SE/0408/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 408/2015.

FECHA: Sucre, 7 de octubre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 299/2010.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (Y.P.F.B.) contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADO RELATOR: Jorge Isaac von Borries Méndez.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Y.P.F.B. ANDINA S.A., representada por Jorge Antonio Zamora Tardío, en virtud del Testimonio de Poder Notarial Nº 588/2009 de 16 de diciembre de 2009, otorgado ante Notaría de Fe Pública Nº 50 de la ciudad de Santa Cruz a cargo de la Dra. Claudia Heredia de Suarez, contra la Resolución Ministerial R.J Nº 008/2010 de 6 de abril de 2010, emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 72 a 80 que impugna la Resolución Ministerial R.J. Nº 008/2010 de 6 de abril de 2010; respuesta a la demanda de fs. 98 a 106 vta.; réplica de fs. 132 a 136 vta., los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que, Y.P.F.B. ANDINA S.A., representada legalmente por su apoderado legal Jorge Antonio Zamorano Tardío, dentro el plazo previsto por ley, interpone demanda contencioso administrativa, expresando en síntesis lo siguiente:

La Agencia Nacional de Hidrocarburos mediante Resolución Administrativa ANH Nº 0676/2009 de 2 de julio de 2009, notificada a YPFB Andina el 2 de julio de 2009, resolvió aprobar la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno de YPFB, correspondiente al mes de julio de 2009. Asimismo aprobó la programación establecida por YPFB para la producción y demanda de gas licuado de petróleo GLP en el mercado interno para el mes de julio de 2009 y la estimación correspondiente para los meses de agosto y septiembre de 2009, por lo que se le asigna para Rio Grande-Andina la cantidad de 255.0 (TMD) doscientos cincuenta y cinco toneladas métricas.

Ante esa resolución, se presentó recurso de revocatoria, solicitando a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, deje sin efecto la mencionada resolución administrativa. A su turno, ésta, a través de la Resolución Administrativa ANH 0862/2009, de 27 de agosto de 2009, rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por YPFB ANDINA y confirmó en todas sus partes el acto administrativo impugnado. A continuación la empresa afectada, interpuso recurso jerárquico que mereció la Resolución Ministerial R.J. Nº 08/2010 de 6 de abril de 2010, de rechazó, emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía que en su parte resolutiva confirma las Resoluciones Administrativas ANH 086/2009 y la 0676/2009. En tal sentido, a continuación señala las violaciones que provocaron las resoluciones administrativas y la Resolución Ministerial ahora impugnada:

1.- Violación del principio de legalidad por no haber sido citados a las reuniones del Comité de Producción y Demanda o la instrumentalización del mismo como es la reunión de balance y programación.

Que uno de los objetivos perseguidos por la Ley N° 3058 al instituir el Comité de Producción y Demanda PRODE fue contar con un mecanismo de control y producción para el abastecimiento del mercado interno y para que los excedentes puedan ser destinados a la exportación o industrialización. Considerando que esta instancia de control debía iniciar funciones lo más pronto posible y que dicha ley debió ser reglamentada, en tal sentido el Gobierno autorizo a la ANH para que de manera transitoria y hasta la conformación del PRODE, programe el abastecimiento de hidrocarburos a nivel nacional, aplicando el procedimiento establecido. Dicho procedimiento incluye la convocatoria a reunión mensual de balance y programación a los representantes de la Empresa YPFB y de la empresas productoras, refinadoras, transportadoras por ductos y comercializadoras, para evaluar los balances de producción y disposición, obligación que debía haber sido cumplida en base del art. 2 y 3 del Decreto Supremo 28418, concordante con lo establecido por la Resolución Ministerial Nº 255/2007, que dispone que todos los actores del PRODE conjuntamente establecerán las necesidades de abastecimiento del mercado interno. Indica que no obstante de lo señalado el Ministerio de Hidrocarburos y Energía con relación al incumplimiento en la convocatoria al PRODE, justifica su decisión al indicar que la norma aplicable para la programación de producción de GLP y Petróleo Crudo y de toda la cadena hidrocarburífera es el Decreto Supremo Nº 28701 y supletoriamente el Decreto Supremo Nº 28418, lo cual no es correcto puesto que el referido Decreto Supremo 28701 no le otorga ninguna atribución ni investidura de Autoridad Administrativa a esta empresa por lo que el procedimiento establecido por el Decreto Supremo Nº 28418 continúa en plena vigencia y por tanto es de obligatoria observancia. Posteriormente señala que el Ministerio de Hidrocarburos y energía en principio reconoce lo prescrito por la Ley Nº 3058 en relación a que el Comité de Producción y Demanda se reunirá, para establecer el abastecimiento del mercado interno, pero posteriormente este Ministerio incumple lo previsto por esta disposición legal, cuando se pronuncia el Recurso Jerárquico mediante la Resolución Ministerial N° 008/2010. Posteriormente cita la Sentencia Constitucional Nº 1464/2004-R, referido al principio de legalidad y afirma que la ANH confirmó la ilegalidad ya que no fue coherente con lo que disponen sus propias resoluciones.

