SE/0413/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 413/2015.

FECHA: Sucre, 7 de octubre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 306/2010.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Y.P.F.B. TRASNPORTE S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADO RELATOR: Rómulo Calle Mamani.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por YPFB TRANSPORTE S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía impugnando la Resolución Ministerial R.J. Nº 010/2010 de 15 de abril de 2010.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 114 a 127, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RJ Nº 010/2010 de 15 de abril, pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, la contestación de fs. 161 a 170, los memoriales de réplica de fs. 189 a 192 y dúplica de fs. 206 a 210, los antecedentes procesales; y:

CONSIDERANDO I: Que, Claudia Andrea López Monterrey en representación legal de YPFB TRANSPORTE S.A., en tiempo hábil y en estricta aplicación del art. 778 y sgtes. del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso-administrativo contra la Resolución Ministerial emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, con los siguientes argumentos:

1.-Previamente expone los antecedentes administrativos que dieron lugar a la demanda contenciosa administrativa, prosiguiendo a denunciar la ausencia del elemento esencial de Culpabilidad e inexistencia de infracción, argumentando que en el caso del accidente producido en la zona del rio Ichilo-Gasoducto GCY, la actividad programada fue a consecuencia del desplazamiento del ducto en operación, para evitar la interrupción del Servicio de transporte por el avance erosivo de una de las riberas del referido rio, que afectaba el derecho de vía del ducto.

Indica que existió imposibilidad material y técnica por parte de YPFB Transporte S.A. de conocer la existencia de la válvula enterrada por un defecto de identificación a momento de la construcción, defecto que no puede ser imputado a YPFB Transporte S.A., en razón que para la intervención del GCY se procedió a la debida programación del retirado del gas contenido a presión en la línea, a través de las instalaciones del ducto, cuyo plan contempló ventear el gas contenido entre las progresivas KP+411 y KP 30+330; sin embargo el vaciado completo no se ejecutó ante la existencia de una válvula de retención (check) que no se encontraba indicada en la documentación de planos de construcción del ducto de 1992, fecha anterior a la concesión de YPFB Transporte S.A. debido a que no se encontraba debidamente ubicada en una cámara de hormigón armado ni señalada, por lo que YPFB enterró como línea regular de forma incorrecta.

Señala que durante la operación estas válvulas no fueron detectadas al estar enterradas, toda vez que el revestimiento tiene una duración de 30 a 40 años, por lo que no hizo falta desenterrarlas durante ese periodo de tiempo, no existiendo la necesidad de realizar una inspección interna en el tiempo de su operación.

Manifiesta que por lo expuesto no puede declararse probadas los cargos formulados en contra de YPFB Transporte S.A. por incumplimiento de las obligaciones previstas por el art. 51 del RTHD y los parágrafos i), ii) iv) y v) inciso b) del art. 24 del RDCOAD, en virtud que estas disposiciones legales no establecen la obligación de detectar este tipo de anomalías, donde la empresa no tiene forma alguna de percatarse de la existencia de la válvula de retención, hecho que no guarda relación con las obligaciones contenidas en la normativa supuestamente infringida por YPFB Transporte S.A.

Argumenta que YPFB Transporte S.A. desarrolló la actividad del desplazamiento del ducto GCY precisamente para evitar la interrupción del servicio de acuerdo a la obligación señalada en el art. 51 del RTDH de efectuar el mantenimiento de las instalaciones a fin de asegurar un servicio regular.

Señala que el art. 13 del Código Penal así como el art. 78 de la LPA establecen que “Solo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa, las personas individuales o colectivas que resulten responsables”, lo que significa que no puede haber sanción (responsabilidad penal y menos administrativa) si el sujeto no provoca la infracción por su voluntad y decisión de hacerlo (dolo) o por negligencia, imprudencia o impericia (culpa), no existiendo culpabilidad en ninguno de sus grados, por ende no existe responsabilidad, por tratarse un accidente o caso fortuito que no puede ser imputado a YPFB Transporte S.A.

