Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 573/2015.
FECHA: Sucre, 7 de diciembre de 2015.
EXPEDIENTE Nº: 210/2009.
PROCESO : Contencioso Administrativo.
PARTES: Almacenera Boliviana (ALBO S.A.) contra la Aduana Nacional de Bolivia.
MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.
Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por la Sociedad Almacenera Boliviana ALBO S.A. impugnando la Resolución RD 03-081-08 de 22 de julio de 2008, pronunciada por el Presidente Ejecutivo y Directores de la Aduana Nacional de Bolivia.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 238 a 241, subsanada a fs. 278, impugnando la Resolución RD 03-081-08 de 22 de julio de 2008, pronunciada por el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia; la respuesta de fs. 387 a 395; réplica de fs. 399 a 400, decreto de fs. 477 y los antecedentes procesales.
CONSIDERANDO I: Que Fernando Ríos España, adjuntando el testimonio de Poder Nº 266/2002, se apersona a nombre y representación de la Sociedad Almacenera Boliviana ALBO S.A. y en el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso administrativa, pidiendo declarar la Nulidad de las Resoluciones RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008 y RD 03-081-08 de 22 de julio de 2008, pronunciadas por el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia, con los siguientes fundamentos:
Señala que ALBO S.A. es una empresa privada, que por contrato suscrito con la Aduana Nacional el 29 de noviembre de 2002, tiene la concesión de la administración de Depósitos Aduaneros en los recintos aduaneros de algunas regiones del país, entre ellas, el Recinto Aduanero del Aeropuerto Internacional de El Alto del Departamento de La Paz. Conforme las facultades otorgadas por el referido contrato, ALBO S.A, presta servicios de recepción, almacenaje y entrega de mercaderías de importación en recintos aduaneros de aeropuerto, actividades que se sujetan a las previsiones de la Ley General de Aduanas y demás normas y procedimientos aplicables, entre cuales le corresponde efectuar en el despacho de mercancía, verificando si antes de que sea extraída del recinto ha cumplido con las formalidades establecidas, caso en el que le compete hacer la entrega inmediata a solicitud del importador, consignatario o agencia despachante de aduana.
Refiere que el 18 de abril de 2008, les fue remitido el Proyecto de Procedimiento Administrativo para la Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas, siendo que ya fue aprobado y difundido un día antes en la página Web de la Aduana Nacional, situación con la que se ven afectados, toda vez que siendo los únicos concesionarios con contrato vigente, antes de que este proyecto fuese aprobado, tenían la posibilidad de plantear sus observaciones.
Indica que en 21 de abril de 2008, conocieron la Resolución RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008 con la que se aprueba el procedimiento referido, notificándose recién el 8 de mayo de 2008, obedeciendo a su solicitud expresa de notificación, planteando Recurso de Revocatoria contra aquella Resolución, en vista de que este procedimiento, lejos de clarificar los alcances de las disposiciones normativas, confunde el procedimiento establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, con disposiciones aisladas del Reglamento de concesión, imponiendo criterios y procedimientos discrecionales, traduciéndose en un Procedimiento Sancionador confuso, injusto e inaplicable. Este Recurso –continúa el actor- debió ser resuelto por el Directorio de la Aduana Nacional en el plazo de 45 días siguientes a su presentación, conforme a la disposición del art. 38 de la LGA, y en caso de no ser resuelto, se debe entender por aceptada la impugnación y agotada la vía administrativa.
Agrega que en 31 de julio de 2008 fueron notificados con la Resolución de Directorio de la Aduana Nacional RD 03-081-08 emitida en 22 de julio de 2008, en la que resolviendo el recurso de revocatoria deciden la ratificación parcial del acto impugnado con algunas modificaciones, empero, al haber sido resuelto el recurso de manera extemporánea, la impugnación quedó aceptada y revocada la Resolución que aprobó el Procedimiento Administrativo para la Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas, considerándose inexistente y sin ningún efecto legal.
Puntualiza que como el Procedimiento resultaba inaplicable por haber operado el silencio administrativo, en fecha 29 de octubre (no indica el año), reiteró el recurso de revocatoria contra la RD 03-081-08 de 22 de julio de 2008, siendo notificados el 19 de enero de 2009 con el Auto fechado en 8 de enero de 2009, en el que constaba el hecho que ALBO S.A., no estaría en plazo para impugnar aquella Resolución, disponiendo “no ha lugar a la consideración del Recurso de Revocatoria”, aspecto reclamado también por su parte y que mereció el auto de 3 de marzo de 2009, en el que sin ninguna fundamentación se rechaza la solicitud de aclaración.
