SE/0481/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 481/2016.

FECHA: Sucre, 7 de noviembre de 2016.

EXPEDIENTE: 307/2014.

PROCESO: Contencioso.

PARTES: Trigo Consultores Comunicación Marketing S.R.L. contra el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz.

MAGISTRADO RELATOR: Jorge Isaac von Borries Méndez.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa de fs. 267 a 273, ampliación de la misma de fs. 275 a 280 interpuesta por la Empresa TRIGO CONSULTORES COMUNICACIÓN y MARKETING SRL., GERENCIA REGIONAL SANTA CRUZ DE LA ADUANA NACIONAL, representada legalmente por su Directora General Elisa Trigo Sossa, contra la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE LA PAZ, representada por César Hugo Cocarico Yana, en su condición de Gobernador; solicita se declare la existencia y legalidad de la relación contractual que hubo entre ambas; memorial de apersonamiento de Paola Verónica Oropeza Terán, en representación de la Procuraduría General del Estado en su condición de Directora General de Asuntos Jurídicos de esta institución pública de fs. 331 a 332; la contestación de fs. 358 a 375; réplica de fs. 439 a 444; dúplica de fs. 457 a 469; los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada.

I. DE LA DEMANDA.

I.1 Antecedentes de hecho.

Emergente de una relación contractual verbal de prestación de servicios, la Empresa TRIGO CONSULTORES COMUNICACIÓN Y MARKETING S.R.L., interpuso el 22 de febrero de 2005, una demanda ordinaria de cumplimiento de contrato contra la Gobernación del Departamento de La Paz (anteriormente denominada Prefectura), a la que pide el pago pendiente que le adeuda de Bs 164.954.53, demanda que se radica en el Juzgado Noveno de Partido en lo Civil de La Paz.

La indicada autoridad jurisdiccional, el 20 de marzo de 2007, emite la Sentencia 107/2007, que declara PROBADA la demanda; consecuentemente, dispone que la Gobernación del Departamento de La Paz, cancele a su favor la suma de Bs 164.954,53 en el plazo de treinta días de quedar ejecutoriado el fallo. De su parte, el 25 de abril de 2007, solicita complementación, aclaración y enmienda de la sentencia en el sentido que aclare si ordena el pago no sólo de los 164.964,53 Bs, sino también conmine al pago de daños y perjuicios demandados en la suma de Bs 57.561,52, así como la actualización al dólar, según lo demostrado en el informe pericial que cursa en obrados. El 30 de abril de 2007, el juez de la causa, le notifica con el auto emitido el 26 de abril que resuelve no a lugar a la complementación y enmienda solicitada.

Contra la indicada sentencia, la Gobernación del Departamento de La Paz, plantea recurso de apelación. De igual modo, de la misma resolución y del auto complementario, la empresa, apela por no haberse pronunciado respecto a la calificación de daños y perjuicios que se le ha ocasionado y que se estima en el pago de Bs 231.990,36 que incluye la variación del tipo de cambio más el pago de intereses que ha devengado la obligación y la calificación de daños y perjuicios, daño emergente y lucro cesante.

El Auto de Vista 055/2008, emitida por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de La Paz, ANULA obrados hasta fs. 229 inclusive, es decir, hasta la admisión de la demanda. De esta resolución, la empresa solicitó complementación y aclaración, la que no fue concedida.

Como la empresa no pudo lograr que las autoridades judiciales reconozcan su pretensión y conminatoria de pago a la Gobernación del Departamento de La Paz, se interpuso recurso de casación en la forma y en el fondo de la resolución de alzada, el 11 de marzo de 2008.

El 1º de octubre de 2013, la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo, pronunció Auto Supremo Nº 491/2013, en el que se declara incompetente para resolver el recurso de casación planteado en la forma y en el fondo, anula obrados hasta fs. 195 del expediente original, es decir hasta la observación a la demanda, por tanto debe seguirse la acción ante autoridad competente bajo la normativa de que “…en materia contenciosa y contenciosa-administrativa, el Código de Procedimiento Civil en su Título VII, Capítulo V y VI, desarrolla las normas que regulan el trámite y sustanciación de los procesos contenciosos y resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y del proceso contencioso administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo respectivamente” y que según la Ley 025, Ley del Órgano Judicial, (reconoce a la jurisdicción contenciosa administrativa como jurisdicción especializada a ser desarrollada por Ley), atribuye a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer y resolver los procesos contenciosos derivados de los contratos del Órgano Ejecutivo –contratos administrativos-, competencia que por determinación del art. 10-I de la Ley 212 Ley de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, ha sido prorrogada a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; en efecto, la citada norma señala: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo, hasta que sean reguladas por ley como jurisdicción especializada. Consiguientemente, los tribunales de la jurisdicción ordinaria civil, no tienen competencia para resolver sobre litigios originados en la celebración, ejecución, desarrollo y liquidación de los contratos administrativos, aspecto que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, reconocida por la actual Constitución Política del Estado como una jurisdicción especializada, en la última parte del art. 179-I”.

