SE/0514/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 514/2015.

FECHA: Sucre, 7 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 122/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Sindicato Mixto de Transportistas Urkupiña Línea “Q” contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

MAGISTRADO RELATOR: Jorge Isaac von Borries Méndez.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por JOSÉ LUIS CÁCERES BASTO y ROSMARY MENESES CASTELLÓN, en su calidad de Secretario General y Secretaria de Hacienda del Sindicato Mixto de Transportistas Urkupiña Línea “Q”, contra el Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 101 a 106, impugnando la Resolución Ministerial Nº 375 de 1 de diciembre de 2010; la respuesta a la demanda de fs. 133 a 136, replica de fs. 147 a 150; la dúplica de fs. 154 a 156; el Decreto de Autos de fs. 158 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que el Sindicato Mixto de Transportistas Urkupiña Línea “Q”, por medio de José Luis Cáceres Basto y Rosmary Meneses Castellón, en su calidad de Secretario General y Secretaria de Hacienda, en el plazo previsto por ley interponen demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda, expresando en síntesis lo siguiente:

Que el 20 de noviembre, el Sindicato Mixto de Transportistas Urkupiña Línea “7”, cuya modalidad de trabajo en sus movilidades es de trufis, inició tramite de solicitud de Tarjetas de Operación Interprovincial minibuses y 203 microbuses y una línea que no les pertenece y se denomina Línea “Ñ”, para operar dentro del área urbana del Municipio de Quillacollo; a ese efecto las unidades dependientes del Viceministerio y de la Dirección General de Transporte Terrestre emitieron el Informe USO/JCB Nº 4017/2009 suscrito por el Consultor Técnico USO dependiente de la Dirección de Transporte Terrestre y del Viceministerio de Transporte, el que indica que conforme a la Resolución Ministerial Nº 283 de 4 de septiembre de 2008, se cumplió con todos los requisitos exigidos en art. 3 inc. d) del Reglamento aprobado por la Resolución Ministerial Nº 284 para el registro de las indicadas líneas. En este contexto, el Viceministerio de Transporte dependiente del Ministerio de Obras Públicas, considerando la integridad del Informe USO/JCB Nº 4017/2009 cuestionado, emitió la Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre, que en su artículo primero, resuelve el registro en la Unidad de Servicios a Operadores (U.S.O) a las Líneas 201, 202, 203 minibús, 203 microbús y Línea “Ñ”, consiguientemente el mencionado sindicato al contar con las tarjetas de operación otorgadas por la Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre, comenzó a operar vulnerando por completo lo que determinan los arts. 8, 9, 10 y 12 de la Resolución Ministerial Nº 284 de 4 de septiembre de 2003 emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en centros urbanos de Quillacollo y la ciudad de Cercado, recogiendo y dejando pasajeros, sometiendo sus unidades de trabajo a los puestos de control (tiqueo) que regula los tiempos de frecuencia de recorrido dentro del radio urbano.

Señala que por esa circunstancia se vieron obligados a interponer Recurso de Revocatoria, para lo cual hicieron una relación de actuados así como documentación presentada que derivó en la emisión de la Resolución Administrativa Nº 014722 de 9 de junio de 2009 que en su Art. 1º textualmente indicó: ”Dejar sin efecto parcial la Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre de 2009, en lo referente a la Línea “Ñ”, quedando la misma inhabilitada de realizar transporte público interprovincial de pasajeros en las rutas Cochabamba-Quillacollo y viceversa”. Continua indicando que, ante esta resolución que anuló las tarjetas de operación de la Línea “Ñ”, el Sindicato Mixto de Transportistas Línea 7 nuestra Señora de Urkupiña, presentó un recurso de revocatoria de forma equivocada cuando lo que correspondía era un Recurso Jerárquico, sin embargo en plena vulneración al procedimiento administrativo se resolvió el indicado recurso con la emisión de la Resolución Administrativa Nº 014806 de 17 de agosto de 2010, que en su artículo primero rechaza el recurso de revocatoria planteado por el repetido sindicato de la Línea 7, en consecuencia confirma la Resolución Administrativa Nº 14722. Ante esta resolución de rechazo, nuevamente los representantes del Sindicato de Transporte Línea 7 Nuestra Señora de Urkupiña, plantearon recurso jerárquico que fue resuelto mediante la Resolución Ministerial Nº 375 de 1º de diciembre de 2010, que luego de consideraciones infundadas, REVOCA la Resolución Administrativa N° 014806 de 17 de agosto de 2010 y en consecuencia la Resolución Administrativa N° 014722 de 9 de junio de 2010, ambas emitidas por el Vice Ministerio de Transportes quedando firme y subsistente en su integridad la Resolución Administrativa N° 014529 de 29 de diciembre de 2009.

