SE/0400/2017

SALA PLENA

SENTENCIA: 400/2017.

FECHA: Sucre, 6 de junio de 2017.

EXPEDIENTE: 339/2014.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Gobierno Autónomo del Departamento de Chuquisaca contra el ministerio de Medio Ambiente y Agua.

MAGISTRADO RELATOR: Rómulo Calle Mamani.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs.160 a 165 de obrados, subsanada a fs. 180, impugnando la Resolución Administrativa Medio Ambiente/No. 003, pronunciada por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, la contestación de fs. 192 a 200 vlta., los antecedentes procesales.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1 Antecedentes de hecho de la demanda.

La entidad demandante mencionó que mediante Resolución Administrativa VMA No. 026/12 de 6 de diciembre se resolvió iniciar Proceso Administrativo sancionatorio al Representante Legal de la Actividad “Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo ICLA-CRUZ K´ASA” a cargo del Gobierno Departamental de Chuquisaca, posteriormente se emitió la correspondiente Resolución Administrativa que resolvió imponer Sanción Administrativa de Multa, contra la cual la entidad demandante interpuso recurso de revocatoria, determinación que fue confirmada por la Autoridad que resolvió el recurso de revocatoria y confirmada en todas sus partes en la instancia jerárquica.

I.2 Fundamentos de la demanda.

1.- La entidad demandante señaló que es menester referirse a los extremos contenidos en la resolución que se impugna, se refiere a los hechos y al marco legal expresado por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, llegando a la convicción de que la sanción se confirma en todas sus partes, olvidándose del análisis objetivo de la declaratoria de adecuación ambiental (DAA) 010202-010304/DAA/No.2013/12 de 14 de diciembre, documento que contradice toda afirmación y lo extraño que no se valora el documento antes mencionado y que ellos mismo como autoridades competentes la otorgan, como así lo establece la Ley de Medio Ambiente y sus Decretos Reglamentarios, siendo evidente los efectos previstos de toda normativa en actual vigencia, en este caso la acción del Viceministro de Medio Ambiente Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal y del Ministerio de Medio Ambiente y Agua es nula, ante tal reconocimiento era por demás coherente que la Resolución de Recurso Jerárquico declare la nulidad de la sanción dentro del proceso administrativo sancionatorio, en virtud a la Supremacía Constitucional, es decir, garantizando el derecho a la Seguridad Jurídica tal cual lo establece la Constitución Política del Estado entendida como la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran y el desarrollo de la sociedad en su conjunto, que representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio.

2.- Mencionó también que no obstante de reconocer expresamente la acción de la Administración en virtud a los cuales la Resolución Medio Ambiente No. 003 de 13 de enero de 2014 quedo firme y subsistente inexplicablemente y sin siquiera señalar la norma legal de respaldo real y objetivo, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua afirma y que desde ningún punto de vista representa la aceptación o consentimiento respecto a lo resuelto en la Resolución Medio Ambiente No. 003 de 13 de enero de 2014, máxime cuando no existe una valoración real y objetiva de norma legal aplicable que así lo determine, que vulneran el principio de legalidad, imparcialidad y buena fe (art. 4 inc. d), e), f) y g) de la Ley Nº. 2341.

3.- Indico que como se observa al margen de no obrar con la debida objetividad y sometimiento a la ley, al omitir realizar cita de normas legales aplicables, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua pretende justificar su resolución manifestando que se inició la actividad sin contar con la Licencia Ambiental una situación por demás subjetiva; en este marco se evidencia que la Actividad contaba con Decretos Supremos No 0797 y 0798 de Declaratoria de Emergencia y Desastres, y con la declaratoria de adecuación ambiental (DAA) 010202-010304/06/DAA/No2013/12 de 14 de diciembre, que se reconoce de manera t{acita y objetiva, puesto que se otorgó de manera libre y voluntariamente la declaratoria de adecuación ambiental, en el contenido íntegro de la referida declaratoria así lo manifiesta por autoridad competente, consentimiento expreso, empero, cuando realiza esta afirmación no cita ni se refiere a la misma, extrañamente no se toma en cuenta tal Adecuación acto que representa el supuesto consentimiento expreso del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, aspecto que justifica y prevé los antecedentes administrativos prueba que se demuestra expresamente.

