SE/0508/2013

SALA PLENA

SENTENCIA: 508/2013.

EXP. N°: 110/2007.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Interpuesto por la Empresa Petrolera Chaco S.A. c/ Superintendencia del SIRESE.

FECHA: Sucre, veintisiete de noviembre de dos mil trece.

Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por la Empresa Petrolera CHACO S.A. en el que impugna la Resolución de Recurso Jerárquico Nº 1250 de 18 de diciembre de 2006 dictada por la Superintendencia de Regulación Sectorial SIRESE.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs 46 a 61; contestación de fs 107 a 110; la réplica de fs 115 a 116; los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada y:

CONSIDERANDO: Que el representante legal de la empresa demandante, en su memorial de demanda señaló que el 25 de octubre de 2005, fue notificado con el Auto de la misma fecha emitido por la Superintendencia de Hidrocarburos, mediante el cual, dispone iniciar investigación de oficio a efecto de determinar posibles infracciones de las normas legales sectoriales vigentes, por no haber supuestamente suministrado volúmenes suficientes de GLP para ser transportados a los departamentos de La Paz y Oruro, generando intercepción en los servicios públicos. Adicionalmente, por Resolución Urgente dispuso bajo pena de sanción, que CHACO S.A. produzca ciertos volúmenes mínimos de GLP que se señalan en el indicado Auto. Ante esa situación, la empresa solicitó la complementación de la resolución, sin que la Superintendencia se pronuncie sobre lo solicitado.

Añade que de manera posterior el 09 de noviembre de 2005, CHACO S.A. contestó negativamente los cargos, solicitando su inmediata suspensión, disponiéndose mediante Auto de 5 de diciembre de 2005 dejar sin efecto la resolución urgente, sin embargo esas actuaciones causaron daño a la empresa.

El 17 de marzo de 2006, mediante Auto de 14 de marzo, la Superintendencia dentro el proceso de investigación de oficio, intimó a CHACO S.A. a la presentación de información relacionada con la Planta de Extracción de Licuables Vuelta Grande, de manera concreta solicitó: 1) La declinación de cada uno de los reservorios de los campos que la alimentan y análisis cromatográfico por reservorio. 2) Proyectos de la Empresa para optimizar la Planta de Vuelta Grande de Extracción de GLP.

Ante esa situación, la empresa interpuso recurso de Revocatoria, solicitando se deje sin efecto el requerimiento por carecer de fundamento jurídico y por ser atentatorio contra los derechos subjetivos de CHACO. El recurso formulado fue resuelto mediante RA SSDH Nº 0595/2006 de 28 de abril de 2006, desestimándolo.

Señala que el 19 de diciembre de 2006, al Superintendencia General del SIRESE, notificó a CHACO S.A. con la Resolución Administrativa Nº 1250 de 18 de diciembre de 2006, por la cual desestimó el recurso jerárquico interpuesto por la empresa.

Con ese antecedente, trasmite al Tribunal en síntesis: que los actos ejecutados por la Superintendencia de Hidrocarburos son nulos e ilegales, al haber basado el Auto de 25 de octubre de 2005 en una norma inconstitucional que atenta contra la división de poderes, siendo que el Poder Ejecutivo ha extralimitado sus funciones, pues de manera arbitraria habría concedido atribuciones extraordinarias a la Superintendencia de Hidrocarburos, más allá de las inicialmente previstas y asignadas por la ley.

Continúa un análisis sobre la jerarquía normativa y la pirámide de MERKEL, pasando por conceptos como el de legislación delegada, citando al efecto sentencias constitucionales y autores de la doctrina del derecho administrativo, para concluir señalando que la Ley Nº 1600 reconoce a la Superintendencia de Hidrocarburos competencia en actividades del sector de hidrocarburos, suscribiéndose su competencia estrictamente a lo regulatorio, no general, encontrándose limitada en ciertas actividades de la industria hidrocarburífera como las de plantas de proceso. En esa lógica, pretende demostrar al Tribunal que los argumentos que utiliza la Superintendencia de Hidrocarburos, cuya resolución o Acto Administrativo se sustenta en el D.S. 28381, por el que el ente regulador, haciendo una interpretación errónea de sus términos, mal entiende su competencia respecto de la maximización de plantas de GLP. Tal es así, que se puede verificar que el Órgano Ejecutivo, de manera contraria a la jerarquía normativa, mediante el Decreto Supremo, reguló o atribuyó competencias a la Superintendencia de Hidrocarburos, que van más allá de aquellas que impuso el legislador, sobrepasando las prerrogativas otorgadas por la Constitución en favor del Poder Legislativo.

