SE/0618/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 618/2015

FECHA: Sucre, 10 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 309/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Cooperativa Rural de Electrificación LTDA. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Cooperativa Rural de Electrificación Ltda., representada por Félix Roger Robles Toledo, contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, representado por José Luis Gutiérrez Pérez.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 274 a 283, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RJ Nº 036/2011 de 15 de abril; la providencia de admisión de fs. 299, la contestación de fs. 313 a 321, los memoriales de réplica y dúplica de fs. 325 a 326 y 330 a 333, antecedentes procesales y los de emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: En mérito al Testimonio de Poder Nº 318/2011 de 7 de mayo, Félix Roger Robles Toledo en representación legal de la Cooperativa Rural de Electrificación Ltda., “CRE LTDA.” mediante memorial de fs. 274 a 283, se apersona e interpone demanda contencioso-administrativa, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RJ Nº 036/2011 de 15 de abril, con los siguientes argumentos:

1.- Dentro de los antecedentes del hecho administrativo, señala que mediante nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, la Autoridad de Electricidad envió a la CRE Ltda., OBSERVACIONES AL ESTUDIO DE REVISIÓN DE TARIFAS 2008-2010 presentada por la CRE, a objeto de que sean consideradas en el estudio corregido que debería presentar en el plazo establecido en el Decreto Supremo (DS) Nº 28792.

Considerando que las referidas observaciones adolecían de errores sustanciales y no se adecuaban al marco regulatorio vigente sobre la materia, refiere que interpuso Recurso de Revocatoria, el mismo que fue rechazado por haber sido interpuesto contra un acto administrativo preparatorio o de mero trámite, que no produce indefensión ni impide la continuación del procedimiento, hecho que motivó la interposición del Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa AE Nº 401/2010 de 26 de agosto, que fue resuelto mediante Resolución Jerárquica RJ Nº 036/2011 de 15 de abril, confirmando los actos de la instancia inferior, por ende la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio.

2.- Con referencia a la Resolución que impugna, manifiesta que los argumentos expresados para rechazar el Recurso Jerárquico son los mimos argumentados que esgrimiera la Autoridad de Electricidad en la Resolución AE Nº 401/2010 de 26 de agosto, sólo se agregó en el primer y cuarto CONSIDERANDO, los antecedentes que dieron mérito al acto administrativo que a su vez dio origen al recurso impugnatorio.

Acusa errónea e indebida aplicación de la Ley Positiva, en relación a los arts. 56 y 57 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), que establecen los requisitos de procedencia e improcedencia de los recursos administrativos, en cuya base considera que los recursos administrativos proceden tanto contra resoluciones que tangan carácter definitivo, como contra actos administrativos (no definitivos) que tengan carácter equivalente, siempre que los mismos a criterio de los interesados, afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, o que pongan fin a una actuación administrativa y cuando los actos produzcan indefensión.

Manifiesta que en su caso, el acto administrativo expresado en la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, tiene las características y connotaciones de las disposiciones antes citadas, porque ordenó a la cooperativa acatar las observaciones contenidas en el documento emitido por la Dirección de Precios, Tarifas e Inversiones, y debió enviar el estudio corregido en el plazo de 10 días. Expresa por otra parte, que la revisión extraordinaria de tarifas es un proceso administrativo que contiene seis etapas o fases que son:

Primera Fase: de presentación de información del periodo transcurrido, la proyección de la demanda, y el nuevo programa de inversiones para el periodo restante del periodo tarifario, plazo 30 días.

Segunda Fase: de revisión de documentación a cargo del Distribuidor y aprobación de los valores de demanda y el programa de inversiones a ser utilizadas en la determinación de las nuevas tarifas base, plazo 15 días.

Tercera Fase: de presentación, por parte del Distribuidor, del estudio de revisión extraordinaria de tarifas, incluyendo la proyección de demanda y el nuevo programa de inversiones que deberá basarse en el art. 3 del mismo DS, plazo 15 días.

Cuarta Fase: de evaluación y estudio por parte del Órgano Regulador y formulación de observaciones, plazo 15 días.

Quinta Fase: de análisis de las observaciones y su corrección, correspondiente por el Distribuidor, posterior mente el envío del estudio corregido al Órgano regulador, plazo 10 días.

Sexta Fase: según lo estipulado en el art. 7 del DS Nº 28792 corresponde la aprobación de las nuevas tarifas base, fórmulas de indexación y estructura tarifaria, mediante Resolución Administrativa teniendo un plazo de 90 días a partir del inicio del proceso.