Sigue manifestando que en el caso de autos YPFB TRANSPORTE S.A. realizó las operaciones de mantenimiento del ducto GCY siguiendo todas las normas de seguridad, que además no se demostró tal negligencia en los trabajos realizados por la empresa, en razón de que el hecho ocurrido en el rio Ichilo fue a consecuencia de un accidente, debido a la imposibilidad material y técnica de percatarse de la existencia de una válvula de retención construida sin conocimiento de YPFB Transporte S.A., lo que conlleva que no existe responsabilidad por un suceso que es resultado de un accidente o en todo caso por la falta causada por un tercero, por tanto no existe la comisión de la infracción prevista en el art. 51 del RTHD y art. 24 del RTHD.

2.-Por otra parte manifiesta la existencia de contradicción de cargos formulados por el ente regulador y la falta de tipicidad y nulidad de resoluciones con el siguiente argumento:

Sostiene que durante la sustanciación del proceso en sede administrativa, YPFB Transporte S.A. argumentó que la actividad de reemplazo o desplazamiento de tramos de un ducto es una obra de mantenimiento que no implica la construcción de un nuevo ducto y que a lo largo de la defensa y descargos, se explicó que en el caso específico la actividad programada fue la de proceder con el desplazamiento del ducto en operación por el avance erosivo de una de las riberas que afectaba el derecho de vía del ducto, por lo expuesto YPFB Transporte S.A. no contravino el art. 24 inc. b) Parágrafos i), ii), iv) y v) del RDCOAD, toda vez que las obligaciones de este último están referidas a las actividades que se desarrollan durante la construcción de un ducto y no así de desplazamiento de un ducto existente, en consecuencia al haberse determinado infracción de la normativa legal citada, se violó la garantía de tipicidad propia del “ius puniendi”.

Refiere que contrariamente a lo sostenido por el MHE, que independientemente de que constituya trabajos de mantenimiento o se trate de construcción de un nuevo ducto, no se puede formular cargos por infringir el art. 51 del RTHD y art. 24 del RDCOAD referido a la seguridad en la “Construcción de nuevos ductos”, por ingresarse en una imposibilidad de comisión de la infracción imputada dado que ambos artículos son totalmente incompatibles entre sí vulnerando el principio de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y procedimiento punitivo previsto en el art. 71 de la LPA.

3.-A su vez denuncia usurpación de funciones, argumentando que el auto de formulación y traslado de cargos de 7 de abril de 2008, formuló cargos contra YPFB por infringir lo señalado en el punto anterior. En consecuencia de los hechos y la aplicación del art. 4 del RDCOAD el cargo contra la empresa demandante carecería de tipicidad y de todo sustento jurídico, en razón que para la aplicación de lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera último párrafo del RTHD debe existir una contradicción entre lo establecido en el art. 51 del RTHD y el art. 4 del RDCOAD, interpretación errónea que excedió las competencias que la Ley le otorga como parte de la Administración Publica, ya que establecer el “espíritu de la Ley” es decir “ la interpretación de la Ley” es una atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en virtud a lo dispuesto en el num. 3 parg. I inc. 3 del art. 158 de la CPE, en consecuencia todo acto que usurpe funciones es nulo por disposición del art. 122 de la CPE, por lo que lo aseverado por la ex Superintendencia de encontrarse derogado el art. 4 del RDCOAD carece de legitimidad y competencia para declararla y su manifestación provoca la nulidad de la Resolución por violación del art. 122 de la CPE concordante con el inc. a) del art. 35 de la LPA.

4.- Por otra parte denuncia la vulneración a la garantía del debido proceso por los siguientes motivos: a) Falta de vulneración de fundamentos complementarios presentados: Que el 17 de noviembre de 2008 YPFB Transporte S.A. presentó memorial de solicitud de consideración de fundamentación complementaria, que deja en evidencia la imposibilidad técnica y material por parte de YPFB Transporte S.A. para identificar la existencia de la válvula de retención tipo check que provocó el suceso de 7 de febrero de 2007.

Indica que la ex Superintendencia no consideró, mucho menos se pronunció en la Resolución Administrativa SSDH Nº 1125/2008 de 5 de noviembre de 2008, respecto a la fundamentación complementaria formulada en el memorial de 14 de noviembre de 2008, misma que fue considerada después de la notificación de la indicada resolución (2 de diciembre de 2008) a través del proveído de 4 de diciembre determinando “estese a los datos del proceso”, datos que demuestran que se conculcó el debido proceso al no considerar los argumentos complementarios conforme establece los arts. 46 y 4 inc. c) y e) de la LPA, lo que conlleva a la vulneración del derecho a la defensa.