Siendo reiterativo en el análisis del art. 38 de la Ley General de Aduanas y el plazo para pronunciar resolución ante la interposición del Recurso de Revocatoria, el demandante concluye que los actos administrativos de la Aduana Nacional son nulos de pleno derecho y la Resolución extemporánea agota la vía administrativa, señalando además que en aplicación del Principio de Informalismo que rige en materia administrativa, la nota dirigida al Directorio de la Aduana Nacional de fecha 2 de octubre de 2008, en la que hacía notar la extemporaneidad de la Resolución, supliría el recurso jerárquico, por lo que en su petitorio solicita se declare probada su demanda, y se dejen sin efecto los actos administrativos de la Aduana Nacional de Bolivia.
CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por providencia de fs. 279, previa la presentación del memorial de fs. 278 en que el actor subsana la observación efectuada por providencia de fs. 244, es corrida en traslado a la Aduana Nacional de Bolivia, cuyo representante legal fue legalmente notificado conforme consta en la diligencia de fs. 295, apersonándose Javier Otto R. Alba Braun en el memorial que discurre de fs. 387 a 395, solicitando en primer término “resolución de previo y especial pronunciamiento”, manifestando que la demanda contenciosa administrativa resulta improcedente en mérito a que no se agotó la vía administrativa conforme a Ley. Al efecto cita el art. 98 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros referido al Recurso de Revocatoria, los art. 99, 100 y 101 del mismo Reglamento referidos al Recurso Jerárquico que debe ser planteado ante el Ministerio de Hacienda, la vía contenciosa administrativa y su procedimiento, así como cita también los arts. 69, 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo, remarcando el hecho de que el demandante planteó dos Recursos de Revocatoria, uno contra la RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008 y el otro contra la RD-03-081-08 de 22 de julio de 2008, aspecto que inviabiliza la procedencia del presente proceso.
En lo que a la contestación propiamente dicha de la demanda se refiere, el representante de la Aduana Nacional de Bolivia, manifiesta que el actor dedujo Recurso de Revocatoria contra la Resolución de Directorio RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008, que aprobó el Reglamento para el Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas, aduciendo que dicha Resolución incumplía el art. 2 numeral I de la Ley Nº 2341, omitiéndose la aplicación de lo determinado en el título tercero, capítulo II de dicha Ley, relativo a la tramitación del Procedimiento Administrativo, invocando indefensión a los administrados al evitar que se considere y tome en cuenta la prueba, informes, alegatos, y la audiencia pública que son parte importante del procedimiento administrativo sancionador. Transcribe al efecto inextenso las disposiciones legales citadas.
El demandando, realiza un análisis de los fundamentos del Recurso de Revocatoria planteado por el sujeto administrado (ALBO S.A.) en sede administrativa, efectuando también similar análisis de ciertos artículos del Reglamento para el Procedimiento de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios, y concluyendo que dicho Reglamento ha sido dictado en concordancia y en estricta sujeción al Capítulo VI de la Ley de Procedimiento Administrativo, solicitando se declare Improbada la demanda y consiguientemente, firme y subsistente la Resolución Administrativa RD 03-081-08 de 22 de julio de 2008, dictada por el Directorio de la Aduana Nacional.
Por decreto de fs. 397, se tuvo por legalmente apersonado al demandado, corriéndose nuevo traslado con la respuesta a la demanda para la réplica, la que discurre en los términos del memorial de fs. 399 a 400, en el que el actor hace énfasis sobre el alcance del art. 38 de la Ley General de Aduanas Nº 1900 y reitera su petitorio efectuado en la demanda, corriéndose traslado para la dúplica en la providencia de fs. 402, la que no fue absuelta por la autoridad demandada, por lo que a fs. 477 se pronunció el decreto de “Autos para sentencia”, previos los actuados procesales en los que se cita al Tercero Interesado, la Empresa Pública Nacional Estratégica, en la persona de su Gerente General. Olvis Jesús Oliva López, a quién se tuvo por legalmente apersonado mediante providencia de fs. 429.