De ese análisis, se desprende que el Auto de 25 de octubre de 2005 de inicio de investigación de oficio, al ser una norma derivada del D.S. 28381 que rebasa los límites que ha establecido el Tribunal Constitucional en la SC 004/2001 de 5 de enero de 2001, que expresa que el Poder Ejecutivo no puede mediante Decreto, modificar ni alterar lo dispuesto por la ley, es también inconstitucional por el ejercicio de atribuciones que sobrepasan las establecidas por la ley (Nº 1600 y Nº 3058).

Manifiesta, que el exceso antes descrito vulnera su derecho al trabajo, comercio y propiedad privada, al imponer a la empresa la realización de un proyecto para la ampliación de suministro de GLP, que no es parte del contrato de riesgo compartido con el que cuenta la empresa. Afirma que el rol de la Superintendencia, es el de ente regulador, quien tiene la atribución de verificar el cumplimiento de las normas, identificando faltas o contravenciones para imponer en caso de ser evidente, sanciones conforme a las normas, pero de ninguna manera solicitar estudios o proyectos de plantas, que significan para la empresa gastos representativos por la magnitud de lo que implica, inversión de tiempo y recursos técnicos, humanos a los que no está obligada, no pudiendo ser dispuestos por la Superintendencia, actuando fuera de su competencia.

Recuerda que el Proceso de Investigación de Oficio según dispuso el Auto de 25 de octubre de 2005, tenía por objeto determinar la posible infracción por parte de CHACO S.A. y otras empresas, producida como emergencia de no haber suministrado los volúmenes suficientes de GLP para ser trasladados al mercado de occidente, es decir interrupción de la continuidad del servicio, motivo por el que la instrucción de la Superintendencia carece de fundamento jurídico y deviene en inaplicable.

La creación de obligaciones de la naturaleza descrita (proyectos de inversión) se aparta de lo que puede y debe constituir el objeto del Procedimiento de Investigación de Oficio. En ese sentido, afirma que se constata que la Superintendencia de Hidrocarburos trasgredió los procedimientos y los límites de la esfera de sus actuaciones, sin haber siquiera demostrado la existencia de las infracciones a normas sectoriales imputadas.

Otro aspecto por el cual sostiene la ilegalidad del procedimiento, se constituye por la delegación de funciones al Director Jurídico de la Superintendencia para la suscripción del Auto, siendo que la Resolución Administrativa SSDH Nº 1139/2005 de 26 de agosto de 2005, no otorga la competencia mediante delegación para solicitar proyectos nuevos operativos de plantas de extracción de GLP, pues la delegaciones conforme establece la Ley de Procedimiento Administrativo, debe ser para casos determinados y específicos.

Por otro lado, sostiene la nulidad del Auto que intima a CHACO S.A. bajo conminatoria de imponer sanciones a remitir en el plazo de 5 días hábiles “información relacionada con la declinación de reservorios que opera CHACO”, vale decir actividades directamente relacionadas y comprendidas en las operaciones de explotación de los campos que opera bajo contrato de riesgo compartido, es así que la Superintendencia de Hidrocarburos, se atribuye facultades que legalmente no le han sido otorgadas, pues el control y supervisión en ese tema, se encuentra entre las facultades de otra institución que es YPFB, como producto del contrato de riesgo compartido y las expresas facultades establecidas en el art. 22 de la Ley Nº 3058.

Aclara que la facultad de la Superintendencia de Hidrocarburos contenida en el inc. h) del art. 25 de la Ley Nº 3058 relativa al requerimiento de información hidrocarburífera debe entenderse limitada a aquellas actividades que ejercitan los administrados bajo concesión administrativa otorgada por el ente regulador, calificadas como de Servicio Público, siendo que el contrato de riesgo compartido suscrito se encuentra al margen de la regulación por imperio del art. 14 de la Ley Nº 3058, siendo la autoridad competente para solicitar esa información YPFB (art. 31 CPE).