En este sentido cabe recordar que el principio de legalidad como elemento esencial del Estado de Derecho, representa la materialización de los valores fundamentales, el principio de legalidad que supone la sumisión de los actos administrativos y jurisdiccionales concretos a las disposiciones vigentes de carácter general, principios fundamentales que establece un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos quienes, en el desempeño de sus funciones no pueden interpretar y aplicar erróneamente las normas, pues de hacerlo estarían abandonando el estado de derecho y pasando a actuar en contravención de los valores supremos y los principios fundamentales inherentes al Estado Democrático de Derecho. (S.C. No. 1077/2001-R de 04 de octubre de 2001).

Consiguientemente se constituye en presupuesto básico insoslayable de la administración de justicia, el sometimiento pleno a las disposiciones legales vigentes, por tal razón la conclusión asumida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua en su parte resolutiva, carece de validez y asidero legal, por cuanto se funda en disposiciones legales ajenas a toda realidad y no aplicables a las Leyes de Medio Ambiente No. 1333 y la Ley de Procedimiento Administrativo No. 2341 y que la interpretación de las mismas son fruto de la arbitrariedad, aplicando analogías o criterios supletorios como el caso a los Decretos Supremos No 0797 y 0798 con relación a las Leyes No 1333 y No 2341, como consecuencia del proceso administrativo sancionatorio anula toda sanción contra el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca.

Por tal razón, con relación a la sanción administrativa por infracción es nula, en virtud a la nota que remite la Declaratoria de Adecuación Ambiental – DAA el propio Ministerio de Medio Ambiente y Agua y por la presentación de documentos de descargos presentados oportunamente por parte de la Gobernación, es menester recordar que dicha declaración de adecuación ambiental-DAA se refiere a que se ha cumplido con lo requerido, misma que tiene carácter eminentemente valido a todas luces y jurisdiccional, acto ajeno al régimen administrativo, en virtud al principio de especificidad. En efecto, la determinación sancionatoria establecida en la Resolución Medio Ambiente No. 033 de 13 de enero de 2014, determina la interposición de la demanda Contencioso Administrativo, provocando únicamente la nulidad de la sanción administrativa, en virtud a que por la vía administrativa se ha impugnado la ilegal Resolución Administrativa VMABCCGDF No. 023/2013 de 7 de junio que a su vez dio lugar a la emisión inaudita parte de la Resolución Medio Ambiente No. 003 de 13 de enero de 2014.

I.3. Petitorio.

Pide se declare probada la demanda, disponiendo la nulidad de la sanción.

II. De la contestación a la demanda.

Corrida en traslado la demanda y citada legalmente la Autoridad demandada, en tiempo hábil se apersono Marco Antonio Gira Paredes, en representación del Ministro de Medio Ambiente y Agua, quien por memorial de fs. 192 a 200 vlta. de obrados, contesta a la demanda en forma negativa, expresando en síntesis lo siguiente:

1.- La Autoridad demandada mencionó que en fecha 7 de agosto de 2012, el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal a partir de ahora Autoridad Ambiental Competente Nacional (AACN), evacúa el Informe Técnico MMAYA-VMA-DGMACC No. 1830/12 MA 2013 por medio de la Unidad de Gestión Ambiental, en el cual recomienda el inicio de proceso administrativo a la Actividad “Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo “ICLA-CRUZ KASA” por iniciar actividades sin contar con la correspondiente Licencia Ambiental esto en el marco de lo establecido en el inciso a) Parágrafo II del Artículo 17, del Decreto Supremo No. 28592, tomando en cuenta que el inicio de actividades de ejecución de dicha actividad en fecha 17 de mayo de 2011, sin contar con la respectiva Licencia Ambiental”.