En ese contexto, infiere que por la naturaleza jurídica de la relación contractual entre su empresa Trigo Consultores S.R.L. y la Gobernación de La Paz, reconocida por la Sala Civil Liquidadora del TSJ., la vía de impugnación y reclamación del pago pendiente del negocio de prestación de servicios llevado a cabo entre ambos, es ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

I.2 Fundamentos de la demanda de hecho y de derecho.

Señala que el servicio prestado por la empresa recurrente, ha consistido en asesoramiento, gestión y publicación de la comunicación institucional en medios de prensa a su cliente la Gobernación de La Paz, desde el año 2001 y ésta retribuyó cumpliendo sus obligaciones hasta el mes de junio del año 2003, momento en que entra en mora al no satisfacer los servicios prestados con posterioridad. Aclara que la entidad pública contrató los servicios de la empresa, debido a que en ese entonces no era sujeto de crédito en ningún medio escrito, era deudor moroso y por tanto no podía publicar nada sin antes poner sus cuentas al día; que tenía la imperiosa necesidad de publicar avisos de licitaciones, invitaciones públicas y otras para cumplir su rol ejecutor en la construcción de puentes, caminos vecinales y otros; sin el primer paso (publicación) no se hubiera realizado la adjudicación de obras a empresas constructoras que beneficiaron a la ciudad de La Paz.

Aclara que la Gobernación de La Paz, recién el 28 de julio de 2003, a través de una carta CITE: UCOS-280/03 (adjuntada a la demanda), les comunica que prescindirá de sus servicios; se compromete cancelar sus obligaciones a la brevedad, lo que hasta la fecha no ha ocurrido.

Si bien debía haberse firmado un contrato de prestación de servicios comunicacionales, este contrato escrito no llegó nunca a suscribirse ante la excesiva burocracia estatal, pero por la seriedad de la Empresa, se siguió prestando el servicio a cambio de retribuciones económicas, inicialmente cumplidas a contra entrega de facturas emitidas como la Nos. 476, 477 y 478 y la Factura 535 que fue cancelada por la entidad pública el 17 de julio de 2003, pero posteriormente cayó en mora lo que originó que de nuestra parte se presente la demanda.

Que la Empresa mantuvo con la Gobernación del Departamento de La Paz, un contrato expreso, manifestado verbalmente por signos y hechos inequívocos conforme lo establecen los arts. 450, 451, 452 y 453 del Código Civil y se permite citar el art. 453 de la Sección I de este cuerpo legal que trata del consentimiento que puede ser expreso o tácito; expreso si se manifiesta verbalmente o por escrito o por signos inequívocos; tácitos, si resulta presumible de ciertos hechos o actos.

La entidad pública, debía restituirles con el pago de Bs 160.299,20, que reconoció que adeuda a la empresa a través de correspondencia recibida en la Empresa; a la fecha como no ha cumplido con su obligación, la demandan.

Los contratos que realizó la Empresa con diferentes medios periodísticos, en representación de su cliente la Gobernación del Departamento de La Paz, fueron debidamente honrados con el peculio de la Empresa, ya que en reiteradas oportunidades requirió la realización de artes publicitarios, convocatorias públicas, solicitud a la vez de la contratación de espacios en diferentes medios de comunicación. Esa hermenéutica de trabajo fue realizada, en virtud a que en ese entonces la Prefectura de La Paz, no contaba con fondos disponibles por encontrarse en una situación financiera adversa.

Se adjunta en calidad de prueba los documentos por los cuales requieren la contratación de espacios publicitarios, invitaciones a licitaciones públicas, etc., se describe las características de los mismos e inclusive los propios textos de los anuncios. De igual modo, se adjunta anuncios en recortes de periódicos y correspondencia entre los medios de comunicación y la Empresa a quien se le intima a cumplir con los pagos de los espacios contratados a través de la cual la Gobernación de La Paz terciaba su actividad comunicacional.

Sobre las facturas que fueron pagadas por la Empresa, una vez declaradas, como impuestos, obligaciones tributarias, a la entidad pública se le hizo llegar en varias oportunidades el reclamo de que debe restituir, que ya se encuentran en mora, pendientes de cancelación como las comprendidas en la numeración de 487 a 641 del Talonario Oficial de la Empresa, autorizado por el Servicio de Impuestos Nacionales, que en su totalidad ascienden a la suma de Bs 164.954,53.

