Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 491/2015.
FECHA: Sucre, 3 de noviembre de 2015.
EXPEDIENTE Nº: 411/2010.
PROCESO : Contencioso Administrativo.
PARTES: DHL BOLIVIA S.R.L. contra el Ministerio de Obras Públicas.
MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán.
Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por DHL Bolivia S.R.L., en el que impugna la Resolución Ministerial 172 de 24 de junio de 2010, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 107 a 112, subsanada a fs. 120, la contestación de fs. 149 a 154, la réplica de fs. 159 a 161, dúplica de fs. 165 a 166, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada, y
CONSIDERANDO I: Que, DHL Bolivia S.R.L. representada por Guillermo José Areas Solano, en su demanda impugna la Resolución Ministerial 172 de 24 de junio de 2010, al efecto, expuso lo siguiente:
Mediante Resolución Administrativa No. 049 de 9 de abril de 2010, emitida por el Viceministerio de Telecomunicaciones se dispuso la imposición de una multa de Bs. 1.000.-, contra la empresa DHL, por no haber hecho uso de los sellos postales en los envíos observados por el Informe Preliminar No. VMTEL-DGSTEL-PRE 011/2010 de 12 de marzo de 2010, emitido por el Director General de Servicios en Telecomunicaciones, infracción que consideran como una falta grave conforme al inciso f) del artículo 1 y el inciso a) del Decreto Supremo No. 29799; resolución que fue impugnada mediante Recurso de Revocatoria. Asimismo interpuso Recurso Incidental de Inconstitucionalidad, demandando la inconstitucionalidad del artículo 23 del D.S. 29799 de 19 de noviembre de 2008, artículo 21 al 24 de la R.M. No. 496 de 31 de diciembre de 2008, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.
Agrega que el Viceministerio de Telecomunicaciones por Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010, actuando sin competencia, rechazó el recurso de inconstitucionalidad, ordenado la tramitación del recurso de revocatoria hasta su conclusión, no obstante que DHL solicitó se tenga presente que de conformidad a lo establecido en los artículos 62 al 64 de la Ley 1836 del Tribunal Constitucional cuya vigencia permanece en tanto no se posesionen los Magistrados y Magistradas del Tribunal Constitucional Plurinacional, en caso de presentación de un recurso incidental de inconstitucionalidad, el proceso debe proseguir sólo hasta antes de emitirse sentencia o resolución final, hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie; pero pese a lo argumentado el Viceministerio de Telecomunicaciones emitió la Resolución Administrativa No. 082 de 17 de mayo de 2010, mediante la cual, resolvió rechazar el recurso de revocatoria.
Dicha Resolución fue impugnada mediante Recurso Jerárquico, decisión que fue confirmada mediante la Resolución Ministerial No. 172 de 24 de junio de 2010.
Argumenta que el Viceministerio de Telecomunicaciones, mediante Resolución Administrativa No. 82 de 17 de mayo de 2010, de manera errónea, resolvió rechazar el Recurso Incidental de Inconstitucionalidad presentado por DHL, realizando una valoración expresa sobre el contenido del recurso, es decir, haciendo las veces del Tribunal Constitucional; sin considerar lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley 1836 que prevé que, el Recurso Indirecto de Inconstitucionalidad se tramita dentro del proceso administrativo o judicial en el que se invoque, como INCIDENTE, la ley otorga a la autoridad que lo conozca las facultades de rechazar o admitir el incidente, no el recurso, ya que la admisión del recurso compete a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional y de ninguna manera a la autoridad administrativa o judicial, criterio corroborado por la Sentencia Constitucional 0045/2004 de 4 de mayo de 2004, que hace referencia a la naturaleza jurídica del Recurso Indirecto de Inconstitucionalidad, indicando que “El recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, como vía de control concreto de constitucionalidad del ordenamiento jurídico, es una acción jurisdiccional extraordinaria a través de la cual el órgano judicial o la autoridad administrativa de oficio o a instancia de parte, cuando considere que en un determinado proceso de su conocimiento, una disposición legal aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a las normas de la Constitución Política del Estado, planteará este recurso ante el Tribunal Constitucional. Es indirecto, porque las personas naturales o jurídicas dentro de un proceso judicial o administrativo en el cual se pretende aplicar una norma de cuya constitucionalidad se tenga duda razonable, solicitan al juez, tribunal o autoridad administrativa promueva el recurso, por cuanto esta autoridad es la única facultada para plantear el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, es decir, no puede ser interpuesto en forma directa por la persona que considera que va a ser afectada por la disposición impugnada. Y es incidental, porque la acción es promovida como una cuestión accesoria al proceso judicial o administrativo dentro del cual, de oficio o a instancia de cualquiera de las partes que intervienen en el mismo, se promueve el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sin perjudicar la tramitación de dicho proceso” (sic).
