las funciones y atribuciones del ex - Sistema de Ventanilla Única de Exportaciones (SIVEX) de acuerdo a lo establecido en los DS citados.

Acusa que el DS que impugna es ilegal, norma con el que se intenta convertir un mandato irrevocable en un mandato revocable, estableciendo que conforme lo establecido en el art. 804 del CC, “el mandato es un contrato por el cual una persona se obliga a realizar uno o más actos jurídicos por cuenta del mandante”, y con relación al contrato el art. 519 de la misma norma sustantiva, “el contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por ley”, situación que según el demandante no fue cumplido por el Poder Ejecutivo, que más bien de manera unilateral y sin que medie justo motivo, dejó sin efecto un contrato y a través de este el mandato expresado el DS Nº 28143.

Citando los arts. 805 y 1287 del CC, indica que un DS evidentemente es un documento público, al haberse expedido por los representantes del Gobierno sobre materias de su competencia y con las formalidades legales, fundando su afirmación en la fuerza probatoria de los documentos públicos, no solo en cuanto a la existencia del mandato, sino también como prueba de la declaración de la necesidad de hacer mas eficientes los trámites relacionados al comercio exterior, mediante el mandato del servicio de Certificación de Origen concedido a la CANEB, objeto del DS Nº 28143, cuando expresamente define en sus considerandos como base de la encomienda de dicho servicio. La promulgación del DS Nº 28143, se constituye en una declaración a favor del CANEB, expresada por el máximo representante del país, de acuerdo al art. 1290 del CC, las declaraciones emitidas en un documento público pueden ser utilizadas en contra de quien lo ha suscrito, dado que hace plena fe a favor del otro, por lo tanto considera, que la declaración hecha en el DS Nº 28143 y sus respectivas notificaciones, de que; “la CANEB es una institución que aporta al crecimiento y fortalecimiento del sector exportador boliviano, como máximo representante del mismo”, expresa que uno de los objetivos del mandato fue lograr la mejora en cuanto a calidad y eficiencia del servicio de Certificación de Origen, en sustitución del EX - SIVEX institución dependiente del Estado, en cuyo manejo no se encontraba transparencia, eficiencia y confiabilidad, motivos por los cuales esta función fue encomendada a la CANEB, quien se hizo cargo de certificar origen a las mercancías de exportación bolivianas y con el afán de cumplir generó a nivel interno, así como en las Cámaras Departamentales que la conforman, inversión en la contratación de expertos, capacitación y creó la Unidad de Certificación de Origen, destinado a la generación de impuestos, por lo que ratifica, que el DS en cuestión, hace plena prueba sobre la existencia del mandato encomendado a la Máxima Entidad representante del sector exportador boliviano y sus Cámaras Departamentales afiliadas.

3.-Por los antecedentes precedentemente descritas, la CANEB reitera que la disposición legal infringida es el CC en su art. 829-II, num. 2) y III, referente al mandato irrevocable, e identificó dos posibles causales para activar la excepción que convierta a un mandato irrevocable en revocable, que son: El acuerdo entre las partes; que conforme a la normativa citada, el DS N° 28143 es un documento público emitido por autoridad competente y es un mandato irrevocable, a no ser que se demuestre que para su revocatoria haya mediado justo motivo o acuerdo entre las partes, toda vez que no puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo, hecho que denuncia no haber cumplido el Poder Ejecutivo, que unilateralmente decidió suspender mediante el DS N° 29847. El justo motivo; citando como base el art. 2 de su Estatuto menciona, que la CANEB no tiene conflicto de intereses al prestar servicios de Certificación de Origen y representara al sector exportador, ni jurídica ni prácticamente, lo único que hizo es cumplir el mandato expreso del Poder Ejecutivo y como función principal, precautelar los derechos e intereses legítimos del sector privado exportador.

