Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 425/2015.
FECHA: Sucre, 7 de octubre de 2015.
EXPEDIENTE Nº: 332/2010.
PROCESO : Contencioso Administrativo.
PARTES: Fernando Saúl Bascope Revuelta contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca.
Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Fernando Saúl Bascope Revuelta, contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP).
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 237 a 244, impugnando la Resolución Ministerial Nº 101 de 4 de mayo de 2010, la providencia de admisión de fs. 247, el memorial de apersonamiento y contestación de Luís Alberto Arce Catacora, Ministro de Economía y Finanzas de fs. 269 a 277 vta., los memoriales de réplica y dúplica de fs. 281 a 282 y 285 a 286, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada; y.
CONSIDERANDO I: Fernando Saúl Bascope Revuelta, mediante memorial de fs. 237 a 244, interpuso demanda contencioso administrativa, en contra del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, impugnando la Resolución Ministerial Nº 101 de 4 de mayo de 2010, que confirma la Resolución Sumarial ALC Nº 03/2010 de 18 de febrero, emitida por el Abogado Independiente del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado - SENAPE, que a su vez confirma la Resolución ALC Nº 002/2010 de 29 de enero de 2010, que establece responsabilidad administrativa del demandante y de otro co-procesado, por lo que haciendo una relación de los antecedentes de emisión de la resolución impugnada, expresa que:
1.-Por Resolución Ministerial Nº 215 de 6 de junio de 2006, fue designado Director General del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado – SENAPE, cargo que desempeñó con apego a la ley, con transparencia, eficiencia y eficacia. Que en condición de MAE del SENAPE, mediante Acta de Entrega de fs. 1 (Anexo) señala haber recibido dos vehículos en estado regular, entre ellos, la vagoneta Marca Toyota Land Crusier, Modelo 1996, realizando viajes e inspecciones para cumplir objetivos de la institución.
Añadió que Severo Mario Mamani Quispe, chofer suplente, velando por la conservación, y mantenimiento adecuado del citado vehículo, con Placa de circulación 1149-YNC, solicitó el arreglo y desabollado del guardabarros delantero izquierdo, parachoques delantero, de la parrilla de aluminio y retoques de chapería en general, el mismo que fue autorizado encargándose el trabajo al Taller “Honda Service” por existir contrato con SENAPE para el servicio y mantenimiento de los vehículos (según archivos de la gestión 2008), así como por existir Certificación Presupuestaria, motivo por el cual se dispuso mediante Orden de Trabajo Nº 3391 efectuar el trabajo de mantenimiento por un monto de Bs. 1.200, reflejando la factura Nº 01331 el cual no se canceló.
Refiere que posteriormente la ex abogada interna del SENAPE emitió el Informe Nº SBPE/DJ/142/09 de 26 de julio, quien prejuzga al manifestar haberse causado daño a la entidad, asimismo por Resolución Nº ALC 01/09,se dio inicio al proceso administrativo, que desembocó en la Resolución ALC Nº 02/2010 que establece responsabilidad administrativa en su contra con una serie de argumentaciones fuera de lugar sin atender las pruebas y los datos del proceso pues toma en cuenta el informe del Chofer Mamani y el libro de novedades de la Policía de Seguridad cuando dicho libro no constituye prueba alguna; interpuesto el recurso de revocatoria, fue resuelto con Resolución ALC Nº 03/2010 confirmando la resolución recurrida; finalmente interpuesto el recurso jerárquico, fue resuelto por Resolución Ministerial Nº 101/2010 de 4 de mayo, que confirma sus predecesoras.