Finalmente, sostiene que la resolución que motivó el inicio de la vía de impugnación administrativa, tiene carácter definitivo, en virtud de que conmina bajo apercibimiento de sanción, a la presentación de la información y proyecto de ampliación de servicio de GLP, grabando a la empresa con los cuantiosos gastos que eso implica, asumiendo un compromiso al que no está obligada, pues implícitamente se conmina a la empresa a la implementación posterior que involucra aún más capital.

En virtud de esos argumentos, solicita declarar probada la demanda contencioso administrativa, declarando nula y sin valor la resolución de Recurso Jerárquico Nº 1250 de 18 de diciembre de 2006 y como consecuencia nula también la Resolución Urgente que contiene, disponiendo alternativamente que la Superintendencia del SIRESE se pronuncie sobre el fondo del recurso jerárquico oportunamente presentado contra la Resolución Administrativa Nº 1250 de 18 de diciembre de 2006 dictada por la Superintendencia general del SIRESE.

CONSIDERANDO: Que ante esa demanda, la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE, mediante memorial presentado el 25 de junio de 2007 (fs 107 a 110), se apersona al proceso y contesta a la demanda con el siguiente argumento:

Indica que la controversia que plantea el demandante se circunscribe a establecer si la resolución, Auto de 14 de marzo de 2006 tiene carácter definitivo o la calidad de acto preparatorio, por consiguiente considera que los demás argumentos esgrimidos por CHACO S.A. no son conducentes, por lo que no ameritan su consideración.

En esa lógica, cita las norma legales aplicables al caso contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo y las normas del D.S. 27172, que regulan los procedimientos sancionadores, para sostener que la Superintendencia de Hidrocarburos al emitir el Auto de 25 de octubre de 2005 inició una investigación de oficio para determinar la infracción de las normas legales, por la interrupción en el suministro de GLP a los departamentos de Oruro y La Paz, por lo que se solicitó en principio la presentación de información a la empresa CHACO S.A. y posteriormente al no haberse presentado toda la requerida, se intimó a la presentación de la información extrañada mediante el Auto de 14 de marzo de 2006.

La intimación efectuada guarda plena coherencia con lo dispuesto por la Ley Nº 1600 Ley del SIRESE en su art. 10, norma que permite la realización de actos que sean necesarios para el cumplimiento de sus responsabilidades. En esa misma línea la Ley Nº 3058 de 17 de mayo de 2005 establece como atribuciones: “Además de las establecidas en la Ley Nº 1600 de 28 de octubre de 1994 y la presente ley, la Superintendencia de Hidrocarburos tendrá las siguientes atribuciones específicas…h) Requerir que las personas individuales y colectivas que realizan actividades hidrocarburíferas, información, datos, contratos y otros que considere necesarios para el ejercicio de sus atribuciones.. j) Las demás facultades y atribuciones que deriven de la presente Ley y de la economía jurídica vigente en el país y que sean necesarios para el adecuado cumplimiento de sus responsabilidades”; quedando establecida la facultad del órgano regulatorio para solicitar la información mediante el Proceso de Investigación de Oficio.

Con relación al carácter definitivo o preparatorio del requerimiento, sostiene citando a Emilio Fernández Vásquez, que los actos definitivos son “Aquellos que deciden en el procedimiento administrativo, consignando la manifestación final de la Administración. Estos actos definitivos constituyen la base o el requisito fundamental previo necesario para poder plantear un recurso en la vía jurisdiccional”. En consecuencia, sostiene que queda demostrado que el referido Auto, no es un acto definitivo, no constituye un acto autónomo, pues se encuentra supeditado al inicio y conclusión del procedimiento sancionador establecido en el Reglamento, debiendo CHACO S.A. hacer prevalecer sus pretensiones durante la tramitación del proceso o al momento de emitirse un acto administrativo definitivo producto del proceso sancionador, tal cual establece el art. 57 del procedimiento administrativo que indica que: “No procede recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión”. Es así, que pretende demostrar que el Auto Intimatorio de 14 de marzo de 2006, no constituye acto definitivo en el proceso sancionador o de investigación de oficio, solicitando al Tribunal declarar improbada la demanda interpuesta por CHACO S.A.

CONSIDERANDO: Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, se establece que:

En principio, se tiene reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar el control judicial y legalidad sobre los actos ejercidos por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE, actual Ministerio de Hidrocarburos y Energía.