Indica que en consideración a este proceso, el acto administrativo expresado en la Nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, corresponde a una actuación administrativa que puso fin a la cuarta fase del proceso (evaluación del estudio) y es vinculante para el resto de las fases del proceso y por consiguiente afectó, lesionó y causó perjuicio a los derechos subjetivos e intereses legítimos de su cooperativa, por cuanto incorporar las observaciones en la revisión del estudio de Revisión Extraordinaria de Tarifas (RET) presentada por la CRE Ltda., recortan y reducen significativamente los ingresos para la Cooperativa. Asimismo considera, que en el supuesto de que la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, fuera considerada un acto preparatorio o de mero trámite, contra los mismos también proceden los recursos administrativos. En criterio de la Autoridad de Electrificación (AE) el acto administrativo expresado en la Nota AE-2269-DPT-325/2010, no admite observación ni impugnación, hecho que considera una absoluta violación al derecho a la defensa que le causó indefensión.

3.- Finalmente, acusa que el acto administrativo emitido por la AE atentó contra el derecho a defensa, al debido proceso y a la seguridad jurídica, la habérsele denegado los recursos administrativos y no ingresar al análisis de fondo del objeto impugnado, indica que la autoridad demandada al confirmar la resolución de la AE, violó los derechos y principios constitucionales consagrados en los arts. 115. II y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE), citando como precedentes las Sentencias Constitucionales (SSCC) 0119/2003-R de 28 de enero, 731/2000-R de 27 de julio, 1670/2004-R de 14 de octubre, 0418/2000-R y 1276//2001-R, en cuanto respecta al debido proceso.

Concluye manifestando que de acuerdo a los arts. 56 y 57 de la LPA, contra el acto administrativo inicial proceden los recursos administrativos de revocatorio y jerárquico, su denegatoria causó vulneración al derecho a la defensa, además se vulnero el principio de sometimiento pleno a la ley establecido en al art. 4 inc. c) de la LPA. Con estos antecedentes legales, solicita se declare probada la demanda y en consecuencia se anulen los actos denegatorios de los recurso.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 286, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, apersonándose los Carlos Quispe Lima y Rodolfo Sáenz Paz, en representación legal del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, quienes contestan en forma negativa la demanda por memorial de fs. 313 a 321, presentado el 6 de octubre de 2011, manifestando que lo siguiente:

1.- Mediante Resolución AE Nº 109/2010 de 6 de abril de 2010, la AE resolvió: Dispone el inicio, a partir del 19 de abril de 2010, el proceso de Revisión Extraordinaria de Tarifas Base correspondientes al periodo 2008-2011 de las empresas Distribuidoras de Electricidad de La Paz S.A. (ELECTROPAZ), Cooperativa Rural de Electricidad Ltda. (CRE), Empresa Luz y Fuerza Eléctrica Cochabamba S.A. (ELFEEC), Empresa de Luz y Fuerza Eléctrica Oruro S.A. (ELFEO) y Servicios Eléctricos Potosí S.A. (SEPSA).

Señala que la referida Resolución Administrativa, aprobó en su artículo segundo el documento “Alcances del Estudio de Revisión Extraordinaria de Tarifas Base” para su aplicación en la realización de los estudios de RET Base para el Periodo Tarifario 2008-2011 de las empresas Distribuidoras de Electricidad ELECTROPAZ, CRE, ELFEC, ELFEO Y SEPSA, que en anexo forma parte de la Resolución citada.

Refiere que mediante Nota con Cite: AE-1200-DPT-211/2010 de 6 de mayo de 2010, la AE solicitó a la CRE la remisión del detalle de los activos fijos y depreciación acumulada del año base (diciembre 2006) considerados en el modelo tarifario 2007-2011, además de la llave del modelo tarifario 2007-2011 desarrollado en Analytica, en cumplimiento a este requerimiento, la entidad demandante mediante nota cite: GC/024/10 de 10 de mayo de 2010, remitió la información solicitada consistente en base de activos aprobada (Base 2002+inversiones aprobada 2003-2007 y Bajas 2003-2007) considerada en el modelo tarifario 2007-2001; Llave del modelo tarifario 2007-2011 desarrollado en Analytica; y detalle de activos fijos y depreciación acumulada del año base (2006). Asimismo, por nota cite: GCR/024/10 de 19 de mayo de 2010, la CRE remitió la información solicitada por la AE en el Anexo a la Resolución AE 109/2010, consistente en: Información relativa al periodo transcurrido en la última revisión ordinaria de tarifas; Informe Plan de Inversiones; e Informe de la demanda. Posteriormente, mediante nota cite: GCR/028/10 de 22 de junio de 2010 la CRE entregó a la AE la información solicitada por la AE en el Anexo a la Resolución AE Nº 109/2010 consistente en: Informe General Revisión Extraordinaria de Tarifas; y Modelo de cálculo de la RET.