Ante tales antecedentes el demandante manifiesta, que no debió instaurarse proceso disciplinario porque no existió un daño calificado y que por auditoria no se estableció una suma liquida y exigible, consecuentemente el daño acusado es inexistente, además que hasta la fecha de presentación de la demanda el SENAPE no hizo efectivo el pago de centavo alguno al taller “Honda Service” de Bs. 1.200, pese que en varios informes se aceptó el trabajo efectuado por dicho mantenimiento. Por otro lado refiere, que si existe alguna abolladura en la movilidad es por los viajes que se realiza a efectos de llevar a cabo el trabajo; continúa refiriendo que las declaraciones del chofer Edgar Quenta Asistiri y otras personas han inducido al Ministro a cometer acto de corrupción pues por querer recobrar Bs. 1.200 que nunca se pagó por el SENAPE, se contrató los servicios de un sumariante por Bs. 4.000, lo que ocasiona un daño económico al Estado.
Concluyó solicitando que el Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena declare PROBADA su demanda y en consecuencia revoque la Resolución Ministerial Nº 101 de 4 de mayo de 2010, y las resoluciones sumariales ALC Nº 03/2010 de 18 de febrero, y ALC Nº 02/2010 de 29 de enero, o en su defecto ANULE todo el proceso administrativo.
CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda y citado el demandado el 29 de octubre de 2010 (fs. 262); éste contestó negativamente por memorial cursante a fs. 269 a 277 vta., con los siguientes argumentos:
Refiere que al ahora demandante, en su calidad de Director del SENAPE, le fue asignado el vehículo tipo Vagoneta Toyota modelo 1996 con Placa Nº 1149-YNC para que cumpla con su función; sin embargo, dicha movilidad fue utilizada indebidamente por la autoridad quien ocasionó daño, disponiéndose en todo caso la iniciación de proceso administrativo en su contra y de Franklin Iporre Flores, ex Director Administrativo de la Entidad demandada, proceso que fue solicitado mediante Cite SBPE/DGE/Nº 2197/2009 de 18 de agosto. Asimismo por Cite MEFP/DGAA//Nº 431-09 de 26 de noviembre, se designa al Dr. Hernán Clavel Salazar como Sumariante Independiente quien emitió la Resolución ALC Nº 02/2010 de 19 de enero, quien luego de analizar la prueba de cargo y de descargo resolvió establecer responsabilidad administrativa contra al ahora demandante por contravención al Reglamento de Uso de Vehículos y Asignación de Combustible y la responsabilidad por los daños que se han ocasionado al vehículo asignado a su persona, decisión asumida en virtud del art. 90 de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, aprobado por DS Nº 25964 de 6 de julio de 2001, referido a la responsabilidad por el manejo de bienes, parágrafo III (vigente a esa fecha), arts. 8inc.a) y 9inc.c) de la Ley Nº 2027 (Estatuto del Funcionario Público); y por último los arts. 29 y 31 de la Ley Nº 1178.
Señaló que interpuesto el recurso de revocatoria contra la Resolución ALC Nº 02/2010 fue resuelto por Resolución Nº 03/2010 de 18 de febrero, previo análisis de las pruebas de descargo presentada en el SENAPE, consistente en fotocopia del libro de novedades de 12 de diciembre de 2007 al 11 de mayo de 2008, Registrado por los Policías de Seguridad Física, resolución que señala que el Dr. Bascopé, Director del SENAPE pese a tener asignado un chofer, de manera continua utilizaba personalmente la movilidad los días no laborables como sábados, domingos y feriados, así como en horarios fuera de labores de oficina, y que además, el vehículo no era guardado en el garaje del SENAPE. Por otra parte, sostiene que en fecha 8 de enero de 2008, se llevó la movilidad al Taller Honda Service, en la que no se reportó ninguna abolladura ni destrozo en la parrilla, extremo coincide con lo corroborado por el chofer Edgar Quenta Asistiri en su declaración informativa, en cuyo testimonio sostiene que el Dr. Saúl Bascope es responsable de los daños causados a la movilidad Toyota con Placa Nº 1149-YNC de propiedad del SENAPE, y confirma la resolución antecesora; asimismo, interpuesto el Recurso Jerárquico es resuelto el mismo mediante Resolución Ministerial Nº 101/2010 de 4 de mayo, que confirma en todas sus partes la Resolución Sumarial Nº 03/2010 de 18 de febrero, que a su vez confirma la Resolución ALC Nº 02/2010 de 29 de enero.