Señalan que a tiempo de resolver el mal llamado recurso jerárquico, no se percataron que en dicho trámite no existe aval de la institución matriz y si existe es de otra entidad, de la ciudad de La Paz que avala a una de Cochabamba; de igual modo en el Vice Ministerio de Transporte, se emitieron tres resoluciones que vulneran la Ley de Procedimiento Administrativo, art. 1 incs. a) y b), por encima del art. 64 y 66 de la citada ley y 52 del Reglamento de la Ley del Procedimiento Administrativo, conoce y resuelve vulnerando su propia normativa.

Que no se consideró los documentos de la Línea Ñ, que demuestra que ésta tiene su propia personería jurídica y sus estatutos, así como sus causales de disolución contemplados en los arts. 23 de su Estatuto y 64 del Código Civil, y el hecho que algunos de sus socios haya renunciado a sus derechos a favor del Sindicato Mixto de Transporte Línea 7 Nuestra Señora de Urkupiña, no es suficiente para que este sindicato se considere dueño de la Línea Ñ, ya que está fuera de lo normal y es nulo de pleno derecho que una Asociación a renuncie sus derechos a favor de un sindicato. En tal sentido adjuntan el informe del Ministerio del Trabajo emitido por el señor Vladimir Muñoz Peralta, Responsable de Promoción Sindical dependiente de la Dirección General de Asuntos Sindicales, que demuestra que no existe fusión o incorporación de la Asociación al Sindicato Mixta de Transporte Línea 7 Nuestra Señora de Urkupiña, por tanto los especialistas profesionales del Vice Ministerio de Transporte no valoraron adecuadamente los documentos antes citados; es decir, debieron pedir aclaraciones sobre la Línea Ñ y su situación dentro de un sindicato. Por todo ello manifiestan que la Resolución Ministerial N° 375 ahora impugnada, afecta y perjudica a su gremio por ende a su fuente de trabajo pues este sindicato de la Línea 7 al hacer uso del logotipo de la Línea Ñ, hace que los usuarios prefieran a estas unidades pues les deja más cerca del centro urbano de Cochabamba y el resto del Transporte Urbano en Quillacollo como en Cochabamba se verán diezmados en sus ingresos y por ende sus familias no tendrán el sustento del día, debido a la ilegal otorgación de tarjetas de operación a la famosa Línea Ñ. En tal sentido interponen el presente proceso en contra de la Resolución Ministerial N° 375 de fecha 01 de diciembre de 2010 y en sentencia se deje sin efecto íntegramente la resolución impugnada.

CONSIDERANDO II: Que con la citación de la demanda, Juan Carlos Marín Choquemesa, en representación del Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, Wálter Juvenal Delgadillo Terceros como se acredita por el testimonio de Poder Notarial Nº 43/2011, en aplicación de lo determinado por los arts. 345 y 346 del Código de Procedimiento Civil, dentro de término hábil, responde negativamente, bajo los siguientes argumentos:

Primero, el demandado hace una relación de antecedentes e indica que por Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre de 2009, el Sindicato Mixto de Transportistas Línea 7 “Nuestra Señora de Urkupiña” se registra en la Unidad de Servicios a Operadores, dependiente del Viceministerio de Transportes, con el Registro Nº 785 como operador de transporte interprovincial de pasajeros, en el que aparece, además de las Líneas 201, 202 y 203, la línea “Ñ”.

La Resolución Administrativa Nº 014722 de 9 de junio de 2010, dispuso dejar parcialmente sin efecto la Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre de 2009, en lo que respecta a la Línea “Ñ”, la misma que quedó inhabilitada de “realizar transporte público interprovincial de pasajeros en la ruta Cochabamba-Quillacollo y viceversa”.

El 20 de julio de 2010, el Sindicato interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa Nº 014722, y una vez recibidos los argumentos de descargo de dicho Sindicato, se emitió la Resolución Administrativa Nº 014806 de 17 de agosto de 2010 que rechaza el mencionado recurso de revocatoria, confirmando la Resolución Administrativa Nº 014722.

El 8 de septiembre de 2010, el Sindicato demandante planteó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Nº 014806. La Resolución Ministerial Nº 375 de 1 de diciembre de 2010, determinó revocar la Resolución Administrativa Nº 014806 de 17 de agosto de 2010, y en consecuencia, la Resolución Administrativa Nº 014722 de 9 de junio de 2010, en consideración a que los argumentos del recurrente se fundaron en elementos subjetivos, como es el hecho de causar malestar a la población, extremo que no fue acreditado objetivamente.