Asimismo señala que durante el proceso de impugnación el actuar del Ente Regulador fue totalmente irregular, toda vez que luego de la revocatoria de la Resolución SSDH Nº 0732/2008 resuelta por Resolución SSDH Nº 0885/2008, se procedió a notificar a YPFB Transporte S.A. con el cierre del término probatorio el 6 de octubre de 2008, siendo que el plazo para dictar resolución vencía el 17 de noviembre de 2008, resultando extraño el actuar del ente regulador al ser tan diligente en dictar al resolución SSDH Nº 1125/2008 (12 días antes) y se notifique 27 días después de su emisión, infringiéndose así el principio de buena fe.

b) Falta de notificación con auto de clausura de término probatorio: Que YPFB Transporte S.A. no tuvo oportunidad de presentar su escrito de alegatos en conclusiones y realizar argumentaciones adicionales, vulnerándose el debido proceso al notificarse directamente con la RM 010, toda vez que solo se tuvo la oportunidad de percatarse de la inexistencia del mencionado auto de clausura de 28 de octubre 2008, que fue puesto en conocimiento de YPFB Transporte S.A., correspondiendo la nulidad de la RM 010 por falta de notificación con el proveído de clausura del término de prueba y otras vulneraciones denunciadas en la demanda.

Concluye, solicitando se declare probada la demanda contenciosa administrativa, en consecuencia se resuelva Revocar la Resolución Ministerial R.J. Nº 010/2010 de 15 de abril de 2010 y en su mérito la Resolución SSDH Nº 0365/2009 de 21 de abril de 2009 y la Resolución SSDH Nº 1125/2008 de 5 de noviembre de 2008.

CONSIDERANDO II: Corrida en traslado la demanda y citada legalmente la Autoridad demandada, en tiempo hábil se apersonó Juan Carlos Zambrana Pérez en su condición de Jefe de la Unidad de Control y Fiscalización de Hidrocarburos dependiente del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, quién por memorial de fs. 161 a 170, contestó la demanda en forma negativa, expresando en síntesis:

Manifiesta que con respecto a la supuesta ausencia del elemento de culpabilidad, el demandante desglosó su fundamentación en dos partes, que son desvirtuados con el siguiente argumento: 1) Que como producto del mantenimiento del gasoducto GCY emergió la necesidad de construir una variante para evitar el riesgo que representaba mantener un tramo de la línea en el cauce del rio Ichilo, que obligó la construcción de la misma para reemplazar ese tramo existente, más aun cuando la variante demanda la construcción de un ducto nuevo.

Señala que la intervención de corte en el ducto existente, surge ante la necesidad de relacionar o unir el ducto nuevo, siendo parte de los trabajos de construcción de la variante, a los cuales se debe aplicar la reglamentación vigente que exigen el cumplimiento de las normas de seguridad para evitar como el caso del hecho acontecido el 7 de febrero de 2008, aplicándose la calificación prevista en el art. 51 del RTHD.

Indica que al haberse construido una variante para remplazar un segmento de un ducto existente (GCY), esta se construyó en un ducto nuevo, lo cual conduce a la aplicación del Reglamento vigente relacionado a la tipificación. Además debe considerarse los siguientes elementos: El suceso fue ocasionado durante la construcción de una variante de 2.200 metros, por la no despresurización total del tramo intervenido, aspecto reconocido por la parte demandante, además la presión interna del ducto (1035 psig) produjo la rotura del mismo, antes de completarse el proceso de corte, con el saldo de un fallecido y cinco heridos.

Manifiesta que la empresa demandante ignoró hasta el 6 de marzo de 2008 la existencia de la válvula de retención ubicada en el kp 26+810, lo que ocasionó que el gasoducto no fue despresurizado antes del corte ni se informó a la empresa contratista CONPROPET, por lo que la parte actora en su calidad de concesionaria y operadora del ducto por más de 10 años debió conocer la ubicación de las válvulas. Además si TRANSREDES S.A. hubiese realizado trabajos de mantenimiento en la zona, se hubiese percatado de la existencia de la válvula.