CONSIDERANDO III: Que por la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, conforme la previsión de los arts. 778 a 781 del Cód. Pdto. Civil, es de competencia de Sala Plena de este Tribunal, siendo el objeto -según la veracidad o no del reclamo planteado conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales en la fase administrativa, con relación a los argumentos expuestos por el demandante, contrastados con los argumentos de la respuesta.
En este contexto se establece como objeto de la litis los siguientes aspectos: 1) Si la Resolución de Directorio de la Aduna Nacional RD 03-081-08 de 22 de julio de 2008 fue pronunciada dentro del plazo legal establecido al efecto; 2) Si el pronunciamiento de dicha Resolución implica el agotamiento del Procedimiento Administrativo para dar curso a la impugnación judicial.
En contraposición a esta pretensión, la Aduana Nacional de Bolivia, afirma que la Resolución hoy impugnada judicialmente, fue pronunciada dentro de plazo, no abriéndose la vía judicial al no haberse agotado la instancia administrativa.
Que a fin de dilucidar la controversia planteada por el demandante, el Tribunal Supremo de Justicia ha procedido a la compulsa de los datos procesales como de la Resolución administrativa impugnada, estableciéndose los siguientes hechos:
1.- Mediante Resolución Administrativa Nº RD 03 -024-08 de 14 de abril de 2008,pornunciada por el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia, se aprobó el Reglamento para el “Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas” (fs. 266 a 267). El demandante, siendo concesionario de la administración de Depósitos Aduaneros en los Recintos Aduaneros en algunas regiones del país, entre ella, el Recinto Aduanero del Aeropuerto Internacional de El Alto en la ciudad de La Paz, planteó recurso de revocatoria contra aquel acto administrativo el 19 de mayo de 2008, (fs. 208), con los argumentos contenidos en el memorial que cursa a fs. 204 a 207.
2.- El recurso de revocatoria fue resuelto con la Resolución Nº RD 03-081-08, pronunciada también por el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia en 22 de julio de 2008, confirmando parcialmente la Resolución Nº RD 03-024-08, modificando los arts. 2, 6, y 11 del Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas.
3.- El demandante, mediante nota CITE ALBO-LPZ-00809/2008 de 2 de octubre de 2008, dedujo recurso de revocatoria contra esta nueva Resolución (fs. 220 a 221) haciendo constar que formulaba tal recurso ante la publicación de la Resolución en la Página Web de la Aduana Nacional, indicando que tal hecho no podía ocurrir en mérito a que por la interposición del primer recurso de revocatoria y su resolución extemporánea, tanto la Resolución que aprobó el Procedimiento de Aplicación de Sanciones cuanto la Resolución de 22 de julio de 2008 resultaban nulas, recurso reiterado por memorial de 29 de octubre de 2008 (fs. 222 a 223) y que mereció el Auto de 8 de enero de 2009 a través del cual se determinó no haber lugar al Recurso interpuesto con el argumento de que no procedía un segundo recurso de revocatoria a más de haber sido planteado fuera de plazo (fs. 225 a 226).
Ahora bien, resolviendo los puntos de controversia, resulta de vital importancia considerar dos aspectos sobre los cuales ha de versar el fundamento de la presente Resolución, estos son: a) Fecha de presentación del primer recurso de revocatoria contra la Resolución que aprobó el Reglamento para el Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones a los Concesionarios de Depósitos de Aduana por Infracciones Administrativas, b) Fecha de Resolución de aquel recurso administrativo.
De los antecedentes precedentemente anotados, se tiene que aquel recurso de revocatoria fue presentado el 19 de mayo de 2008 y fue resuelto el 22 de julio de 2008. Estas fechan han de permitir al Tribunal Supremo de Justicia evidenciar si la Resolución fue pronunciada en plazo legal o fuera de él.
En relación a lo anterior, el art. 38 de la Ley General de Aduanas Nº 1990 de 28 de julio de 1999 establece: “Las resoluciones del Directorio de la Aduana Nacional podrán ser impugnadas por cualquier persona natural o jurídica u órgano competente del estado, interponiendo recurso de revocatoria con efecto devolutivo ante el mismo Directorio, dentro de un plazo de treinta días de la fecha en la que la Aduana Nacional hubiese dado a conocer la resolución a las personas interesadas o afectadas. El Directorio deberá pronunciarse dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la interposición del recurso de revocatoria. Si el Directorio no se pronuncia dentro del plazo se entenderá de aceptada la impugnación a la fecha de vencimiento del plazo” (negrillas y sub rayado han sido añadidos).
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