A continuación indica que la demanda contencioso administrativa fue interpuesta contra la Resolución Ministerial Nº 375 de 1 de diciembre de 2010, bajo los siguientes argumentos legales:

1.- Fueron vulnerados los arts. 8, 9, 10 y 12 del Reglamento de Transporte Público Terrestre Interprovincial de Pasajeros o Carga, aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 284 de 4 de septiembre de 2008.

Los mencionados artículos se refieren a puntos de partida y llegada que cuenten con oficinas, prohibición de puntos intermedios, horario. Por consiguiente, no implica que hayan sido vulnerados, porque se evidencia en el artículo segundo de dicha Resolución que se autoriza a la referida línea de transporte interprovincial operar a este nivel en las rutas Quillacollo-Cochabamba y viceversa, respaldada por la emisión de tarjetas de operación solicitadas por el Sindicato demandante que fueron otorgadas a través de la Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre de 2009.

2.- El Sindicato inicia el trámite para obtención de tarjetas de operación interprovincial para las Líneas 201, 202 Línea 203 minibuses, Línea 203 microbuses y la Línea “Ñ” que no es parte del Sindicato y no cuenta con autorización para operar dentro del área urbana del municipio de Quillacollo.

El acta de asamblea extraordinaria de 19 de mayo de 2006, evidencia que se afilió a los operadores y socios fundadores de la Línea “Ñ”. Los documentos privados de 18 y 25 de septiembre de 2006 y de 17 de marzo de 2007, reflejan que los socios fundadores de la Línea “Ñ” renunciaron a sus derechos y cedieron los mismos a favor del Sindicato Mixto de Transportistas Línea 7 “Nuestra Señora de Urkupiña”. La certificación emitida por la Superintendencia de Transportes de 15 de abril de 2008, refiere que la Línea “Ñ” está afiliada al Sindicato demandante. De igual manera, la certificación otorgada el 30 de noviembre de 2009, por el responsable del Archivo Central del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, refleja que dicho Sindicato cuenta con las Líneas 201, 202 y 203 y “Ñ”. Asimismo, según el art. 15 del Estatuto Orgánico del referido Sindicato, modificado por la Resolución Suprema Nº 01160 de 22 de julio de 2009, se reconoció que éste cuenta con las referidas líneas. En consecuencia, por lo expuesto, se evidencia que la Línea “Ñ” está afiliada al Sindicato demandante.

3.- Se emitieron tarjetas de operación interprovincial a favor del Sindicato demandante (Líneas 201, 202, Línea 203 minibuses, Línea 203 microbuses y la Línea “Ñ”) sin contar con el requisito fundamental como es el “aval” de su ente matriz.

El Secretario Ejecutivo de la Confederación Sindical de Choferes de Bolivia, al efectuar la solicitud, Nota Nº 28/10 de 11 de febrero de 2010, para que se autorice la prestación de servicios del Sindicato demandante, habría avalado que dicho Sindicato pertenece a esa organización matriz; la Resolución Administrativa Nº 014529 que autoriza la prestación de servicio de las indicadas líneas.

4.- Se vulneró el principio del debido proceso y el derecho a la defensa, porque los responsables de otorgar las tarjetas de operación interprovincial no efectuaron la consulta a la Federación de Transportes de Cochabamba, ni inspeccionaron “in situ” la ruta a utilizar por los solicitantes para determina la existencia o no de oposición.

De acuerdo al Reglamento de Transporte Público Terrestre Interprovincial de Carga y Pasajeros no se consigna entre los requisitos para otorgar tarjetas de operación, el de proceder a efectuar inspecciones en las rutas solicitadas o que se cuente con el visto bueno de otros sindicatos que pudieran oponerse; en consecuencia, el argumento de que se vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa queda superado.

5.- El sindicato demandante, al contar con las tarjetas de operación otorgadas por Resolución Administrativa Nº 014529 de 29 de diciembre de 2009, comenzó a operar en los centros urbanos, en las rutas y paradas autorizadas por el Municipio de Quillacollo, explotando rutas que le correspondía a la Asociación Mixta de Transportes Línea “Ñ” con la modalidad de microbuses.

Por los documentos privados de 18 y 25 de septiembre de 2006 y de 17 de marzo de 2007, los socios fundadores de la Línea “Ñ”, renunciaron a sus derechos y cedieron los mismos a favor del Sindicato demandante.

6.- La Ordenanza Municipal Nº 3825/2008 de 26 de agosto, declaró la caducidad en el servicio de la Línea “Ñ” perteneciente a la Asociación Mixta de Transporte, por dejar de operar, pese a ello el sindicato explota dichas rutas y paradas asignadas a esta Asociación.