Manifestó que el proceso administrativo se encuentra sustentado en el DS Nº 28565 de 22 de diciembre de 2005, el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado por DS Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y modificado por DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, DS Nº 25964 de 6 de julio de 2001, arts. 8inc.a) y 9inc.c) del Estatuto del Funcionario Público, arts. 28 y 29 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, Reglamento Interno de Personal, el Reglamento de Uso de Vehículos y Asignación de Combustible. Continúa su exposición con la finalidad de enervar los argumentos de la demanda de la siguiente forma: 1).- Existe confesión espontánea y reconocimiento expreso del actor quien admitió haber guardado el vehículo en su domicilio, lo que demuestra la arbitrariedad en el uso del bien de SENAPE; 2).- El motivo por el cual se llevó la movilidad al taller de Honda Service fue para arreglo y desabollado y no por mantenimiento como refiere el demandante quien además pretende deslindar su responsabilidad en la solicitud de arreglo que hizo el chofer Mamani; 3).- Señala que no es relevante el hecho que la reparación de la movilidad sea por Bs. 1.200, pues el objeto del proceso administrativo es establecer responsabilidad por incumplir las normas y no para hacer efectivo el cobro de dinero, asimismo y en el caso presente quedó demostrado el manejo de un bien público cual si fuera de su propiedad, por otro lado no es cierto que la administración haya incurrido en corrupción por el pago efectuado al Juez Sumariante en la suma de Bs. 4.000 porque dicho monto se encuentra plenamente respaldado por el DS Nº 28033 de 11 de febrero de 2005; 4).- Respecto a la presunta vulneración del principio de Juez natural manifestó que existe una lista de profesionales independientes de los cuales se elige uno para actuar como sumariante; continua manifestando que el reglamento interno de personal se aplica a todos los dependientes del SENAPE sin exclusión; la entidad demandada, concluyó expresando que el libro de novedades de la policía es la prueba que demuestra verídicamente que el actor incurrió en uso arbitrario de la movilidad asignada a su persona en calidad de Director del SENAP pues se advierte que hizo uso del mismo, fuera del horario de trabajo incluso en sábados y domingos pese a tener un chofer asignado, aseveración que es ratificada por el mismo demandante; asimismo refiere no ser evidente que la contratación de un abogado en calidad de Juez Sumariante fuese un acto de corrupción pues se encuentra plenamente respaldado por el DS Nº 28003, en consecuencia la Resolución impugnada se ciñó de forma correcta a las normas que rigen la materia y durante la tramitación del proceso en materia administrativa no existió vulneración a la norma.
Finalmente solicitó se declare IMPROBADA la demanda y se mantenga firme la Resolución Ministerial Nº 101/2010 de 4 de mayo, y en consecuencia ratificar sus antecesoras Nº 02/2010 y 03/2010.
CONSIDERANDO III: Que, así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias recursivas de impugnación en sede Administrativa.
Al existir denuncia de vulneración de los arts. 110, 113 y 115 de la Constitución Política del Estado, así como la violación del principio del Juez natural, por ende al derecho a la defensa y debido proceso, lo que acarrearía en la nulidad del proceso administrativo, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la controversia se refiere a determinar: Si, es evidente la vulneración de derechos señalados por el actor, por haber sido procesado en base a normas de carácter general por no estar alcanzada la Máxima Autoridad Ejecutiva del SENAPE por el “Reglamento Interno de Personal” (RIP) y “Reglamento sobre el Uso de Vehículos y Asignación de Combustible”, que la autoridad demandada no observó al emitir la Resolución impugnada, y lo que acarrearía la nulidad de todo el proceso administrativo. En ese marco y de la compulsa de los antecedentes procesales se llega a las siguientes conclusiones:
1.- Con la finalidad de tener noción clara de los antecedentes que se suscitaron y motivaron la demanda, es conveniente inicialmente presentar un sumario de los hechos:
• Como emergencia de la solicitud de trabajo de chapería de la Vagoneta Toyota, Placa 1149-YNC, y aprobada por el ahora demandante; la solicitud de cancelación por reparación de vehículo realizado por “Honda Service”; la Nota Interna SNPE/EQA-007/09 de 13 de abril de fs. 12 (Anexo); el Informe SNP/DJ142/09 de fs. 27 (Anexo), y el Acta de entrega de Activos fijos de 28 de diciembre de 2006, por el que SENAPE hace entrega al demandante la vagoneta citada precedentemente, se recomendó remitir antecedentes a la Autoridad Sumariante de la entidad conforme a la normativa legal vigente.
• La Autoridad Sumariante constituida según lo dispuesto por DS Nº 28003 de 11 de febrero de 2005, de conformidad a lo dispuesto por el art. 22 del DS 23318-A, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001, emitió la Resolución ALC Nº 01/2009 de 7 de diciembre, dando inicio al proceso sumarial al involucrado, que luego de cumplido con el procedimiento administrativo interno de recepción de pruebas de descargo, declaración informativa prestada por el procesado y otros, así como la valoración y compulsa de las mismas, emitió la Resolución ALC Nº 02/2010 de 29 de enero de fs. 84 a 87 (Anexo), responsabilizando administrativamente y civilmente a Fernando Saúl Bascope Revuelta, ex Director General del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado – SENAPE, por haber contravenido lo dispuesto en el Reglamento del SENAPE sobre “Uso de vehículos y asignación y combustible”, así como por el manejo de bienes, por ser responsable por el debido uso, custodia, preservación y demanda de servicios de mantenimiento de los bienes que le fueron asignados, referido en este caso a la Vagoneta Marca Toyota Land Crusier, Modelo 2002, color blanco, placa Nº 1149-YNC, establecido en los arts. 90 del DS Nº 25964 de 6 de julio de 2001.
• Ante la notificación con la señalada resolución sumarial, Fernando Saúl Bascopé Revuelta (fs. 94 a 99), interpuso recurso de revocatoria, al amparo de lo dispuesto por los arts. 23 parágrafo I y 24 del DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, alegando no haber incurrido en ninguna contravención al ordenamiento jurídico administrativo señalado en la resolución recurrida, el mismo que fue resuelto a través de la Resolución ALC Nº 03/2010 de 18 de febrero, (fs. 184 a 189 Anexo), que confirmó en todas sus partes la Resolución ALC Nº 02/2010 de 29 de enero, y que declara responsabilidad administrativa y civil contra el recurrente.
• Esta resolución dio origen a la interposición del Recurso Jerárquico, que fue resuelto por Resolución Ministerial Nº 101 de 4 de mayo de 2010, confirmando totalmente la Resolución Sumarial ALC Nº 03/2010 de 18 de febrero, por ende la Resolución ALC Nº 02/2010.
2.- Nuestra legislación en general se encuentra sustentada en los principios constitucionales, garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en ésta constitución, son los fines y funciones esenciales del Estado, así lo establece el art. 9.I num. 4) de la Constitución Política del Estado por ello ésta norma en su art. 410 establece, que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa y todas las personas naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentra sometidas a la presente Constitución, por ello, el cumplimiento de los principios, derechos y garantías Constitucionales son imperativos.
En ese marco, el art. 232 de la Constitución Política del Estado establece, que la Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados. Por su parte el art. 233 del Texto Constitucional, refiere; “Que son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas…”; en tal sentido, el art. 235 de mismo Texto Constitucional señala: “Son obligaciones de las servidoras y servidores públicos: 1. Cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes, 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública…4. Rendir cuentas sobre las responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en el ejercicio de la función pública”.