Continúa señalando que la citada sentencia establece que, uno de los requisitos para la admisión es la acreditación de la legitimación activa, la misma que está reconocida de manera restringida a los jueces o tribunales judiciales o las autoridades administrativas ante quienes se sustancie el proceso judicial o administrativo dentro del cual se promoverá el recurso, lo que significa que las personas que concurren como parte en el proceso judicial o administrativo, no tienen el derecho de accionar directamente ante el Tribunal Constitucional, pues la Ley simplemente les ha reconocido el derecho de solicitar a la autoridad judicial o administrativa promueva el recurso; por lo que no es facultad de dichas autoridades admitirlo y por ende tampoco rechazarlo. Agrega que la norma establecida en el artículo 62 de la Ley del Tribunal Constitucional, determina la posibilidad de que la autoridad administrativa o jurisdiccional, se pronuncie sobre el incidente, admitiendo el incidente como legitimado activamente por ley pero de ninguna manera deberá resolver el recurso como ha ocurrido en el caso de autos.
En resumen, sostiene que la admisión del Recurso como tal y por supuesto su resolución, corresponde al Tribunal Constitucional, conforme el artículo 63 de la citada Ley; sin embargo el Viceministerio de Telecomunicaciones, ha hecho las veces de Tribunal Constitucional, rechazando el recurso, pues la Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010, sin duda resuelve en el fondo y opta por su rechazo, siendo dicha autoridad incompetente para tal acto; de ahí que dicha resolución se halla en expresa contraposición a lo establecido en los artículos 62, 63 y 64 de la Ley 1836, determinándose la existencia de una nulidad de obrados hasta la instancia en que el recurso sea promovido por el Viceministerio de Telecomunicaciones cumpliendo con lo determinado tanto en la Ley 1836 como en la Sentencia Constitucional 0045/2004 de 4 de mayo de 2004; establecido el vicio irreparable, no correspondía entonces que el Ministro, proceda a la emisión de la Resolución Ministerial impugnada, ya que, conforme a los artículos 62, 63 y 64 de la Ley 1836 la emisión de dicha resolución no era posible, estando la competencia del Ministro cesada por efecto de la interposición del Recurso Indirecto de Inconstitucionalidad.
Concluyó solicitando se declare probada la demanda y como consecuencia de ello, se deje sin efecto la Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010 y Resolución Ministerial No. 172 de 24 de junio de 2010, por ser manifiestamente ilegales por su oposición a los artículos 62 al 64 de la Ley 1836 del Tribunal Constitucional y artículo 66 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002 y en consecuencia se disponga la nulidad de obrados.
CONSIDERANDO II: Que ante esa demanda, se apersona Juan Carlos Marín Choquemesa en representación del Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, y contesta señalando que de la revisión del memorial de demanda se evidencia que ésta ha sido interpuesta en contra de la Resolución Ministerial No. 172 de 24 de junio de 2010, alegando una supuesta contradicción de la misma con los artículos 62 al 64 de la Ley No. 1836 de 1 de abril de 1998, del Tribunal Constitucional.
Aduce que el demandante desconoce deliberadamente que el proceso sancionatorio prosiguió en ejecución de lo dispuesto por la Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010 que, a tiempo de rechazar el incidente de inconstitucionalidad, dispuso la prosecución de la causa hasta su conclusión, por lo que se resolvió el recurso de revocatoria a través de la Resolución Administrativa No. 082 y, posteriormente, el recurso jerárquico mediante Resolución Ministerial No. 172 de 4 de junio de 2010.