En cuanto a los alegatos expuestos por la Gobernación de La Paz, en el desarrollo del proceso ordinario declarado nulo, manifiesta:

Que inicialmente se sostiene que no existe relación contractual entre la Gobernación del Departamento de La Paz y la Empresa Trigo Consultores S.R.L Al respecto, menciona el art. 453 del Código Civil que reconoce expresamente los contratos verbales que mediante hechos y actos inequívocos dan lugar a una relación contractual. En el presente caso, fue consentida por ambas partes y fue real debido a las permanentes comunicaciones de coordinación publicitaria que existió entre la Gobernación y la Empresa, para beneficio de aquélla por estar referidas a su actividad y como ésta en ningún momento puso publicidad y difundió los procesos de licitación pública en medios a título gratuito. La Constitución Política del Estado, en su dimensión de proteger el derecho al trabajo y a ejercer el comercio que brinde servicios, en su art. 46-III, prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución.

La Gobernación reconoció aunque contradictoriamente que ha existido un contrato entre la Gobernación de La Paz y la Empresa, pero que fue realizado de manera irregular y al margen del procedimiento de contratación pública establecido en el Decreto Supremo referido a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Al respecto, aclara que la misma normativa establece que ante el incumplimiento a esta normativa, existe una responsabilidad a la que están sujetos los “funcionarios públicos” de acuerdo a la Ley 1178 y demás decretos reglamentarios. Se infiere entonces, que la obligación de cumplir y hacer cumplir la norma mencionada es exclusivamente de los funcionarios públicos por estar sus cargos sujetos a responsabilidad administrativa al ejercer funciones públicas y por tanto resulta errónea la argumentación de la Gobernación que pretende que se le exima de la responsabilidad de cumplir el pago a sus proveedores de servicios privados que lo único que han hecho es realizar prestaciones en favor de la Gobernación a cambio de una retribución justa y de manera legal.

Pero además, hace notar que el contrato realizado entre la Gobernación y la Empresa, para la prestación de servicios publicitarios y comunicacionales, fue realizado al amparo de lo establecido en la Resolución Prefectural RAP 049 de 28 de agosto de 1998 (adjuntada en calidad de prueba), por la que la Unidad de Licitaciones y Contratos, resuelve en su art. 1, “Autorizar la contratación de espacios determinados por la Dirección de Comunicación Social, en medios de comunicación escrita, oral, televisiva de circulación nacional, estableciendo la factura como único requisito para efectos de pago”. Y en su 2: “Por la Dirección del Tesoro Departamental asígnese el presupuesto correspondiente para la cancelación de publicaciones en todos los medios de comunicación escrito, oral y televisión que estuvieren devengados”.

Por tanto, se encontraba autorizada la solicitud de servicios sin que medie contrato formalmente escrito, únicamente para el caso excepcional de avisos en prensa. Posterior, a la ejecución de su contrato con la Gobernación, esa resolución queda sin efecto el 28 de abril de 2004 por la Resolución Prefectural 226.

Demanda y Petitorio.

En ese contexto, por la prueba que acompaña: arts. 775, 776 y 777 del Código Civil en su Capítulo V, referidos al proceso contencioso que resulta de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo; mandato del art. 10-I de la Ley 212 de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Constitucional, etc.; la disposición del nuevo Código de Procedimiento Civil que entró en vigencia en algunos artículos, la Disposición Final Tercera que dispone que: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre procesos contencioso y resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y contencioso administrativos a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”, la empresa demanda en proceso contencioso a la Gobernación del Departamento de La Paz (ex Prefectura del Departamento de La Paz); solicita se admite la demanda para su tramitación y se emita Auto Supremo que declare probada la demanda en todas sus partes pronunciándose sobre los siguientes puntos:

Se declare: existencia y legalidad de la relación contractual que hubo entre la Gobernación del Departamento de La Paz y la Empresa; que producto de la relación contractual, la Gobernación del Departamento de La Paz, a la fecha adeuda a la Empresa Trigo Comunicación y Marketing S.R.L., la suma de Bs 164.964,53 por concepto de facturas impagas. Se ordene que se cancele de inmediato; se ordene el pago de Bs 231.990,36 monto total que incluye la variación del tipo de cambio, más los intereses que ha devengado y la calificación de daños y perjuicios, daño emergente y lucro cesante, por haber sido la Empresa desprestigiada en diferentes medios de comunicación con los cuales se suscribió los acuerdos publicitarios en beneficio de la Gobernación del Departamento de La Paz, monto evaluado y determinado por Informe Técnico Pericial que se adjunta a la presente demanda.

AMPLIACIÓN DE DEMANDA CONTENCIOSA.