A decir del art. 235 de la Ley Suprema, todo servidor público cuenta con obligaciones, como las señaladas de manera general, y las fijadas en otras Leyes del Estado, además de los reglamentos y normativa interna aplicable a cada entidad, de modo que tienen el deber de responder por sus actos ante sus superiores en primer término y finalmente ante la sociedad civil, por cuanto las funciones y atribuciones conferidas al servidor público constituyen de interés no solo institucional sino a la ciudadanía en general, cuya administración deben ser eficaz, eficiente, responsable, transparente y lícitamente administrados, conforme se tiene de los arts. 1. c), 3, 4, 5, 6 y 27. c) de la Ley Nº 1178 “del Sistema de Control Gubernamentales”, concordante con los arts. 3, 4, 5, 6 y 7 del DS Nº 23318-A, debiendo dejar en claro que una responsabilidad administrativa emerge de la contravención al ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta del servidor público, entendidas estas por disposiciones legales atinentes a la administración pública y vigentes en el país al momento en que se realizó la acción u omisión.
Así también, el art. 14.I “(Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta) El ordenamiento jurídico administrativo a que se refiere el art. 29 de la Ley Nº 1178, está constituido además: “II. Las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público son: a. Generales o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público y otras leyes, las que dicten el órgano rector competente o las entidades cabeza de sector, las normas específicamente aplicables para el ejercicio de las profesiones en el sector público, los Códigos de Ética a los que se refiere el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Público, así como los Códigos o reglamentos de ética profesional en lo que no contradigan las anteriormente enunciadas; b. Específicas o las establecidas por cada entidad, que en ningún caso deberán contravenir las anteriores”.
El art. 16 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público establece que; “Todo servidor público sujeto a los alcances del ámbito de aplicación de la Ley Nº 2027, sin distinción de jerárquica, asume plena responsabilidad por sus acciones u omisiones, debiendo, conforme a disposición legal aplicable, rendir cuentas ante la autoridad o instancia correspondiente, por la forma de su desempeño y los resultados obtenidos por el mismo”…”Los funcionarios electos, los designados, los de libre nombramiento y los funcionarios de carrera del máximo nivel jerárquico, en forma individual o colectiva, responden además por la administración correcta y transparente de la entidad su cargo, así como por los resultados razonables de su gestión en términos de eficacia, economía y eficiencia”. Por su parte el art. 17 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público señala; “El régimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Régimen de Responsabilidad por la Función Pública regulado por la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales y sus disposiciones reglamentarias”.
Se puede advertir entonces que, de acuerdo a lo definido por el art. 29 de la Ley 1178, como “ordenamiento jurídico administrativo”, se comprende en dicho cúmulo de ordenamiento, no sólo a los reglamentos específicos o a los establecidos en cada entidad, como es el caso del Reglamento Interno de Personal del SENAPE y Reglamento sobre el “Uso de Vehículos y Asignación de Combustible” conforme se anotó precedentemente, sino también disposiciones de carácter general como el art. 90 del DS Nº 25964 de 6 de julio de 2001, que hace al actuar administrativo de todos los servidores públicos en el caso particular y a los que de manera general se hacen mención por el art. 14 del DS Nº 23318-A, modificado por el DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, y que al no haberse citado disposiciones específicas correspondientes a reglamento interno con alcance particular a la ex MAE, se estaría vulnerando los derechos a la seguridad jurídica, al debido proceso y a la defensa, consagrado en el art. 115 de la Constitución Política del Estado acusado por el demandante, cuando se advierte, que en las resoluciones de instancia de revocatoria y jerárquica, se citan de manera clara y concreta, expresando además el motivo o razón, para la apertura del sumario administrativo interno, aunque no la sanción, no siendo evidente la vulneración de ningún derecho sobre el particular.
2.1.- Con relación a los vicios de nulidad denunciados y en los que hubiera incurrido la Autoridad Sumariante y que no fue advertido por la autoridad demandada, de antecedentes se tienen los siguientes extremos:
2.1.1.- Por determinación de los arts. 12-I, inc. a), 21 y 22 del DS Nº 23318-A, modificado por DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, la Sumariante constituida en autoridad competente conforme a las citadas disposiciones legales, goza de competencia y facultades para efectuar actos y diligencias inherentes a su cargo, sobre el marco normativo establecido para el efecto, que sirva de base para la emisión del auto inicial y final de proceso interno.
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