En fecha 6 de diciembre de 2012 la AACN en el marco de sus competencias y atribuciones emite la Resolución Administrativa VMA No. 026/12 determina iniciar proceso administrativo sancionatorio al Representante Legal de la Actividad “Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo ICLA-CRUZ KASA”, a cargo del Gobierno Departamental Autónomo de Chuquisaca, señor Esteban Urquizo Cuellar, de conformidad a lo establecido en el Artículo 33 del Decreto Supremo No. 28592 por existir indicios en la comisión de infracción administrativa de impacto ambiental establecidas en el Artículo 17, Parágrafo II, inciso a) del Decreto Supremo No. 28592 de 17 de enero de 2006, como describe “II. Infracciones administrativas de impacto ambiental

a) Iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto sin contar con la Licencia Ambiental vigente correspondiente…”

De acuerdo a lo establecido en la normativa ambiental vigente, la AACN otorgó un plazo de quince días hábiles a la parte interesada para que presente sus descargos correspondientes en relación al proceso administrativo iniciado.

2.- Señaló también que a objeto de descargo se presenta la Gobernación del Departamento de Potosí (sic), argumentando que la actividad “Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo ICLA-CRUZ KASA cuenta con Licencia Ambiental Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA) 010202-10304/DAA/No 2013/12. La Gobernación alega y reconoce que la omisión en el cumplimiento de la normativa ambiental se debió a la declaratoria de emergencia como consecuencia de las inundaciones, riadas, granizadas, desbordes, deslizamientos y heladas para la realización de los proyectos iniciados sin licencia ambiental, presentando como respaldos la Ley 2140 de 25 de octubre de 2000 y los Decretos Supremos No. 0797 y 0798 para la reposición y/o construcción de infraestructura caminera de la Red Departamental en el Departamento de Chuquisaca, empero estos dos Decretos Supremos y la correspondiente

Ley no son sujeto del proceso administrativo sancionatorio ni de observaciones, ya que su alcance y naturaleza jurídica está claramente definido e identificado, toda vez que estos instrumentos legales sólo permitieron o autorizaron la construcción de caminos de acceso, destinando para ello recursos y otorgando responsabilidades a las Máximas Autoridades Ejecutivas sea Gobernador o Alcalde, según corresponda, siendo que en el presente caso el Gobernador de Chuquisaca quien asumía la responsabilidad para su cumplimiento.

Así mismo señaló que los descargos presentados refieren en el fondo a que los Decretos Supremos referidos, establecen claramente que se autoriza al FPS, en su calidad de entidad ejecutora (D.S. No. 0798), la reposición y/o construcción de infraestructura caminera de la Red departamental en el Departamento de Chuquisaca y a declarar situación de emergencia por la presencia de inundaciones, riadas, granizadas, desbordes, provocadas por la presencia del Fenómeno del Niño 2010-2011, sin embargo estas dos normas tienen un objetivo que es la reconstrucción de vías de acceso de la red vial departamento los referidos decretos supremos no señalan que deben estar exentos del cumplimiento que demanda la normativa ambiental vigente, es decir, el cumplimiento de la Ley de Medio Ambiente y sus respectivos reglamentos.

Y respecto al principio de interés colectivo o público que rige estas actividades, con el objeto de reducir riesgos y atención de desastres y/o emergencias en la población, es bien cierto y evidente que esta es obligatoria para el Estado, también es obligación de todos los estantes y habitantes del territorio boliviano el iniciar actividad, obra o proyecto muñido de la debida licencia ambiental, caso contrario está cometiendo infracción conforme el D.S. 28592 artículo 17, parágrafo III inciso a), a mayor abundamiento debe tenerse presente lo dispuesto por el Artículo Único del Decreto Supremo No. 0797 de 21 de febrero de 2011, y los Artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Supremo No. 0798 de 21 de 201.