Conforme a lo que dispone el art. 332 del Código de Procedimiento Civil, hace uso de su derecho a ampliar los fundamentos de su demanda hasta antes del momento de notificación a la entidad demandada y porque hasta la fecha ni siquiera ha sido admitida por parte de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

Para dilucidar sobre la demanda planteada, establece la diferencia que existe entre el proceso contencioso y el contencioso administrativo, para luego hace notar al Tribunal que el proceso instaurado de su parte contra la Gobernación de La Paz, es un contencioso regulado por los arts. 775 al 777 del Procedimiento Civil. Que tal criterio se encuentra respaldado por la jurisprudencia sentada a través de la emisión del Auto Supremo 405 de 1º de noviembre de 2012 que lo transcribe.

En lo que hace a la naturaleza jurídica del contrato y su existencia como administrativa, debido a que justamente una de las partes tiene la calidad de entidad estatal, reitera los mismos argumentos que expone en su memorial de demanda en el punto 3.10., en alegatos expuestos por la Gobernación de La Paz en el desarrollo del proceso ordinario declarado nulo, sobre los alcances del Decreto Supremo referido a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; reitera que el proceso de contratación realizado por la Gobernación para la prestación de servicios publicitarios y comunicacionales se realizó al amparo de lo establecido en la Resolución Prefectural RAP 049 de 28 de agosto de 1998 (adjuntada en calidad de prueba al momento de la presentación de la demanda contenciosa), que en esta resolución, la Unidad de Licitaciones y Contratos en su art. 1 “Autorizó la contratación de espacios determinados por la Dirección de Comunicación Social, en medios de comunicación escrita, oral, televisiva de circulación nacional, estableciendo la factura como único requisito para efectos de pago”; que esta resolución quedó sin efecto el 28 de abril de 2004 a través de la Resolución Prefectural 226, momento posterior a la ejecución del contrato con la Gobernación, la misma que también se adjunta a la presente demanda.

En el punto 3.2 la demanda de ampliación, señala que el Auto Supremo 491 de 1º de octubre de 2013 dictada por la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, que anula obrados reconoce la calidad de contrato administrativo a la relación existente, transcribe una parte del mismo, pero en la demanda referida a antecedentes dice lo mismo y es más amplia la transcripción.

En su punto 3.3 referido a contraprestaciones recíprocas, resalta que en ningún momento se debe desconocer que existió relación contractual entre las partes, ya que se realizaron pagos a la Empresa producto justamente de esa relación contractual verbal y que entre otras cosas, por motivos ajenos a su voluntad no se ejecutó de manera escrita. E ahí un motivo para que la Gobernación de La Paz haya reconocido que existió relación contractual, ya que si no hubiera existido contrato, se habría incurrido en desvío de fondos sin ningún justificativo, lo que en el presente caso no ocurre al estar plenamente respaldada su relación contractual en la resolución prefectural citada con anterioridad.

En ese mismo punto hace notar que se ha cumplido la finalidad de la contratación, la construcción de puentes, caminos vecinales y otros, cuyas obras no hubiesen sido adjudicadas a empresas constructoras sin la publicación de las licitaciones que realizó la Empresa y por tanto no hubiese habido beneficio para el Departamento de La Paz.

Finalmente, hecha la aclaración respecto a la naturaleza jurídica de la relación que hubo entre la Gobernación del Departamento de La Paz y la Empresa, se transcribe parte del Auto Supremo Nº 188 de 16 de abril de 2013 que hace referencia a los contratos administrativos.

En el parág. IV, amplía demanda y pide, mantiene el mismo texto sostenido en el parág. IV de la demanda y petitorio, por lo que ya no es necesario referirse al mismo.

II. DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.

El Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, representada por Milenca Bernardina Pinto Flores, en su condición de Directora de Gestión Justicia, contesta negativamente la demanda contenciosa planteada por la Empresa Trigo Consultores Comunicación y Marketing S.R.L., por su orden en los siguientes términos:

En el parág. I, dice que a efecto de desvirtuar la infundada demanda que versa sobre una presunta relación contractual verbal administrativa, conceptualiza qué debe entenderse por contrato administrativo. En este sentido, cita a los tratadistas Alfonso Nava Negrete que señala: “El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestión y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público”. A Miguel Marienhoff en su “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo V, que expresa: “En mérito a lo dicho, el contrato administrativo puede definirse en los siguientes términos: es el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones y derechos, celebrado en un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades públicas”. “Nada corresponde decir expresamente acerca de que el contrato está regido por el derecho público, pues esto va de suyo: es una consecuencia lógica de que el órgano estatal interviniente actúe en ejercicio de las funciones administrativas que le competen. En estos supuestos, el órgano estatal actúa ejercitando potestades públicas stricto sensu”. A Juan Alberto Martínez Bravo en su Derecho Administrativo Boliviano que dice: “El contrato administrativo, es un acuerdo de voluntades entre la administración y los particulares, que produce efectos jurídicos subjetivos, cuya formación se sujeta al procedimiento administrativo, contiene cláusulas exorbitantes del derecho privado y tiene por finalidad la satisfacción de necesidades públicas”.