Con relación a ese punto, el mismo podrá ser resuelto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, una vez que se cumpla lo establecido en la Disposición Adicional Quinta de la Ley Nº 031 de 19 de junio de 2010, Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, a efectos de la aplicación de la previsión contenida en el art. 96 de la referida Ley.

7.- La Resolución Administrativa Nº 014722 de 9 de junio de 2010, que dispuso dejar parcialmente sin efecto la Resolución Administrativa Nº 014529, en lo que hace a la Línea “Ñ”, se basó en reclamos y denuncias efectuadas por la Central de Transportes de Quillacollo, la Central Interprovincial de Autotransporte y el Sindicato Mixto de Transportistas 1º de Mayo de la ciudad de Quillacollo y en la Nota Nº 59/10 de la Confederación Sindical de Choferes de Bolivia, por lo que dicha Resolución Administrativa no consideró propiamente un recurso de revocatoria, toda vez que la autoridad administrativa, de acuerdo a lo establecido en el parág. I del art. 59 del Reglamento a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, revocó parcialmente el acto administrativo por vicios ocultos que fueron detectados cuando se conoció la denuncia del sector del autotransporte de Quillacollo. En este entendido, la Resolución Administrativa Nº 014806 de 17 de agosto de 2010, no se constituye en una “tercera resolución” y no vulnera los arts. 64 y 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

En ese contexto, solicita se dicte sentencia declarando improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por José Luis Cáceres Basto y Rosmary Meneses Castellón, representantes del Sindicato Mixto de Transportistas Urkupiña, Línea Q, en la vía ordinaria de puro derecho, contra la Resolución Ministerial Nº 375 de 1 de diciembre de 2010, quedando establecido que la Resolución de referencia, dictada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, así como el procedimiento del cual deriva se enmarcan en lo determinado por la normativa legal vigente.

En cumplimiento a lo dispuesto en el art. 354. II del Código de Procedimiento Civil, se corrió traslado al Sindicato demandante que respondió por memorial de fs. 147 a 150 reiterando sus fundamentos; por memorial de fs. 154 a 156, el Ministerio demandado presentó dúplica; finalmente, a fs. 158 se decretó “autos para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, en relación con los datos procesales y la Resolución Ministerial Nº 375 de 1 de diciembre de 2010, se establece lo siguiente:

El proceso contencioso administrativo constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa. En consecuencia, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el Sindicato demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación así como del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, conforme lo dispone el art. 109. I de la Constitución Política del Estado, que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. De su parte los arts. 115 y 117. I de la misma Norma, garantizan el derecho al debido proceso que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del art. 30 num. 12) de la Ley del Órgano Judicial que señala: “…impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar”.

En cumplimiento de lo anteriormente señalado, ejerciendo control de legalidad de los actos realizados en sede administrativa, y a efectos de no lesionar el derecho al debido proceso, a su motivación, congruencia y exhaustividad, se precisa lo siguiente:

De la revisión de los datos del proceso, se establece que el objeto de controversia radica en determinar la legalidad o ilegalidad de la Resolución Ministerial Nº 284 de 4 de septiembre, y por consiguiente la Resolución Administrativa 014529 de 29 de diciembre de 2009, que dispuso el registro en la Unidad de Servicios a Operadores dependiente del Viceministerio de Transporte al Sindicato Mixto de Transportistas Línea 7 “Nuestra Señora de Urkupiña”, en aplicación del Reglamento de Transporte Público Terrestre Interprovincial de Pasajeros o Carga, aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 284 de 4 de septiembre de 2008 consignando a las Líneas 201, 202 y 203 minibuses, 203 microbuses y “Ñ” como operador de transporte interprovincial de pasajeros con rutas autorizadas entre Quillacollo-Cochabamba y viceversa, con la obtención de sus respectivas tarjetas de operación para sus vehículos.

Al respecto, de la lectura de la demanda se evidencia que la misma sólo hace una relación cronológica de las diferentes resoluciones que se emitieron en el curso administrativo para la obtención de tarjetas de operación interprovincial, y en dicha relación de antecedentes, va señalando repetidamente hechos que ya fueron resueltos en las resoluciones administrativas de instancia. Sin embargo, pese a no existir orden y coherencia en la estructura de la demanda, se desprende de antecedentes:

1.- Que no fueron vulnerados los arts. 8, 9, 10 y 12 del Reglamento de Transporte Público Terrestre Interprovincial de Pasajeros o Carga, aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 284 de 4 de septiembre de 2008, que a la letra dice: