SE/0639/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 639/2015.

FECHA: Sucre, 10 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 261/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Agencia Despachantede Aduana Agenal Yutronic contra la Aduana Nacional de Bolivia.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán.

Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por Marco Antonio Goita Brun en representación de la Agencia Despachante de Aduana Agenal Yutronic Ltda., en el que impugna la Resolución de Directorio No. 03-004-11 de 23 de marzo de 2011 y la Resolución de Directorio No. 01-002-11 de 27 de enero de 2011, ambas emitidas por el Directorio de la Aduana Nacional.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 101 a 116, la respuesta de fs. 224 a 228, réplica de fs. 271 a 275, los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada y;

CONSIDERANDO I: Que en la demanda, el representante legal de la Agencia Despachante de Aduana Agenal Yutronic Ltda. solicita se la declare probada, y en su mérito se disponga la nulidad de la Resolución de Directorio RD No. 03-004-11 de 23 de marzo de 2011 que deniega el recurso de revocatoria interpuesto, como también la Resolución de Directorio RD No. 01-002-11 de 27 de enero de 2011, que en su artículo primero dispuso dejar sin efecto la Resolución de Directorio RD No. 03-083-08 de 22 de julio de 2008, que permite a su representada trabajar en la Administración Fronteriza de Abaroa y en el artículo segundo determinó “suspender todas las ampliaciones de jurisdicción que se hubieran otorgado por la Aduana Nacional Unidad de Servicio a Operadores (USO), hasta que se apruebe el Reglamento respectivo”, ambas emitidas por el Directorio de la Aduana Nacional.

Señala que el 22 de julio de 2008, se emitió la Resolución de Directorio 03-083-08, que autorizó a su representada la prestación de servicios aduaneros en la Administración Aduanera de Potosí, pertinentes a despachos aduaneros que se realizan en la Administración Aduanera fronteriza Abaroa del mismo Departamento, así como para las diferentes Resoluciones para las Ampliaciones de Jurisdicción otorgadas a su representada. Aclara que la solicitud que motivó la RD 03-083-08 de 22 de julio de 2008, fue presentada a la Unidad de Servicio a Operadores de la Aduana Nacional, observando la normativa correspondiente, además que dicha RD 03-083-08 no fue la que les concedió ampliación de jurisdicción, pues se la tenía desde el año 2004.

Aduce que las Resoluciones que se han pronunciado sobre Autorizaciones de Ampliación de Jurisdicción a favor de Agenal Yutronic Ltda. para la prestación de servicios aduaneros en la Administración Aduanera de Potosí son: La RD-USO GC No. 03-011-03 de 30 de enero de 2003 para Aduana Interior Santa Cruz, Administración Aduana Aeropuerto Virur Viru, Administración Aduana Zona Franca-Comercial Santa Cruz y Administraicón Aduana Zona Franca Coercial-Industrial Winner; la RA-USO GC 03-051-04 de 11 de octubre de 2004 para la Administración de Aduana Interior Oruro y Administración Aduana Zona Franca Comercial Oruro, y la RA-USO GC 003-29-05 de 25 de junio de 2005 para la Administración de Aduana Frontera Abaroa, autorizaciones de ampliación de jurisdicción otorgadas en el marco previsto por el art. 63 del Reglamento de La Ley General de Aduanas aprobado por el DS No. 25870 que con claridad determina que sí es posible una ampliación de la jurisdicción aduanera y que no es atribución privativa del Directorio, considerando que la RD 01-001-03 de 10 de enero de 2003, que modifica el procedimiento para la Administración de Operadores de Comercio Exterior, inserta en la misma la facultad del Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores de revisión y firma de las Resoluciones Administrativas que autorizan la ampliación de jurisdicción aduanera, lo que significa que con anterioridad a las Autorizaciones de Ampliaciones ya existía esa Resolución de Directorio como procedimiento establecido que facultaba al Jefe de la Unidad de Servicio de Operadores USO de la Aduana a emitirlas, además que éstas Resoluciones Administrativas no tiene carácter provisional ni temporal, asimismo aduce que la suspensión temporal dispuesta en la Resolución impugnada es una sanción administrativa y en su determinación debe establecerse la falta o contravención.

Refiere que la legalidad y legitimidad de las Autorizaciones de Ampliación de Jurisdicción se hallan reconocidas por el art. 63 del RLGA, que permite la ampliación de jurisdicción a aquellos Despachantes de Aduana que tengan previamente obtenida su respectiva autorización de funcionamiento, correspondiendo a la Aduana el concederlas, para cuyo efecto el Directorio emitió la Resolución de Directorio RD No. 01-001-03 de 10 de enero de 2003. Agrega, que dentro de sus facultades previstas en el art. 37 inc. e) de la LGA, autorizó a USO otorgar las Autorizaciones de Ampliación de Jurisdicción, en ese sentido se emitieron las mismas.