De la doctrina anteriormente descrita, infiere que en un contrato administrativo debe considerarse varios elementos: que es una convergencia de voluntades donde las partes son una entidad pública y un particular; que su fin sea satisfacer una necesidad o interés público; que su existencia y ejecución debe sujetarse a procedimientos, formalidades y normas correspondientes al derecho público, cumplirse con los procedimientos y reglamentación prevista en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, además concurrir elementos esenciales establecidos en el art. 28 de la Ley 2341 y del resto del ordenamiento jurídico aplicable.

Dice que son aplicables a los contratos administrativos la Teoría General de los Actos Administrativos, cita a los tratadistas Roberto Dromi y Juan Carlos Cassagne, en consecuencia, los elementos y requisitos de existencia del acto administrativo y el régimen de sus nulidades son también aplicables al contrato administrativo y deben ser cumplidas a cabalidad en la formación y concepción del contrato administrativo. Que en este contexto, el art. 28 de la Ley 2341, Procedimiento Administrativo, respecto de los elementos esenciales del acto administrativo y por tanto del contrato administrativo, dispone que son elementos esenciales del acto administrativo los siguientes: a) Competencia, ser dictado por autoridad competente; b) causa, deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; c) objeto, debe ser cierto, lícito y materialmente posible; d) procedimiento, antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico; e) fundamento, deberá ser fundamentado expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo; y, f) finalidad, deberá cumplirse con los fines previstos en el ordenamiento jurídico; norma que es coincidente con el art. 452 del Código Civil respecto a los requisitos ad solemnitatem que conforman la estructura del contrato. Pero, a diferencia de los contratos civiles, los administrativos gozan de caracteres particulares y naturaleza propia que a los elementos descritos se suman la competencia, el fundamento y la finalidad, que como se podrá verificar en el presunto contrato verbal primero no existe y aun existiendo no es válido en merito a que adolecería, si existiese, de nulidad absoluta.

En el parág. I.1 y 2, sostiene la inexistencia del contrato verbal administrativo porque el actor no ha adjuntado el instrumento de naturaleza contractual del cual podría emerger la presunta responsabilidad aludida, es más la parte actora confiesa espontáneamente que nunca existió; y, la falta de elementos esenciales para la existencia del contrato: competencia, objeto, causa, procedimiento, fundamento y finalidad.

La inconcurrencia de uno de esos elementos da lugar la inexistencia del contrato administrativo, por lo que a continuación los analiza y expresa:

Competencia. Genéricamente entendida como aquella cualidad de una persona jurídica categorizada como ente público quien a través de su representante legal exterioriza su personalidad jurídica sumiendo un conjunto de potestades, funciones y atribuciones que le son impugnadas por el ordenamiento jurídico y que supone la habilitación previa y necesaria para que el órgano pueda actuar válidamente, de carácter irrenunciable; sin embargo transferible a través de las técnicas de delegación y avocación establecidos a tal efecto en la ley, por el que otros órganos distintos a los que se atribuye la competencia pueden actuar al caso concreto. Así, el presunto contrato verbal debió haber sido suscrito con el representante legal de la entonces Prefectura del Departamento de La Paz, en su calidad de máxima autoridad ejecutiva, pues sólo esta autoridad en la oportunidad se encontraba legitimada para suscribir contratos administrativos, conforme lo dispone el art. 5 de la Ley 1654, Ley de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995, concordante con el D.S.25060, art. 4.

En ese contexto, puntualiza que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz nunca fue cliente de la empresa demandante; que no existe en obrados prueba alguna que el entonces Prefecto del Departamento de La Paz les haya requerido nada, es más, no se exhibió, propuso ni existe documento alguno que pruebe que aquella autoridad suscribió contrato alguno con aquella empresa, siendo el entonces Prefecto del Departamento el único legalmente habilitado para suscribir contratos en representación de la Prefectura de La Paz, sin embargo aquella autoridad tampoco estaba habilitada a suscribir contratos de manera verbal; que tampoco existe ningún documento que pruebe la exigencia de una delegación mediante resolución fundamentada y expresamente dispuesta al caso concreto sobre la suscripción de un contrato por las prestaciones a las que hace referencia la parte actora y menos delegación para que se lo suscriba de manera verbal.

Por otra parte, la empresa asevera que se encuentra aparejada a su demanda prueba de presuntas notas emitidas por ex funcionarios de la entonces Prefectura de La Paz; documentación de la cual no existe resabio alguno en esta entidad sobre su existencia al no cursar en Archivo Central, en Unidad de Contrataciones, en Unidad de Contabilidad, Dirección de Comunicación ni otra referente a este respecto. La presunta documentación, según refiere la demanda, no fue emitida por el ex Prefecto del Departamento de La Paz, entonces habría sido suscrita con un particular no habilitado, incompetente, a quien en todo caso debería demandar y no a la institución pública. Por tanto, el contrato administrativo verbal carecería del requisito de existencia cual es la competencia, máxime cuando la Constitución Política del Estado en su art. 122 dispone, que son nulos actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley.