Como puede evidenciarse la AACN actuó conforme al Procedimiento Administrativo sancionador y previsto en el Artículo 33, 34 y 35 del Decreto Supremo No. 28592, ya que los Decretos Supremos nombrados en calidad de descargo por el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca autorizan a realizar contrataciones de bienes y servicios que se requieran para la construcción de obras camineras en el Departamento de Chuquisaca y la declaración de situación de emergencia, no es menos cierto que los mismos no excusan para el cumplimiento de su objetivo y menos permiten la omisión de la tramitación y obtención de la licencia ambiental, siendo esta la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la Ley y a los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada; consecuentemente la Licencia Ambiental es el requisito fundamental para el inicio de cualquier actividad obra u proyecto, es decir, el quebrantamiento a este requisito se traduce en el quebrantamiento a este requisito se traduce en el quebrantamiento al ordenamiento jurídico en materia de medio ambiente, bajo ese contexto normativo el recurrente no puede argumentar que por el solo hecho que los Decretos Supremos Nos. 0797 y 0798 permitan a la Gobernación del Departamento de Chuquisaca realizar actividades de construcción, implica la exoneración de la aplicación de la Ley 133 y su Reglamento General, consecuentemente no dar cumplimiento a las normas establecidas en materia de medio ambiente constituyendo su omisión una infracción administrativa tantas veces nombrada, tanto para entidades públicas como privadas.

3.- Finalmente indicó que es cierto y evidente que mediante Ley Nº 2140 de 25 de octubre de 2000, se regulan todas las actividades en el ámbito de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y/o Emergencias y, establecer un marco institucional apropiado y eficiente que permite reducir los riesgos de las estructuras sociales y económicas del país frente a los desastres y/o emergencias y, atender oportuna y efectivamente estos eventos causados por amenazas naturales, tecnológicas y antrópicas. Asimismo el Artículo 3 de la referida norma señala entre sus principios la obligatoriedad e interés colectivo que señala que la reducción de riesgos y atención de desastres y/o emergencias son de interés colectivo y las medidas establecidas para este fin son de cumplimiento obligatorio, empero también es cierto y evidente que en Bolivia rige la Ley Nº 133 de Medio Ambiente que es de cumplimiento obligatorio que tiene por objeto la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población.

En este sentido, se debe tener presente lo dispuesto en la Ley Nº 1333 de Medio Ambiente que es de cumplimiento obligatorio que tiene por objeto la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población, tal cual señalan los Artículos 25 y 26 de la referida norma. Ambos articulados de la normativa ambiental vigentes se omitieron por parte del Gobierno Departamental de Chuquisaca, iniciando actividades en ejecución en fecha 17 de mayo de 2011, sin contar con la Licencia Ambiental vigente, para posteriormente iniciar el proceso de licenciamiento ambiental, es decir, inicio las actividades para posteriormente presentar la documentación ambiental correspondiente-IRAP, y de esta forma obtener la Licencia Ambiental, acto que de acuerdo al Artículo 17 parágrafo II inc. a) del Decreto Supremo 28592, se constituye en infracción administrativa de impacto ambiental, se sobreentiende que el Manifiesto Ambiental fue otorgado para que la AOP (Actividad, Obra o Proyecto) de referencia pueda realizar la adecuación de su situación ambiental al marco legal ambiental y esta pueda cumplir con los requerimientos legales de la materia, toda vez que el Manifiesto Ambiental (MA) está orientado a que las actividades que no aplicaron el sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) puedan someterse al sistema de Control de Calidad Ambiental (CCA) siendo uno de los componentes de este sistema el MA; lo que no exime a la Gobernación del Departamento de Chuquisaca de asumir responsabilidad por haber iniciado actividades sin contar con la respectiva licencia ambiental, tal cual lo manda el D.S. 28592 en su Artículo 17 parágrafo II inc. a), es necesario recordar que la Ley de Medio Ambiente y sus Decretos Reglamentarios no son aplicados por capricho de la AACN, sino por el hecho, que en el caso de su estricto cumplimiento nos evitaríamos los trastornos, emergencias y desastres naturales que hoy pretende la Gobernación de Chuquisaca, el hecho de hacer caminos, puentes y obras civiles sin cumplir con la normativa ambiental, lo que conllevará en breve otros impactos que en vez de paliar la situación de los habitantes de la zona podrían empeorarla más, por lo que la Resolución 003 de 13 de enero de 2014, ha confirmado la Resolución Administrativa VMABCCGDF No. 023/2013 de 7 de junio de 2013, habida cuenta que la infracción ha sido cometida, habiendo la AACN aplicado la normativa sectorial vigente y de prelación de las mismas se ha aplicado el Decreto Supremo No. 28595 en su Artículo 17, norma de aplicación preferente por tratarse de especial.