Indica que YPFB Transporte S.A. en su Informe detallado adjuntó a la Nota TR.MK 088.08, no mencionó la información proporcionada por la víctima del suceso “Armando Rojas”, como también no se demostró lo establecido por la SH, ni se presentó argumentos suficientes para enervar el cargo, que tiene como sustento el hecho de que YPFB Transporte S.A. actuó con negligencia e imprudencia durante la construcción de la variante de 2.200 metros demostrándose incoherencia y contradicción.

Refiere que de forma extraña cuando no fue motivo del fenecido proceso administrativo, la empresa demandante reconoció la culpabilidad de los hechos, que ahora pretenden desvirtuar ello, efectuando un análisis del principio de Culpabilidad con el argumento primero de que no hay pena, si al menos no hay culpa y segundo no hay pena si la conducta no le es reprochable al autor, por lo que no existiría responsabilidad administrativa en los casos de fuerza mayor o caso fortuito. Sin embargo conforme evidencia de los informes técnicos emitidos por el ente regulador, YPFB Transporte S.A. obró con negligencia inobservando normas de seguridad, por cuanto no solo se consideró la existencia de la válvula a efectos de realizar los trabajos, si no que se tuvo conocimiento de la existencia de gas, empero se dio la orden de concluir los trabajos cuando existía la posibilidad de un acontecimiento dañoso que finalizo con saldos fatales.

Señala que la parte demandante pretende hacer ver que la ANH no demostró la existencia de negligencia, imprudencia o impericia en los trabajos realizados por la empresa y que el suceso ocurrido puede ser calificado como un accidente o caso fortuito, por lo que no existe la comisión de la infracción prevista en los arts. 51 del RTHD y 24 del RDCOAD. Además se pretende soslayar la responsabilidad de asumir las consecuencias de no haber previsto o evitado el accidente, toda vez que se pudo haber designado un supervisor con facultades de detener el trabajo, ya que es menester hacer notar que los empleados que intervenían la cañería detectaron la fuga de gas muy fuerte y que salieron de la zanja de trabajo, a lo que recibieron la orden de continuar con el trabajo, por lo que debe considerarse el informe detallado TR.MK.0186.07 de 18 de febrero de 2008.

2.-Con referencia a la supuesta contradicción de Cargos Formulados por el ente regulador ante la supuesta falta de tipicidad y nulidad de resoluciones, argumenta que YPFB Transporte S.A. reitera el argumento de que la actividad de reemplazo o desplazamiento de tramos de un ducto es una obra de mantenimiento, por lo que no implica la construcción de un nuevo ducto y que la actividad realizada en el rio Ichilo podría ser comparada con el reemplazo de una válvula y para su cambio primero debe intervenir la línea, retirando el contenido interno, para luego proceder a los cortes respectivos, luego la soldadura, radiografía y otras pruebas.

Indica que la supuesta contradicción en la formulación de Cargos no fue invocada en el recurso jerárquico, por tanto no puede pretenderse que la Resolución Ministerial RJ Nº 010/2010 sea ilegal por no haberse pronunciado sobre un aspecto que no fue invocado de forma expresa.

3.-Sobre la supuesta usurpación de funciones, manifiesta que se ratifica los argumentos expuestos en la Resolución Ministerial RJ Nº 010/2010 concordante con la Resolución SSDH 0365/2009, en sentido de que constituye un despropósito jurídico excluir el cumplimiento de normas de seguridad a las actividades de mantenimiento y construcción de variantes, razonamiento que es pretendido por la empresa demandante, por lo tanto la resolución impugnada como los emitidos por el ente regulador fueron expresas en fundamentar la razón por la que no es aplicable el art. 4 del RDCOADB.

4.-Refiere que respecto a la supuesta vulneración a la garantía del debido proceso, se tiene que: a) Sobre la Falta de valoración de fundamentos complementarios presentados: el memorial presentado por la parte actora fue el 17 de noviembre de 2008, mientras que la Resolución Administrativa SSDH Nº 1125/2008 fue pronunciada en fecha 5 de noviembre de 2008, es decir, 12 días antes de haber sido presentado el memorial de fundamentación complementaria, lo que significa que el Ente Regulador a tiempo de emitir dicha resolución no conocía de la existencia del referido memorial, en razón que aún no se había presentado en sede administrativa. b) Sobre la falta de notificación con el auto de Clausura de termino probatorio, corresponde rechazar los argumentos de esta falsa y malintencionada intención, toda vez que queda desvirtuada con la fotocopia legalizada de la diligencia de notificación practicada en el domicilio procesal de la empresa demandante efectuada el 29 de octubre de 2009 a horas 15:00, correspondiendo su rechazo.