2.- Violación del principio de legitimidad.

Indica que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía ha consentido el incumplimiento del procedimiento legal establecido para la programación y nominación de los hidrocarburos, destinado al abastecimiento del mercado interno, atentando de esta manera contra una norma superior, como es la Ley del Procedimiento Administrativo, que determina los elementos esenciales del acto administrativo. Que, el hecho de confirmar el acto administrativo impugnado a toda luz es ilegal por no haber cumplido con requisitos y formalidades que dan validez a los actos administrativos emitidos y no haber cumplido con lo dispuesto por la norma aplicable para la programación de producción de hidrocarburos, por lo que deben ser declarados nulos de pleno derecho por su oposición manifiesta a normas superiores de cumplimiento insoslayable como la Ley del Procedimiento Administrativo y la Ley N° 3058.

3.- Contradicción en la competencia.

Expresa que, en lo referente a la Autoridad competente para definir los volúmenes de producción de petróleo crudo para el mercado interno, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía señala que la autoridad es YPFB, limitándose la ANH a instrumentalizar jurídicamente dicha definición, ya que YPFB carece de capacidad resolutiva al ser una empresa netamente operativa, lo cual les causa extrañeza sobre la competencia del Ente Regulador para definir volúmenes que abastecerán el mercado interno. No se puede aseverar que se ha sustituido a la ANH por YPFB en la responsabilidad de definir volúmenes de producción de GLP, si YPFB comercializa su producción al amparo del Decreto Supremo N° 28701, esto no significa ni representa atribución alguna del Ente Regulador. El Ministerio de Hidrocarburos y Energía quebranta la norma legal al reconocerle competencia a YPFB, no obstante que ésta es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio, conforme señala el art. 5 de la Ley del Procedimiento Administrativo. Concluye indicando que reconocer competencia de autoridad administrativa a una empresa operativa es desconocer lo previsto por el ordenamiento jurídico y lo establecido por la doctrina del derecho administrativo, peor aun utilizar este argumento para rechazar un recurso jerárquico por una autoridad que supuestamente es la controladora de la legalidad, representa transgresión evidente de normas legales superiores.

4.- Imposibilidad material del objeto.

Indica que su producción está subordinada a variables externas en el caso de YPFB ANDINA S.A., tiene bajo su control y responsabilidad únicamente los Campos de Rio Grande y los Sauces, productores de gas natural que alimentan la Planta Rio Grande para su adecuación y consecuente producción de GLP; en otras palabras, YPFB Andina está a cargo sólo de la producción de GLP asociada a dichos campos, por lo que no depende de ella la totalidad de producción. Esta situación hace que la nominación y programación que aprueba la ANH constituya un objetivo difícil de lograrlo, es que el acto administrativo objeto de impugnación está viciado por no cumplir con uno de los elementos esenciales como es el objeto, que de acuerdo con lo previsto por el art. 28 de la Ley del Procedimiento Administrativo debe ser cierto, lícito y materialmente posible.

En mérito a lo señalado, pide se declare probada la demanda contencioso administrativa y como consecuencia se deje sin efecto la Resolución Ministerial R.J. Nº 008/2010 de 6 de abril de 2010, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía y consecuentemente las Resoluciones Administrativas ANH Nº 0862/2009 y ANH Nº 676/2009, dictadas por la ANH.

CONSIDERANDO II: Que, una vez citada con la demanda, el Ministro de Hidrocarburos y Energía, a través de Carlos Crispín Quispe Lima y Juan Carlos Zambrana Pérez, se apersonan a nombre de este Ministerio mediante Testimonio de Poder Nº 091/2010 de 2 de febrero de 2010 franqueado ante la Notario de Fe Pública Dra. María Inés Mercado Pacheco y responden negativamente la demanda bajo los siguientes términos:

1.- Supuesta violación al principio de legalidad.

Manifiesta que la Resolución Ministerial, fue pronunciada en completa observancia a la normativa consignada éste memorial, y guarda estricta relación al Decreto Supremo Nº 28701, que tiene por objeto establecer de manera transitoria hasta la conformación del PRODE el procedimiento y nominación de Petróleo Crudo para el abastecimiento del mercado interno. Además se refiere a que la entidad competente y responsable para ejercer los derechos de propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país es YPFB en representación del Estado, y en virtud de ello tiene competencia para definir las condiciones y volúmenes y precios para la explotación e industrialización, a través de su intervención en toda la cadena hidrocarburífera…”. “…consecuentemente, toda vez que la norma aplicable para la programación de producción de GLP para el abastecimiento del mercado interno es el Decreto Supremo Nº 28701, las disposiciones del Decreto Supremo Nº 28418 son de aplicación supletoria, en este sentido los efectos de esta aplicación no se extienden únicamente a la determinación de la autoridad competente para la definición de los volúmenes de GLP, sino que a raíz de ello, comprenden la inaplicabilidad de los procedimientos vinculados a la entidad sustituida, por cuanto resulta contraria a lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 28701, de tal forma que, al haberse sustituido a la ex Superintendencia de Hidrocarburos por YPFB en la responsabilidad de definir los volúmenes de producción de GLP, la convocatoria a las reuniones de programación para el abastecimiento del mercado interno a la que estaba vinculada la ex Superintendencia, ya no es obligatoria para la nueva entidad que es YPFB”. Entonces afirman que la Resolución Ministerial impugnada fue pronunciada en completa observancia a la normativa que resulta aplicable, guardando estricta relación al Decreto Supremo Nº 28701.