II. 1. Petitorio.

Solicita se dicte sentencia, declarando improbada la demanda, consecuentemente se confirme la Resolución/Medio Ambiente/No. 003/2014 de 13 de enero.

III ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

Que, el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal, emitió la Resolución Administrativa VMA No. 026/12 de 6 de junio, por la cual inicia proceso administrativo sancionatorio a la Actividad Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo “ICLA-CRUZ K’ASA” conforme al Artículo 17 (de las clases de infracciones administrativas) II. Infracciones administrativas de impacto ambiental: a) Iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto sin contar con la Licencia Ambiental vigente correspondiente; que conforme lo establece la normativa ambiental vigente la AACN (Autoridad Ambiental Competente Nacional), otorgó un plazo de quince (15) días hábiles a la parte interesada para que presente sus descargos correspondientes en relación al proceso administrativo iniciado, que al no haber podido desvirtuar los cargos expuestos en la Resolución citada líneas arriba, el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal resolvió imponer sanción administrativa de multa prevista en el inciso a) Parágrafo I del artículo 18 del Decreto Supremo No. 28592, además instruye al representante legal de la Actividad “Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo “ICLA-CRUZ K’ASA” a depositar el monto económico de la multa en la cuenta correspondiente, en conocimiento de dicha determinación el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, interpuso en contra de dicha Resolución, recurso de revocatoria el cual es resuelto por Resolución Administrativa VMABCCGDF No. 023/2013 de 7 de junio, por la cual rechaza el recurso interpuesto, debidamente notificada la institución sancionada, con dicho actuado, la entidad ahora demandante interpuso en contra de dicha Resolución Recurso Jerárquico, el cual ha sido de conocimiento del Ministro de Medio Ambiente y Agua, quien por Resolución/Medio Ambiente No. 003 de 13 de enero de 2014DGE/DEN/J-066NN/2013 de septiembre resolvió Confirmar en todas sus partes la Resolución Administrativa VMABCCGDF No. 023/2013 de 7 de junio emitida por el Viceministro de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal y Auto Administrativo de 25 de noviembre de 2013, en aplicación a lo establecido en el inciso a) numeral VIII del Artículo 38º del Decreto Supremo Nº 28592 de 17 de enero de 2006., acto administrativo que dio lugar al presente proceso contencioso administrativo.

2. En el curso del proceso contencioso administrativo, se dio cumplimiento al procedimiento de puro derecho señalado por los arts. 781 y 354-II y III del Código de Procedimiento Civil.

3. Concluido el trámite se decretó autos para sentencia.

IV. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

Establecidos los antecedentes de hecho y de derecho, a efecto de pronunciar resolución, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe al siguiente hecho puntual:

• Que el motivo de la controversia en el presente proceso, se circunscribe en determinar si el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca contaba o no con la correspondiente Licencia Ambiental al inicio de la actividad “Mejoramiento de Camino y Construcción de Puentes Tramo ICLA-CRUZ”.