Asimismo, manifiesta como improcedencia del justo motivo que el 19 de septiembre de 2005, el Viceministerio de Comercio y Exportaciones emitió la Resolución Ministerial (RM) N° 233/05, estableciendo las normas operativas para las labores de emisión y verificación de los Certificados de Origen, funciones encomendadas a la CANEB y que este desde el momento que entró en vigencia la norma de referencia, cumplió con el envío de los reportes para que se haga el seguimiento y revisión por parte de la entidad gubernamental, por ello, entre el mes de agosto y diciembre de 2007 se llevó a cabo una fiscalización a nivel nacional y de manera extraoficial, considerándola de esa manera dada la inexistencia de una notificación previa a CANEB. Esta acusa, que en ningún momento tuvo acceso oficial y/o notificación sobre los resultados del supuesto Informe Finas de Fiscalización, que al conocer extraoficialmente sobre los posibles errores existentes al interior de las Unidades de Certificación de Origen, de buena fe, por el compromiso institucional con el sector exportador y el Gobierno, con la visión de una continua mejora y sin conocer oficialmente las observaciones del informe contrató a la persona que realizó la fiscalización, para que las falencias se resuelvan inmediatamente e hizo una reestructuración organizativa y de capacitación destinada al cumplimiento del mandato establecido en el DS N° 28143 y la RM N° 233/05, que por estas consideraciones manifiesta que no pudo considerarse como justo motivo los fundamentos de los Considerandos del DS N° 29847, debido a que el Viceministerio de Comercio y Exportaciones jamás notificó los resultados del Proceso de Fiscalización realizados, o sea, la CANEB no conocía los resultados del mismo.

Por lo manifestado indica, que el DS N° 29847 es una arbitrariedad e ilegalidad, porque revertir el mandato irrevocable otorgado a la CANEB y a través de esta a sus Cámaras Departamentales de Exportadores, es desechar la inversión que realizó, que la promulgación del citado DS se realizó después de un año de haberse llevado a cabo la Fiscalización y sin que el Viceministerio de Comercio y Exportaciones haya realizado una comprobación previa para verificar el resarcimiento de los supuestos errores encontrados, base para el revocatorio de su mandato, más cuando las observaciones nunca le fueron notificados citando para el efecto la aplicación del art. 28 de la Ley 1178.

Por ello concluye manifestando, que al omitirse informar oportunamente las conclusiones y recomendaciones del Informe Técnico Financiero, el DS N° 29847 es ilegal y contradice lo establecido en el art. 829-II num. 2) y III del CC, sin que para ello medie un justo motivo, por lo que solicita se declare ilegal el DS antes citado y dejarlo sin efecto jurídico, depurándolo del ordenamiento jurídico en su totalidad para que continúe rigiendo plenamente el mandato de irrevocabilidad y eficacia jurídica del contrato.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 210, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, en mérito al Testimonio de Poder Nº 2129 de 19 de mayo de 2009, se apersonaron Martín Luis Burgoa Luna y Yolanda M. Vidaurre Negron, en representación legal de Juan Evo Morales Ayma Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, contestando negativamente por memorial presentado el 4 de junio de 2009, cursante de fs. 296-300 vta. de obrados, manifestando que:

1.- La Corte Suprema de Justicia es incompetente para sustanciar la demanda contencioso-administrativa, que extrañamente afirmó que esta es competente apoyándose en una línea jurisprudencial emitida por el Tribunal Constitucional en las Sentencias Constitucionales (SSCC) Nº 0051/2004, 0026/2007 y 0036/2007, que refirió la aplicación del art. 6 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999, sobre el que se formuló una arbitraria interpretación en relación al caso concreto, cuando esta línea jurisprudencial no era aplicable por no coincidir a la relación fáctica del caso.

Citando el art. 410 de la CPE referida a la jerarquía normativa, manifiesta que el Poder Legislativo tiene la potestad privativa de dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, y el Poder Ejecutivo tiene la facultad de ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y ordenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por ley, ni contrariar su disposiciones, lo que supone que el Decreto Supremo debe estar subordinada a la CPE, en cuyo imperio se dictó el DS Nº 29847 de 10 de diciembre de 2008, estableciendo disposiciones legales específicas y reglamentando las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidas por esta, asimismo, indica que el demandante se limito a transcribir preceptos legales y realizó afirmaciones totalmente subjetivas, sin precisar los derechos lesionados, tampoco fundamentó la oposición entre el interés público y el privado, por estos aspectos considera que la Corte Suprema de Justicia no es competente para sustanciar el presente caso, que debió ser encaminada en otras vías legales.

2.- Afirma también, que no se agotó la vía administrativa y cita lo aplicación de la Ley 2341 Procedimiento Administrativo (LPA), manifestando que al ser el DS impugnado un acto administrativo que lesionó sus derechos subjetivos o intereses legítimos, debió seguir el procedimiento que establece la Ley 2341 LPA y su Reglamento, y considera que no corresponde la argumentación del demandante en sentido de que; el DS es un acto general, contra el cual no existe recurso alguno ulterior por encontrase en la cúspide de la prelación normativa del Poder Ejecutivo, según su criterio, al no haber reclamado ante el Poder Ejecutivo interponiendo el recurso de revocatoria, no agotó la vía administrativa, por lo tanto no se encuentra habilitada la vía jurisdiccional que permita demandar la ilegalidad del DS Nº 29847 ante la Corte Suprema de Justicia, por lo que ratifica que esta última no es competente para sustanciar y resolver la presente demanda.

3.- Por último, acusa la inexistencia de infracción legal alguna manifestando, que mediante DS Nº 23009 de 17 de diciembre de 1992 se creó el Sistema de Ventanilla Única de Exportaciones (SIVEX) como entidad descentralizada de ex Ministerio de Industria y Turismo, encargada de centralizar, simplificar, agilizar los registros y trámites de exportación, entre ellos la emisión de Certificados de Origen. Debido al cambio de políticas gubernamentales se promulgó el DS Nº 28143 de 16 de mayo de 2005, modificado por el DS Nº 28219 de 24 de junio de 2005, mediante el cual se disolvió el SIVEX, transfiriendo sus funciones y atribuciones a la CANEB, entidad de carácter privada.

Que posteriormente el Viceministerio de Comercio y Exportaciones, en cumplimiento de la RM Nº 233/05 de 19 de septiembre de 2005, en el Proceso de Fiscalización realizada en la gestión 2007, constató falencias en el cumplimiento de las funciones encomendadas a la CANEB, identificando deficiencias operativas tanto en el procedimiento de emisión del Certificado de Origen, como en los documentos emitidos; asimismo indica, que en materia de exportaciones existen relaciones con otros Estados mediante la suscripción de Convenios Bilaterales y Multilaterales de Integración, por lo que la emisión de documentos oficiales, registro, control y regulación de las exportaciones recae sobre la responsabilidad del Estado boliviano, precisamente el DS impugnado tenía el objetivo de restituir al Estado la regulación de los trámites de exportación y las atribuciones para la emisión de documentos oficiales para la exportación de mercancías, Certificados de Origen de las mercancías y el registro de exportaciones, con el objeto de desarrollar la producción exportable en el país, su correcta emisión de manera indirecta comprometía la fe del Estado y servían de base para las exenciones arancelarias, por lo que afirma que no podía estar bajo la responsabilidad de un ente privado como la CANEB, esta actividad por su naturaleza debe depender de la administración gubernamental, fundamentos que considera validos para la aplicación de una nueva norma reglamentaria.

Indica que el demandante, erradamente pretende que la autoridad ejecutiva admita que existió un acuerdo entre partes, habiéndose originado un mandato irrevocable, los DS Nos. 228219 y 28266, que fueron emitidos dentro de las prerrogativas del Poder Ejecutivo, no pueden ser entendidos como “acuerdos de voluntades”, por cuanto estos fueron refrendados por un Presidente de Estado y lógicamente no fue suscrito por represente alguno de la CANEB, por ello refiere, que constituye una burla a la sana crítica de las autoridades que los DS citados constituyan un acuerdo de partes, cuando estos emergen de la atribución del Poder Ejecutivo y en mérito a las mismas fueron abrogadas, por ello emitió en el marco de sus facultades constitucionales el DS Nº 29847 de 10 de diciembre de 2008, en el que dispuso abrogar los DS Nos. 28143, 28219 y 28266, todos del 2005, hecho que no vulnera norma legal superior alguna, porque una norma puede ser abrogada totalmente mediante otra superior o de igual rango, como ocurrió en el presente caso.

Concluye manifestando, que al evidenciarse que el demandante no agotó la vía administrativa a equivocado el procedimiento, en estas circunstancias la autoridad que aprendió el conocimiento de la demanda contencioso-administrativa no es competente, asimismo, no se ha fundamentado la oposición entre el interés público y el privado, ni la supuesta lesión a sus derechos, por lo que piden se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que, así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos, en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre la aplicación de una norma y su posible vulneración de derechos.

Consecuentemente, al existir denuncia de vulneración de normas legales, corresponde su análisis y consideración, estableciendo, que el objeto de la controversia se refiere a determinar:

1. Si, el Tribunal Supremo de Justicia es competente para sustanciar la demanda contencioso-administrativa, cuando se impugnen decretos o resoluciones que se consideren ilegales por su oposición a una norma superior y si se agotó la vía administrativa para su activación.

2. Si, el DS Nº 29847 de 11 de diciembre de 2008, contraviene las disposiciones legales del CC art. 829-I, inc 2) y II, referente al Mandato Irrevocable y el art. 519, referente a la Eficacia del Contrato, normas que se encuentran expuestas en una Ley, cuyo grado jerárquico es superior a un Decreto Supremo de acuerdo al art. 228 de la abrogada CPE, actualmente establecida en el art. 410 de la CPE, que establece la preferencia en la aplicación de las leyes frente a cualquier otra resolución.

1.- Para la resolución de la primera controversia es pertinente definir que se entender por “acto administrativo”, los arts. 27, 32 y 34 de la Ley 2341 LPA, lo describe ”como toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, que produce efectos jurídicos sobre el administrado desde la fecha de su notificación o publicación”, concordante con el art. 47 del DS Nº 27113 Reglamento a la LPA, que considera como actos administrativos generales a: “Leyes, Decretos Supremos, Decretos Presidenciales, Resoluciones Supremas, Resoluciones Prefecturales y las relativas a la propiedad intelectual…”, en autos, el acto administrativo está constituido por el DS Nº 29847 de 11 de diciembre de 2008, que una vez publicado, ingresa en vigencia y ciertamente tiene fuerza obligatoria por parte de las entidades y/o sectores que constituyen su ámbito de aplicación, significando que el acto administrativo ha concluido en función a lo previsión de los incisos b) y c) del art. 69 de la Ley 2341 LPA, quedando abierto el ejercicio del control de legalidad, atribución conferida a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mandato expreso del art. 4 incs. g) y i), concordante con el art. 70 ambos de la LPA y art. 55 inc. 10) de la Ley 1455 de Organización Judicial (LOJ), hoy abrogada, cuya competencia ha sido reservada expresamente a la Corte Suprema de Justicia en virtud de la facultad impuesta en el art. 6º de la Ley Nº 1979 de 24 de mayo de 1999, que modifica y complementa la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional, al disponer: “se aplicarán los procesos contenciosos administrativos por las autoridades judiciales competentes, cuando se impugnen decretos o resoluciones que se consideren ilegales por su oposición a una norma superior, salvo que la contradicción acusada se refiera de manera directa a una o más disposiciones de la Constitución Política del Estado, en cuyo caso se aplicarán los procedimientos constitucionales regulados en la Ley 1836 del Tribunal Constitucional”, vigente en la fecha de presentación de la demanda, motivos suficientes para que este Tribunal ejerza el control de legalidad, tomando en cuenta que los preceptos legales del DS impugnado se relacionan con los procedimientos previstos en las leyes antes mencionadas y no con la norma constitucional.