2.- Supuesta violación al principio de presunción de legitimidad.

Señala que, en la resolución impugnada específicamente en su parte considerativa el marco jurídico aplicable para la determinación de la autoridad competente fue el Decreto Supremo Nº 28701 denominado “Héroes del Chaco” que constituye a YPFB en la empresa que ejerce la propiedad de todos los hidrocarburos y determina las condiciones, volúmenes y precios para el mercado interno. Al respecto indica que es importante mencionar que de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº 2341, el principio de legalidad y presunción de legitimidad, establece que las actuaciones de la Administración Pública por estar plenamente sometidas a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario, de tal manera que la legalidad de las mismas no necesita ser declarada por autoridad judicial o administrativa, dada que la misma está determinada por la normativa, en contrario con la aparente ilegalidad e ilegitimidad la que sí requiere ser declarada.

3.- Supuesta contradicción en la competencia.

Al respecto manifiesta que la Resolución objeto de impugnación judicial, en ningún momento atribuyó a YPFB la cualidad de autoridad administrativa como erróneamente lo señaló el demandante sino todo lo contrario, por cuanto el Decreto Supremo Nº 28701, define las condiciones, volúmenes y precios, tanto para el mercado interno como para la exportación; sin embargo, es la ANH que aprueba, mediante Resolución Administrativa, la nominación y programación para la producción y demanda de GLP en el mercado interno lo que no supone ninguna contradicción toda vez que siendo la ex Superintendencia de Hidrocarburos la autoridad administrativa competente para aprobar su programación lo hace a través de un acto administrativo lícito. En tal sentido ni la ex Superintendencia atribuyó a YPFB carácter de autoridad administrativa ni el Ministerio de Hidrocarburos y Energía le reconoció tal calidad, lo que no supone desconocer el referido Decreto Supremo Nº 28701.

4.- Supuesta Imposibilidad material del objeto.

Señala que no puede ser considerado de objeto imposible materialmente, porque la programación es el resultado de los informes de producción de los anteriores meses así como de los pronósticos de producción por campos de la materia prima; porque la programación está orientada a la prestación del servicio de procesamiento de gas natural de la materia prima que alimenta la Planta de Rio Grande, servicio cuyo cumplimiento depende exclusivamente de la empresa demandante; además en el entendido de que la imposibilidad debe ser anterior o coetánea al surgimiento del acto administrativo, bajo el razonamiento de que la empresa demandante tendría que haber incumplido las anteriores programaciones en vista de que la situación sobre el control de los campos productores de materia prima se ha mantenido en los meses precedentes en la misma situación; porque un eventual incumplimiento por parte de YPFB andina en la producción de GLP en los volúmenes señalados por la nominación no afecta la validez intrínseca del acto administrativo ni de su objeto, sino que amerita el análisis del incumplimiento de la empresa productora en cuyo caso se tendría la posibilidad de aplicar causales de justificación.

En tal virtud solicitan que previo los trámites de ley declaren IMPROBADA la demanda y deliberando en el fondo mantengan con total validez la Resolución Ministerial RJ Nº 008/2010 de 6 de abril de 2010, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía y por consiguiente, válidas las Resoluciones Administrativas Nos. 0862/2009 y 676/2009, dictadas por la ANH, con costas.

Aceptada la respuesta a la demanda por decreto de fs.108, en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 354-II del Código de Procedimiento Civil, se corrió traslado, la empresa demandante presentó réplica que cursa de fs. 132 a 136 vta., en la que reitera sus fundamentos; finalmente, en vista de que no hubo dúplica, a fs. 142, se decretó “autos para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, en relación con los datos procesales y la Resolución del Recurso Jerárquico impugnado, se establece lo siguiente:

El Procedimiento Contencioso Administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa. En consecuencia, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación así como de la administración tributaria. Conforme lo dispone el art. 109-I de la Constitución Política del Estado, que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, de su parte los arts. 115 y 117-I de la misma norma, garantiza el derecho al debido proceso que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del art. 30-12 de la Ley del Órgano Judicial que señala: “…impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar”.

Por su orden, en mérito a la demanda planteada agrupada en diferentes numerales, y los datos del proceso, se tiene como respuesta a los puntos controvertidos expresados por el demandante:

A los punto 1 y 2, violación del principio de legalidad por no haber sido citados al PRODE y del principio de legitimidad.

Al respecto, es necesario referirse al principio de legalidad contemplado en el art. 72 que señala que las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas hayan sido previstas por norma expresa. Es decir este principio reconocido por nuestra economía procesal refiere a que la actividad administrativa traducida en sus resoluciones se encuentre sometida a la norma; o sea, que debe actuar sujeta a la Constitución Política del Estado y las leyes, dentro de las atribuciones que le facultan.