Expresa que el art. 62 de la Ley 1836 establece que: “Interpuesto el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, el juez, tribunal o autoridad administrativa que conoce la causa correrá en traslado dentro de las veinticuatro horas siguientes para sea contestado en tercero día de notificada la parte. Con respuesta o sin ella, en igual plazo pronunciará resolución. 1. Rechazando el incidente si lo encuentra manifiestamente infundado, en cuyo caso proseguirá la tramitación de la causa. La Resolución de rechazo será elevada en consulta, de oficio al Tribunal Constitucional, en el plazo de 24 horas. 2. Admitiendo el incidente mediante auto motivado, en cuyo caso dispondrá se eleve ante el Tribunal Constitucional fotocopias de las piezas pertinentes, con nota de cortesía, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes”. Continúa expresando que el art. 63 de la citada Ley prevé que “la admisión del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad no suspenderá la tramitación del proceso, el mismo que continuará hasta el estado de pronunciarse la sentencia o resolución final que corresponda, mientras se pronuncie el Tribunal Constitucional.” Concluye indicando que si bien es evidente que durante el proceso sancionatorio DHL interpuso recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, que luego de tramitado fue rechazado mediante Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010, se debe tener presente la previsión contenida en el art. 62-1) de la Ley 1836, que establece que el rechazo no suspende la tramitación de la causa, disposición que es concordante con el artículo 63 de la misma norma legal, que impide el pronunciamiento de la sentencia o resolución final sólo en el caso que se admita el recurso, situación que no se ha producido en el presente proceso, razón por la cual se prosiguió hasta su conclusión, lo cual, no es contradictorio con las previsiones contenidas en los artículos 62, 63 y 64 de la citada Ley.
Respecto a la Sentencia Constitucional 0045/2004 de 4 de mayo de 2004, la misma acredita que la legitimación activa para la promoción del recurso le corresponde a los jueces o tribunales judiciales o a las autoridades administrativas ante quienes se sustancie el proceso judicial o administrativo dentro del cual se promoverá el recurso, aspecto que sería aplicable al proceso sancionatorio seguido en contra de DHL si a tiempo de emitirse la Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010 se hubiese admitido el incidente y se hubiere aplicado el artículo 63 de la Ley No. 1836. Sin embargo, la mencionada Sentencia no prevé el efecto del rechazo del recurso o incidente, en cuyo caso la Autoridad que lo conoce, no lo promueve sino que, conforme a lo previsto en el numeral 1) del artículo 62 de dicha Ley, sólo eleva en consulta de oficio, al Tribunal Constitucional, efecto que conforme a lo dispuesto en el parágrafo III del artículo 64 del citado cuerpo legal permite a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional conocer la consulta resolviendo su procedencia, aprobando el rechazo o, en su defecto, admitiendo el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad. Estos fundamentos acreditan que la Resolución Ministerial No. 172 de 24 de junio de 2010, no es contraria a lo dispuesto en los artículos 62, 63 y 64 de la Ley del Tribunal Constitucional.
Manifiesta que DHL en la demanda contencioso administrativa dirige sus observaciones al rechazo del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad y a la prosecución del proceso sancionatorio, aspectos que derivan en el cuestionamiento de la Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010, que fue elevada en consulta al Tribunal Constitucional, y no a los fundamentos de la Resolución Ministerial No. 172 de 24 de junio de 2010; en consecuencia, ninguno de los fundamentos propios de la Resolución Ministerial No.172 fueron objetados por el demandante. Sin embargo, menciona que el rechazo del incidente presentado en contra del artículo 23 del DS No. 29799 y los artículos 21, 22, 23 y 24 de la RM No. 496 de 31 de diciembre de 2008, se basó en lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 62 de la Ley No. 1836, por carecer de fundamento y contenido, ya que no se cumple con lo previsto en los artículos 59 y 60 de la referida Ley, por lo que correspondió su rechazo en aplicación de lo dispuesto por el numeral 1) del artículo 62 de la Ley 1836, por ser manifiestamente infundado.
Con los argumentos expuestos, solicitó se declare improbada la demanda.
A su turno, la empresa demandante presentó la réplica de fojas 159 a 161, y la parte demandada la dúplica de fojas 165 a 166 vuelta, emitiéndose el decreto de “Autos” para sentencia mediante providencia de fs.
CONSIDERANDO III: La revisión de los antecedentes procesales, evidencia que el 10 de febrero de 2010, la Unidad de Inspección de Courier de la Empresa de Correos de Bolivia emitió el Informe No. 10/10, el que señala que la Empresa DHL (Bolivia) S.R.L. supuestamente incurrió en una infracción, al no haber hecho uso de sellos postales en el envío de correspondencia de valija diplomática con guías WAYBILL 9019200293 LPB-LIM, enviada por la Embajada de Dinamarca al Consulado de ese país en la República del Perú y WAYBILL 7217411810 LPB-LIM remitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores con destino a la Embajada de Bolivia en la República del Perú. (fs. 140 de antecedentes administrativos).