Del objeto. Son todas las prestaciones de dar, hacer y no hacer, a las que las partes se obligan y que además debe tener determinados caracteres pues debe ser cierto, lícito y materialmente posible, art. 28-c) de la Ley 2341. El presunto contrato verbal, carece de objeto pues la actora refiere: que la contratación de Trigo Consultores fue con la finalidad de publicar avisos para la posterior contratación de empresas constructoras, para la construcción de puentes, caminos vecinales y otros. Que la Gobernación del Departamento de La Paz les requirió la realización de artes publicitarias, convocatorias públicas, solicitándoles a la vez la contratación de espacios en diferentes medios de comunicación, contratos que fueron realizados por su parte con los diferentes medios periodísticos en representación de su cliente la Gobernación del Departamento de La Paz.

Señala que de lo anterior se evidencia claras incongruencias. En primer lugar, si la finalidad del presunto contrato era publicar avisos, éste no sería el objeto, por lo que resulta ilógico pretender que el publicar avisos sea la presunta prestación debida, pues el art. 28 de la Ley 2341 dispone que la finalidad es la razón que induce a emitir el contrato administrativo, elemento esencial de su existencia, muy diferente del objeto del mismo. En segundo lugar, que el presunto contrato sería la realización de artes publicitarias, sin embargo no aporta prueba alguna que refiere que el supuesto contrato tenga por objeto esta prestación y menos que se haya realizado. En tercer lugar, refiere que se les requirió la realización de convocatorias públicas, lo que resulta absurdo, pues la norma jurídica vigente en la oportunidad, que es concordante con la actual, establecía que la única entidad habilitada para realizar convocatorias públicas en la institución pública, requiere la provisión de bienes o la prestación del servicio, conforme lo disponen las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, por lo que la parte actora no pudo ser hipotéticamente contratada a tal efecto. En cuarto lugar, refiere que conjeturalmente se les habría solicitado la contratación de espacios en diferentes medios de comunicación, aspecto absolutamente irregular y hasta absurdo, pues, primero no existe prueba alguna que dé cuenta que el titular en aquella oportunidad de la investidura legal Prefecto del Departamento de La Paz en su calidad de máxima autoridad ejecutiva, les haya requerido absolutamente nada; segundo, las entidades estatales no pueden renunciar a su competencia de suscribir contratos para la prestación de servicios o la provisión de bienes, según lo establece el art.-II de la Ley 2341 que establece que la competencia atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio y sólo puede ser delegada, sustituida o avocada conforme a lo previsto en la presente Ley, por lo que la aseveración de la parte actora sobre que la entonces Prefectura habría solicitado que la empresa contrate por aquella entidad pública resulta ilógico y absurdo, ya que no le pudo transferir esa competencia a un privado, en el mejor de los casos pudo delegar a un inferior la competencia aludida por resolución fundamentada y expresa al caso concreto que tampoco existió, pero nunca transferir a un particular verbalmente la competencia de contratar en representación de la institución pública. Asimismo, trata de hacer incurrir en error para que se emita resolución en su favor al aseverar que el presunto contrato verbal fuese una especie de mandato para que en representación de la entidad pública, la empresa contrate con medios de prensa, figura jurídica que no existe, coligiendo de lo anterior que implícitamente afirma que el objeto del presunto contrato verbal es actuar en representación de la ex Prefectura para contratar con particulares sobre actos intrínsecamente relacionados con el ente administrativo, transferencia de competencia que el ordenamiento jurídico prohíbe.

Que en el caso de autos, el objeto no puede ser determinado, ni susceptible de serlo, por las incongruencias a las que hace referencia la parte actora como: No individualiza la presunta prestación específica que debía realizar la empresa que se refiere a varias incongruentemente; identificar absolutamente todas las hipotéticas prestaciones a las cuales se habría obligado a realizar; no individualiza cuál era el trabajo específico a realizar en el presunto ente publicitario; no individualiza el objeto específico del presunto mandato otorgado para que actúe en representación de la Prefectura, hace sólo referencia que actuó en representación de la Prefectura para “contratar espacios en medios de comunicación” sin identificar cuál sería el objeto de la presunta contratación con los terceros, tampoco identifica con qué persona natural o jurídica debió contratar ni el contenido del contrato, ni la causa del mismo, ni su finalidad y menos su forma; tampoco se individualizó la presunta contra prestación a la que la Prefectura se habría obligado, no habiéndose determinado cuál es la cuantía que hipotéticamente debería pagársele a la empresa demandante.