Alega que la Resolución de Directorio No. 01-002-11 de 27 de enero de 2011, que deja sin efecto la RD 03-083-08 de 22 de julio de 2008, ha sido emitida sin fundamentar las razones para que esa decisión hubiese sido asumida y sin sustentar jurídicamente ese extremo, por su parte la RD 03-004-11 de 23 de marzo de 2011 que deniega el recurso de revocatoria tampoco ha fundamentado su resolución, menos ha valorado los argumentos del recurso interpuesto.

Manifiesta que la Resolución de la Aduana Nacional de Bolivia con la que se deja sin efecto la RD 03-083-08, así como la Resolución que rechazó el recurso de revocatoria, parten de un error de concepto que deriva en vulneración de los derechos que le asisten a su mandante, pues el inciso B) del art. 45 de la LGA establece entre las funciones y atribuciones de los Despachantes de Aduana el de suscribir personalmente las declaraciones, no el tener que presentarse físicamente o en persona ante los servidores públicos aduaneros o en dependencias de éstos. Si la Aduana considera que el Despachante de Aduana debe estar físicamente presente en la administración donde entrega la DUI para el aforo respectivo, tendría que haber hecho derogar el art. 113 del RLGA y renunciar a que los despachos sean declarados en forma telemática. Asimismo, señala que no se puede confundir lo que significa la autorización de ampliación de jurisdicción con el despacho nacional.

Señala que el DS 784 de 2 de febrero de 2011, reitera lo que se tiene previsto en el art. 113 del RLGA y otros del DS 25870 de 11 de agosto de 2000, en sentido de que las mercaderías podrán presentarse por medios informáticos, por lo que resulta anacrónico que la Aduana Nacional pretenda presencia física del Despachante de Aduana en cada administración ante la cual se realiza una operación aduanera, situación que denota incapacidad para el control informático.

Expresa que la Resolución impugnada dispone que USO debe elaborar una Reglamentación, sin embargo, el hecho de que la Aduana Nacional dentro de sus atribuciones quiera Reglamentar los requisitos en forma complementaria, no es ni puede ser un justificativo para afectar las autorizaciones ya existentes cuando éstas no están sujetas a un plazo de duración, por consiguiente serán exigibles en futuras y nuevas solicitudes de ampliaciones y no pueden tener un carácter retroactivo.

Indica que la determinación de dejar sin efecto la Resolución No. 03-083-08 de autorización a favor de Agenal Yutronic Ltda, genera monopolio, lo que resulta un atentado contra la CPE; ya que por efecto de la decisión adoptada por el Directorio de la Aduana Nacional, existe una sola Agencia Despachante que monopoliza los despachos aduaneros ante la Administración de Aduana Potosí y suspender operaciones en Abaroa generará otro monopolio.

Acusa la violación del debido proceso, a la seguridad jurídica e irretroactividad, indicando que la RD 01-002-11 de 27 de enero de 2011 es el resultado de acciones y omisiones, pronunciada sin considerar que la obtención de las utorizaciones de ampliación de jurisdicción fueron canalizadas conforme prevé el ordenamiento jurídico, además que una norma legal no puede tener carácter retroactivo porque una nueva Resolución modifique o cambio algo, ya que las autorizaciones emitidas fueron en virtud de la norma vigente en su momento, principio que tiene relación con la garantía de la seguridad jurídica; por lo que queda demostrado que dichas Autorizaciones no tienen carácter provisional y han sido otorgadas por autoridad facultada para el efecto. Igualmente acusó la vulneración del derecho al trabajo, ya que al dejar sin efecto la RD No. 03-083-08 de 22 de julio de 2008 y haberse suspendido las ampliaciones de jurisdicción sin fundamento alguno, se ha afectado los derechos no sólo de Agenal Yutronic Ltda. sino también de las personas que trabajan para la prestación de los servicios suspendidos.

Concluyó solicitando se declare probada la demanda contencioso administrativa.

CONSIDERANDO II: Que citada con la demanda, la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia, se apersonó su representante legal y respondió negativamente mediante memorial de fs. 224 a 228, señalando lo siguiente:

Que la Resolución impugnada analizó y consideró el art. 45, inciso b) de la LGA, así como los arts. 52 y 63 del RLGA y la Resolución de Directorio No. RD 03-058-07, referida a la interpretación del término “jurisdicción”, señalando que en mérito a dichas normas legales se contempla la posibilidad de ampliación de jurisdicción de las Agencias Despachantes de Aduana ADA, siempre que cumplan la función de efectuar despachos aduaneros, suscribiendo personalmente las declaraciones aduaneras, es decir, cuando materialmente puedan realizar despachos en administraciones aduanera diferentes al lugar de su domicilio y que la citada RD confunde la naturaleza de dos figuras jurídicas diferentes como son la “ampliación de jurisdicción y por otra, que el “Despachante de Aduana puede ejercer funciones a nivel nacional”, por lo que correspondía dejar sin efecto la mencionada RD 03-058-07 e instruir a USO la elaboración del Reglamento para la delimitación de la jurisdicción de las ADA y la ampliación de jurisdicción, debiendo prever y garantizar la posibilidad material que el Despachante de Aduana se constituya físicamente en las administraciones aduaneras para suscribir personalmente las declaraciones, conforme dispone el art. 45 inciso b) de la LGA.

Por otra parte, aduce que el art. 63 del RLGA establece la posibilidad de ampliación de jurisdicción y la emisión de la misma fue delegada por el Directorio de la ANB, mediante RD 01-001-03, al Jefe del USO; se tiene también que las Resoluciones que autorizan las ampliaciones de jurisdicción a las ADA no tienen carácter provisional o temporal, motivo por el cual, no se las ha dejado sin efecto o revocado, únicamente fueron suspendidas hasta que USO emita el Reglamento respectivo. Agrega que la suspensión prevista en el art. 67 del RLGA, invocada por el demandante, está referida a la suspensión temporal del ejercicio de actividades que impide al Despachante actuar como Auxiliar de la Función Pública Aduanera, por la comisión de una de las contravenciones aduaneras descritas en el art. 186 de la LGA, sin embargo dichas disposiciones son impertinentes e inaplicables en el presente caso, ya que la RD No. 01-002-11 no les impide continuar ejerciendo dicha labor con todos los derecho y obligaciones que ello implica, pues continúan realizando despachos y gestiones aduaneras inherentes a operaciones de comercio exterior por cuenta de terceros, en las jurisdicciones aduaneras donde inicialmente fueron autorizados, conforme dispone el art. 42 de la LGA; en consecuencia la suspensión de las ampliaciones de jurisdicción, dispuesta en la resolución impugnada, no se enmarca en el art. 67 del RLGA y no constituye una sanción administrativa como equivocadamente aduce el demandante.

Sobre el punto alegado que resulta obvio que el Despachante de Aduana no podrá estar físicamente presente en todos los lugares donde tenga sus representantes legales residente. Al respecto, señala que se debe tener en cuenta que el “ejercicio de funciones a nivel nacional del Despachante de Aduana”, establecido en el art. 45 de la LGA y art. 43 de su Reglamento, es una figura que recién fue introducida en el ámbito aduanero por las modificaciones realizadas a la LGA y su Reglamento, mediante la Ley 2492 de 2 de agosto de 2003 y el DS No. 27310 RCTB de 9 de enero de 2004, siendo esta figura la única que da la posibilidad de que el Despachante de Aduana pueda ejercer funciones a nivel nacional, previa autorización del Directorio de la ANB y cumplimiento de los requisitos y condiciones a ser establecidas. En tanto que la “ampliación de jurisdicción” es una figura que se encuentra regulada en el art. 63 del RLGA y permite que el Despachante de Aduana o la Agencia Despachante de Aduana pueda ampliar la jurisdicción aduanera en la que está autorizado a realizar despachos; aclara que ni la LGA ni su Reglamento reconocen la figura de “representantes legales residentes”, para que los mismos puedan cumplir las funciones de Despachantes de Aduanas en cada uno de los lugares donde se tiene ampliada su jurisdicción.

Refiere que el DS No. 784 de 2 de febrero de 2011, es una norma reciente, pretender su aplicación a despachos realizados con anterioridad o justificar con la misma que los despachos aduaneros no hubieran sido suscritos ni realizados personalmente por el Despachante de Aduana, implica la invocación retroactiva de dicho Decreto Supremo, en contravención a lo establecido por el art. 123 de la CPE.

En cuanto al argumento del demandante que reglamentar los requisitos en forma complementaria no es justificativo para afectar a las autorizaciones ya existentes cuando éstas no están sujetas a un plazo de duración; hace notar que la delimitación de la jurisdicción de las Agencias Despachantes de Aduana-ADA, es una facultad que tiene el Directorio de la Aduana Nacional, de acuerdo con el art. 33 inc. a) del RLGA, es decir, adoptar decisiones que le permitan cumplir las funciones, competencia y facultades que le asigna la ley. Agrega que la citada reglamentación tiene vigencia a partir de fecha de su publicación, por consiguiente no existe infracción a norma legal alguna.