Iniciado el proceso sancionatorio y una vez recibidos los argumentos de descargo presentados por DHL, se emitió la Resolución Administrativa No. 049 de 9 de abril de 2010, que dispuso la imposición de una multa de Bs. 1.000 contra la empresa DHL, por no haber hecho uso de los sellos postales en los envíos observados por el Informe Preliminar, infracción considerada como una falta grave conforme a lo establecido en el inciso f) del artículo 18 e inciso a) del artículo 19 del Decreto Supremo No. 29799, el inciso c) del punto referido a Faltas Graves del parágrafo III del artículo 9 y el parágrafo IV del mencionado artículo del Reglamento de Procedimiento Administrativo de Autorización y Registro de Empresas de Servicio Expreso, Mensajería y Transporte de Envíos de Correspondencia (fs. 103 a 106 de antecedentes administrativos).
El 30 de abril de 2010, DHL presentó recurso de revocatoria, asimismo en la misma fecha presentó Recurso Incidental de Inconstitucionalidad, demandando la inconstitucionalidad del artículo 23 del DS 29799 de 19 de noviembre de 2008 y artículos 21 al 24 de la R.M. No. 496 de 31 de diciembre de 2008 del Ministerio de obras Públicas, Servicios y Vivienda (fs. 82-85 y fs. 86 a 88).
Mediante Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010, se rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, y se dispuso la prosecución de la tramitación del recurso de revocatoria hasta su conclusión; la citada Resolución fue elevada en consulta ante el Tribunal Constitucional, mediante nota VWTEL-DESP. No. 0355/2010 de 11 de mayo de 2010 (fs. 61 y 64 a 69 de antecedentes administrativos).
Posteriormente por Resolución Administrativa No. 082 de 17 de mayo de 2010, el Viceministro de Telecomunicaciones rechazó el recurso de revocatoria, en consecuencia confirmó la Resolución Administrativa No. 049 de 9 de abril de 2010 (fs. 54 a 57 de antecedentes administrativos).
La empresa DHL S.R.L. interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto con Resolución Ministerial No. 172 de 24 de junio de 2010, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante la cual, rechazó el recurso jerárquico y confirma la Resolución Administrativa No. 082 de 17 de mayo de 2010, resolución que agotando los recursos en sede administrativa, es impugnada en el presente proceso (fs. 16 a 22 de antecedentes administrativos).
Establecidos los antecedentes fácticos de la presente causa y siendo el objeto de la controversia establecer si interpuesto el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, la autoridad administrativa se encontraba impedida de emitir resolución final en el proceso administrativo, entre tanto, no sea absuelta la consulta por el Tribunal Constitucional y si el Viceministerio de Telecomunicaciones al determinar el rechazo hizo las veces de Tribunal Constitucional.
En el caso de autos, se tiene que a través de la Resolución Administrativa No. 076 de 11 de mayo de 2010, se determinó rechazar el incidente planteado, disponiendo su remisión en consulta ante el Tribunal Constitucional, también se determinó se prosiga con la tramitación del recurso de revocatoria hasta su conclusión; siendo notificada la empresa DHL el 12 de mayo de 2010. Continuando con el trámite del proceso, mediante Resolución Administrativa No. 82 de 17 de mayo se resolvió el recurso de revocatoria; en resumen, después de haber sido rechazado el incidente planteado por ser manifiestamente infundado, se continuó con el trámite de la causa, resolviéndose el recurso de revocatoria interpuesto.
Ahora bien, el art. 62 de la Ley 1836, (abrogada por Ley 027 de 6 de junio de 2010 vigente desde el primer día hábil de 2011), establece que interpuesto el recurso, indirecto o incidental de inconstitucionalidad, el juez o tribunal o autoridad administrativa que conoce la causa, una vez cumplido el trámite, pronunciará resolución. 1. Rechazando el incidente si lo encuentra manifiestamente infundado, en cuyo caso proseguirá la tramitación de la causa. 2. Admitiendo el incidente, en cuyo caso dispondrá se eleve ante el Tribunal Constitucional fotocopias de las piezas pertinentes.
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