Sobre la licitud del objeto del presunto contrato que según la empresa la Gobernación de La Paz no era sujeto de crédito en ningún medio escrito, al contrario era deudor moroso y por ende no podía publicar nada, sin antes poner sus cuentas al día, no obstante tenían la imperiosa necesidad de publicar los avisos de licitaciones, invitaciones públicas y otros, resulta inconcebible pretender que la entonces Prefectura no haya suscrito contratos administrativos directamente con los medios de prensa sobre las publicaciones a las que se hace referencia en la demanda por insolvencia; también ilógico justificar la presunta existencia de un contrato verbal sobre prestaciones ilícitas en el hecho de la supuesta insolvencia de la entonces Prefectura para realizar el pago de publicaciones en prensa , cuando contradictoriamente el propio demandante afirma que el ente público si era solvente para suscribir contratos de obra cuyas cuantías son extraordinariamente superiores a la supuesta deuda con medios de prensa; en consecuencia, si es de competencia exclusiva e irrenunciable de la Prefectura suscribir contratos administrativos de cualquier naturaleza, art. 5-m) de la Ley 1654 de Descentralización Administrativa vigente en la oportunidad, competencia que no puede ser transferida a persona natural o jurídica privada, el objeto es ilícito.

De la causa. La causa en el presente contrato no es propiamente la satisfacción de necesidades públicas, sino cualquier otra, no existe prueba alguna que haga llegar a la convicción de la existencia de la imaginaria insolvencia de la Prefectura del Departamento de La Paz; no existe la causa por la cual fuese suscrito un presunto contrato verbal con la empresa demandante, más aún cuando el propio actor incongruentemente asevera que la Prefectura de La Paz era insolvente para pagar por el servicio directamente a los medios de prensa, empero afirma que sí era solvente para realizar procesos de contratación para la realización de obras, la provisión de bienes y prestación de servicios, por cuantías infinitamente superiores, máxime si se asegura que la supuesta relación contractual verbal estuvo vigente por tres años, gestiones 2001 al 2003, haciendo presumir que era insolvente durante todas estas gestiones, que durante las tres gestiones se haya publicitado sobre procesos de contratación de los cuales no podía pagar; no probó tampoco que durante este periodo no se hubiera realizado ningún proceso de contratación ni obra alguna por insolvencia de la entidad pública, por lo que de lo anterior no queda justificada la existencia de la causa en el presunto contrato verbal que de existir sería ilícita.

Sobre lo que dice la parte demandante que el contrato fue realizado entre la Gobernación y la empresa para la prestación de servicios publicitarios y comunicaciones bajo el amparo de lo establecido en la Resolución Prefectural RAP Nº 049 de 28 de agosto de 1998, que estaba totalmente autorizada la solicitud de servicios sin que medie contrato formalmente escrito, únicamente para el caso excepcional de avisos de prensa. Esta afirmación falta a toda realidad pues de la revisión de la Resolución Nº 049 de 11 de febrero de 1998, a la que hace referencia la empresa y que cursa en obrados, refiere sobre la autorización para que a través del Tesoro Departamental se proceda al desembolso de Bs 100.000 destinados a cubrir los destrozos emergentes del Fenómeno del Niño. En consecuencia, las aseveraciones de la parte demandante contradicen la veracidad de los hechos y hacen que esta contradictoria e ilógica afirmación haga que el presunto contrato verbal carezca de causa y por tanto no exista.

De la forma y del procedimiento. En el caso de autos, aún si el contrato existiese, no puede determinarse los parámetros, condiciones y deberes de las partes, a efecto de establecer presuntas responsabilidades aludidas por la demanda, máxime si tampoco pudo probar que para la existencia del presunto contrato verbal se haya realizado el procedimiento previo de contratación previsto en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobado por DS 25964, vigente en la oportunidad, ni la tipología de la contratación prevista en el art. 13 del mismo instrumento jurídico, tampoco acreditó la fecha de la presunta suscripción, ni el plazo, ni las condiciones del mismo, ni siquiera el objeto del mismo y menos la presunta contraprestación, acreditar la existencia de la resolución de adjudicación, garantías a las que hace referencia la precitada Norma, ni el cumplimiento de los plazos previstos en su art. 45-II.