Señala que la AE, mediante nota con cite: AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio de 2010, hizo conocer a la CRE el documento: “Observaciones al Estudio de Revisión Extraordinaria de Tarifas 2008-2010 presentado por CRE”, que fue motivo de impugnación a través del recurso de revocatoria, que fue desestimado por Resolución AE Nº 401/2010 de 26 de agosto, emitida por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad, por haber sido interpuesto contra un acto preparatorio o de mero trámite que no produce indefensión ni impide la continuación del procedimiento, lo que originó que la CRE al tener conocimiento de la citada resolución recurra de Jerárquico, que fue resuelta por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía mediante Resolución R.J. Nº 036/2011 de 15 de abril, rechazando el Recurso Jerárquico.

2.- Manifiesta que la Resolución impugnada, se encuentra delimitada en su alcance y contenido al control de legalidad de la decisión del regulador de desestimar el recurso de revocatoria, bajo el argumento de considerar a la nota AE AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio como un acto de mero trámite y preparatorio, y consecuentemente negarle el carácter de acto impugnable, por lo que la resolución objeto de impugnación no se refirió a otros argumentos que hacen el fondo de la controversia del proceso mismo de la Revisión Extraordinaria de Tarifas. Asimismo complementa indicando, que al momento de dictarse la Resolución Ministerial RJ Nº 036/2011 se determinó que: “es innegable que dicha resolución, genere para las empresas distribuidoras, ciertos efectos jurídicos que pueden ser de cumplimiento obligatorio para ellas, no obstante, son efectos distintos al específico y concreto pretendido por la RET, lo que no debe confundirse”; la sola observación al Estudio de RET 2008-2010 presentado por la CRE, no pudo causarle perjuicio directo al demandante, la misma Resolución determinó que es necesario que se concluya el proceso administrativo hasta que se dicte una resolución final, toda vez que con las actuaciones intermedias no se cumple el objeto de la RET, que es la aprobación de nuevas tarifas base (estructura tarifaria), para tal efecto se debió cumplir las seis fases descritas y reconocidas por el demandante; lo contrario daría lugar a que en cada fase se tenga la opción de recurrir, vulnerando el principio de concentración, economía, simplicidad y celeridad establecido en el art. 4 de la Ley Nº 2341 LPA, por lo que considera incorrecto hablar de indefensión; agrega que si existen agravios contra el acto preparatorio traducido en la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 07/07/2010, estos deben ser reclamados al momento de interponerse la impugnación contra la resolución que ponga fin al proceso de “Revisión Extraordinaria de Tarifas”.

3.- Con relación a la presunta errónea interpretación de los arts. 56 y 57 de la Ley Nº 2341 LPA, señala que la impugnabilidad de los actos de mero trámite o de carácter preparatorio, está reservada para aquellos actos que pongan fin a una actuación administrativa (procedimiento administrativo), determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión, situación en la que no se subsume la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, ya que el contenido de la misma no dispone en sí misma y de manera autónoma la aprobación de la estructura de nuevas tarifas base, por lo que se trata de un acto de carácter preparatorio; recién con el proceso finalizado RET, se aprobará o no las nuevas tarifas, lo que corresponde a la fase sexta que fue también mencionada por el demandante; quedando de esta forma demostrada que no existió errónea interpretación de las disposiciones legales citadas por la CRE.

4.- Respecto a la vulneración del derecho a la defensa, la autoridad demandada aclara que dentro del proceso de RET, no se negó el derecho a ser escuchado, menos el derecho a presentar pruebas, lo que se ha concluido es que la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio de 2010, es un acto administrativo de carácter no definitivo, en trámite, preparatorio, el mismo que debe ser recurrido conjuntamente la resolución final a dictarse dentro del proceso Administrativo de RET, razonamiento que no puede violar el derecho a la defensa, disponiendo que observe y se cumpla con el principio de concentración procedimental que manda esperar se produzca la resolución final del procedimiento para que a través de la impugnación de la misma, pueda plantearse las eventuales discrepancias, sobre el modo del procedimiento tramitado, sobre la legalidad de todos los actos y trámites.