Concluye que, por todo lo expuesto, y dentro el término establecido por ley, contesta negativamente a la demanda contenciosa administrativa, solicitando se declare IMPROBADA, manteniendo firme y subsistente la Resolución Ministerial RJ Nº 010/2010 de 15 de abril de 2010 y consiguientemente válidas las Resoluciones Administrativas SSDH Nº 1125/2008 de 5 de noviembre de 2008 y SSDH Nº 365/2009 de 21 de abril de 2009.

Aceptada la respuesta a la demanda por decreto de fs. 172, se corrió traslado a la entidad demandante para la réplica, quien por memorial de fs. 189 a 192 presentó la réplica y a fs. 206 a 210 la dúplica, y finalmente por proveído de fs. 214 se decretó Autos para Sentencia.

CONSIDERANDO III: Que, la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, reviste características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución esta atribuido por mandato de los artículos 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, en concordancia con los artículos 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos sucedidos en fase administrativa y realizar control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

CONSIDERANDO IV: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, los datos procesales y de la resolución administrativa impugnada, se establecen los siguientes extremos:

De la revisión de antecedentes cumplidos en sede administrativa, se establece que la Superintendencia de Hidrocarburos del Sistema de Regulación Sectorial emitió la Resolución Administrativa SSDH Nº 1125/2008 de 5 de noviembre de 2008 (fs. 168 a 174 del Anexo), que resolvió declarar probado el cargo formulado mediante Auto de fecha 7 de abril de 2008 contra la empresa TRANSREDES S.A. (Ahora YPFB Transporte S.A.) por infracción a lo previsto por el art. 51 del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos aprobado mediante D.S. Nº 29018 concordante con los parágrafos i), ii), iv) y v), inc. b) del art. 24 del Reglamento de Diseño, Construcción, Operación y Abandono de Ductos en Bolivia, imponiendo la multa de 4.000.000 UFV’s equivalente a Bs. 5.767.680.

Contra la referida Resolución, TRANSREDES S.A. ahora YPFB Transporte S.A. interpuso recurso de revocatorio (fs. 214 a 219 del Anexo) que fue conocido y resuelto por la Superintendencia de Hidrocarburos del Sistema de Regulación Sectorial, que emitió la Resolución Administrativa SSDH Nº 0365/2009 de 21 de abril de 2009 (fs. 564 a 572 del Anexo), que resolvió rechazar el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes el acto administrativo impugnado.

YPFB Transporte S.A. recurrió contra la resolución de recurso de revocatorio mediante Recurso Jerárquico, resuelto por Resolución Ministerial R.J. Nº 010/2010 de 15 de abril (fs. 653 662 del Anexo), que rechazó el recurso jerárquico, en consecuencia confirmó la Resolución Administrativa SSDH Nº 0365/2009 de 21 de abril de 2009 y en su mérito la Resolución Administrativa SSDH Nº 1125/2008 de 5 de noviembre de 2008.

Establecidos los antecedentes de hecho y de derecho, a efecto de pronunciar resolución, se desprende que el objeto de controversia, se circunscribe al siguiente hecho puntual:

1.- Que no correspondería declarar los cargos formulados en contra de YPFB Transporte S.A. por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el arts. 51 del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos aprobado por D.S. Nº 29018 de 1 de febrero de 2007 y 24 inc. b) Parágrafos i), ii), iv) y v) del Reglamento de Diseño, Construcción, Operación y Abandono de Ductos en Bolivia, en razón que no determinan la obligación de detectar anomalías en la válvula de retención, por lo que no habría sanción en contra de YPFB Transporte S.A. al no provocar la infracción por voluntad y decisión de hacerlo (dolo) o por negligencia o imprudencia (culpa), es decir, no puede ser imputado por un hecho ocurrido por accidente o caso fortuito.