Por otro lado, dada la incongruente cuantía muy alta de la demanda que habría realizado prestación de servicio de la Gestión 2001 a la 2003, aún si existiese este hecho, el presunto contrato verbal no sólo debió ser por escrito sino que además debió ser protocolizado ante el Notario de Gobierno tal cual prevén los parágs. VI y VII del art. 45 de la citada Norma Básica, contratos que por su naturaleza o expreso mandato de la ley requieran ser realizados en escritura pública y aquellos cuyo monto sea igual o superior al equivalente a cuarenta mil dólares americanos, aún cuando se trate de contratos por excepción y que los demás contratos constarán en documento privado o en instrumento público a criterio de la entidad contratante. Por lo que, mínimamente para acreditar la existencia de un contrato administrativo el demandante deberá exhibir documento privado elaborado y basado en el modelo de contrato, parte de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, art. 47 de esta norma, vigente en la oportunidad, y que en este mismo sentido se ha pronunciado la doctrina administrativa; no se trata pues de meras cuestiones de forma, sino de formalidades que deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad, por lo que sería grave error suponer que se puede presumir el carácter accesorio de las formalidades.

En el subtítulo de Parágrafo I.1.2, de la nulidad del presunto contrato si existiese, sería nulo porque en el campo del derecho público las nulidades operan de pleno derecho, por imperio de la ley; es decir, ipso facto, por lo que no requieren reconocimiento judicial de su nulidad que desde el momento de gestión el acto está viciado de nulidad; que en el caso de autos se da conforme al art. 35 de la Ley 2341 que establece que los actos administrativos son nulos en los casos siguientes: Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia, por razón de la materia o del territorio; los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado y cualquier otro establecido expresamente por ley. El presunto contrato administrativo verbal es nulo, si tiene la nulidad efectos retroactivos, desde el momento de su génesis, al operar la nulidad ipso facto, como si las partes nunca hubieran celebrado el presunto contrato y como si nunc se hubieran asumido obligaciones.

En el subtítulo I.1.3, de la inexistencia de las modalidades de los contratos en el presunto contrato administrativo verbal y caracteres propios de los contratos administrativos, sostiene que la modalidad tiene que ver con modo, forma, manera, en que los efectos del acto jurídico se producen, pues no provocan un efecto inmediato a la conclusión del acto jurídico, sino que se encuentran postergados a un acontecimiento o evento futuro e incierto o a un acontecimiento futuro y cierto plazo, al evidenciarse de la revisión de obrados que el presunto contrato carecería de plazo y de término, al no saber cuál es el evento futuro cierto o incierto del cual depende la realización de las presuntas prestaciones y servicios, más aún si no se las pudo determinar ni individualizar, como también las contraprestaciones, a través de documentos que no fueron presentados.

En el punto I.2, de la confesión espontánea de la empresa demandante, según lo dispone el art. 404 del Código de Procedimiento Civil (confesión judicial) que será espontánea la que se hiciere en la demanda, contestación o en cualquier otro acto del proceso y aún en ejecución de sentencia sin interrogatorio previo, y que en este último caso importará renuncia a los beneficios acordados en dicha sentencia. En el caso de autos, la impetrante a momento de interponer la demanda, en su num. 3.1, del párrafo III señala que desde el año 2001, siempre con el profesionalismo que caracteriza a la empresa, cumpliendo las prestaciones a la contraparte (Gobernación de La Paz), donde inicialmente esta última, también cumplió con las obligaciones de retribuir por el servicio, cabalmente hasta el mes de junio del año 2013, momento en el cual la Gobernación entró en mora al no cumplirnos los pagos por los servicios prestados, aseveración que la mantiene en su ampliación de demanda. Por tanto, resulta incomprensible que a través de la presente demanda y ampliación soliciten el pago de presuntas deudas que se tendrían en la gestión 2003, si se habrían cumplido con todas hasta el mes de junio de 2003; que de existir y de tener validez el presunto contrato, que no es el caso, quedarían excluidas todas aquellas facturas cuyas presuntas prestaciones hubieren sido realizadas durante los meses de enero a junio, porque estarían pagadas a decir de la propia parte demandante.

En el punto I.2.2, confesión espontánea de pago del total de las presuntas obligaciones. Señala que al interponerse la demanda se exige el pago de la suma de Bs 164.964,53, por concepto de presuntas facturas impagas, este argumento resulta incongruente ya que espontáneamente alude que existen facturas por pagar, que aunque fuese verificable, que no es el caso, las facturas se emiten contra prestación de pago no al revés, pues conforme lo dispone el art. 91 del Código de Comercio, los dependientes encargados de vender por menor se reputan autorizados para percibir el precio de las ventas cuando la cobranza se hace en el local del negocio, debiendo expedir, en nombre del titular las facturas o recibos correspondientes utilizando los formularios al efecto. Entonces, la Prefectura de La Paz, se presume, a momento de pagar exigió el documento que acredite tal pago cual es la factura que no se emite previo al pago sino después del mismo por lo que espontáneamente la demandante confesó el pago por las presuntas obligaciones adjuntando el hipotético documento que acredita el pago de las supuestas obligaciones, por lo que aún si existen, las facturas acreditarían que los pagos fueron realizados, habiéndose perfeccionado a momento de emitirse la factura el presunto hecho generador de la obligación tributaria.