Sobre la vulneración del debido proceso y derecho a la seguridad jurídica acusadas por el demandante, manifestó la autoridad demandada que no se indica de qué forma el Ministerio de Hidrocarburos y Energía y la Autoridad de Fiscalización y Control de Electricidad habrían vulnerado dicho principio, sin embargo queda demostrado que ambas instancias administrativas garantizaron dentro del proceso de RET un trámite justo, exento de abusos en las actuaciones u omisiones procesales, la desestimación de los recursos de impugnación en sede administrativa, se debe a que de acuerdo a lo establecido en los arts. 56 y 57 de la Ley Nº 2341, establece que la impugnabilidad de los actos administrativos está reservada para aquellos actos que pongan fin a una actuación administrativa, que en el presente caso la nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, constituye un acto de mero trámite o de carácter preparatorio y por tanto su impugnación debe ser realizada de manera conjunta con la resolución final.

Respondiendo negativamente, solicita se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el tribunal analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por las partes, corresponde realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las Autoridades Administrativas de las instancias recursivas de revocatoria y jerárquica.

Consecuentemente, al existir denuncia de errónea e indebida aplicación y vulneración de derechos constitucionales en la emisión de la Resolución Ministerial RJ Nº 036/2011, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la controversia se refiere a establecer: Si es evidente que existió errónea e indebida aplicación de la Ley en relación a los arts. 56 y 57 de la Ley 2341, al habérsele denegado los recursos administrativos y no ingresar al análisis de fondo del objeto impugnado, considerando que la Nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio, es simplemente un acto preparatorio o de mero trámite que no merece impugnación y en su merito, si es cierto la vulneración de derechos constitucionales en la tramitación del recurso jerárquico.

Con la finalidad de tener una noción clara de los antecedentes que se suscitaron y motivaron la presente demanda, es conveniente inicialmente presentar un sumario de los hechos:

1.- La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad -AE-, dentro del Proceso de Revisión Extraordinaria de Tarifas Base de los periodos 2008-2011, de varias empresas de electrificación entre las que se encontraba la CRE, la AE le envió la nota AE-1200-DPT-211/2010 de 06 de mayo, solicitándole el detalle de los activos fijos y depreciación acumulada del año base (diciembre de 2006), considerados en el modelo tarifario 2007-2011; en su cumplimiento a través de la nota CITE: GCR/024/10 de 9 de mayo de 2010, la CRE remitió la información requerida; posteriormente después del análisis de la documentación la AE mediante nota AE-2269-DPT-325/2010 de 07/07/2010, puso en conocimiento de la CRE las Observaciones al Estudio de Revisión Extraordinaria de Tarifas 2008-2010, lo que motivó a la empresa demandante interponer el Recurso de Revocatoria impugnando la mencionada nota AE-2269-DPT-325/2010 de 7 de julio.

La AE a través de la Resolución AE Nº 401/2010 de 26 de agosto de 2010, resolvió el recurso de revocatoria desestimando el mismo por haber sido interpuesto contra un acto administrativo de mero trámite que no produce indefensión ni impide la continuación del procedimiento.

Posteriormente el demandante interpuso Recurso Jerárquico contra la Resolución AE Nº 401/2010 de 26 de agosto de 2010, solicitando revocatoria de la citada resolución, así como del acto administrativo referido a la nota AE-269-DPT-325/2010 de 7 de julio, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía emitió la Resolución Jerárquica RJ Nº 036/2011, que resolvió rechazar el Recurso Jerárquico interpuesto por la CRE, confirmando en todas sus partes la Resolución de Revocatoria y consecuentemente confirmando la nota AE-2269-DPT-325/2010, actuados procesales que motivaron al demandante a interponer la demanda contenciosa administrativa.

En ese marco y de la compulsa de los datos procesales cursantes en sus Anexos, se llega a las siguientes conclusiones:

2.- El art. 1 establece que la Ley Nº 2341 LPA, tiene por objeto: a) Establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; b) Hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición ante la Administración Pública; c) Regular la impugnación de actuaciones administrativa que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; y, d) Regular procedimientos especiales.