Respecto a que se estaría generando un nuevo monopolio al dejar sin efecto la resolución de autorización a favor de Agenal Yutronic Ltda., señala que no está en discusión ni la desconcentración de la ANB establecida en el art. 30 de la LGA, ni el presunto monopolio al que se estará dando lugar en la Administración de Aduana Potosí; agrega que la jurisdicción a la que se encuentran sometidas las ADA y los Despachantes de Aduana, conforme se tiene fundamentado en la Resolución impugnada, a la fecha ha sido delimitada mediante el Reglamento respectivo.

Por otra parte, sostiene que la Resolución de Directorio No. RD 01-002-11 no impide a las agencias despachantes de aduana, a continuar ejerciendo su labor con todos los derechos y obligaciones que ello implica, pues continúan realizando despachos y gestiones aduaneras inherentes a sus operaciones de comercio exterior por cuenta de terceros, en las jurisdicciones aduaneras donde inicialmente fueron autorizadas, como dispone el art. 42 de la LGA; quedando desvirtuados los argumentos del demandante sobre la supuesta vulneración de las garantías del debido proceso, seguridad jurídica, irretroactividad y derecho al trabajo.

Concluyó solicitando se declare improbada la demanda en mérito a las consideraciones expuestas, manteniendo firmes y subsistentes la Resolución de Directorio No. 03-004-11 de 23 de marzo de 2011 y la Resolución de Directorio No. 01-002-11 de 27 de enero de 2011, dictadas por la Aduana Nacional de Bolivia.

Presentada la réplica que cursa de fs. 271 a 275 y al no haberse producido dúplica, se pronunció el decreto de autos de fs. 279.

CONSIDERANDO III: Que de la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente se evidencia lo siguiente:

1. Que, el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia, emitió la Resolución No. RD 01-002-11 de 27 de enero de 2009, mediante la cual determinó dejar sin efecto las Resoluciones de Directorio RD 03-058-07 de 10 de julio de 2007, RD 03-092-07 de 25 de octubre de 2007, RD 01-004-08, RD 03-022-08 de 31 de marzo de 2008 y la RD 03-083-08 de 22 de julio de 2008; asimismo dispuso suspender todas las ampliaciones de jurisdicción que se hubieran otorgado por la Aduana Nacional y USO, hasta que se apruebe el Reglamento respectivo, e instruyó a USO la elaboración del Reglamento para la delimitación de la jurisdicción de las Agencias Despachantes de Aduanas, así como las condiciones y requisitos para la ampliación de jurisdicción, observando estrictamente la disposición del art. 45 inc. b) de la LGA y art. 58 inc. b) del RLGA (fs. 27 del expediente).

2. La citada Resolución de Directorio fue impugnada mediante recurso de revocatoria con memorial presentado el 9 de febrero de 2011 cursante a fs. 205 a 2013, recurso que fue ampliado por memorial de fs. 215 a 220, emitiéndose la Resolución No. RD 03-004-11 de 23 de marzo de 2011, con la cual el Directorio de la Aduana Nacional resolvió denegar el recurso de revocatoria, así como la ratificación y ampliación del recurso interpuesto (fs. 32 a 51 del expediente).

Establecidos los antecedentes fácticos necesarios, es importante referirse al marco normativo sobre la materia, así se tiene que la Aduana Nacional de Bolivia con la finalidad de dar estricto cumplimiento a la disposición contenida en el art. 45 inc. b) de la Ley General de Aduana y art. 58 inc. b) de su reglamento, emitió la Resolución de Directorio No. RD 01-002-11 de 27 de enero de 2011, en la que determinó dejar sin efecto las RD 03-058-07, RD 03-092-07, RD 01-004-08, RD 03-022-08 y la RD 03-083-08; además dispuso suspender todas las ampliaciones de jurisdicción que se hubieran otorgado por la Aduana Nacional y USO, hasta que se apruebe el Reglamento e instruyó a USO la elaboración del mismo para la delimitación de la jurisdicción de las Agencias Despachantes de Aduanas, así como las condiciones y requisitos para la ampliación de jurisdicción. El fundamento para dejar sin efecto las Resoluciones de Directorio se sintetiza en lo siguiente: La RD 03-058-07 de 10 de julio de 2007 (fs. 195 a 198), confunde la naturaleza de dos figuras jurídicas diferentes como son la ampliación de jurisdicción y por otra, que el Despachante de Aduana pueda ejercer funciones a nivel nacional. La RD 03-092-07 de 25 de octubre de 2007 (fs.192 a 194), otorgaba el mismo tratamiento a dos figuras diferentes como son la “ampliación de jurisdicción” regulada por el art. 63 del RLGA y el “ejercicio de funciones a nivel nacional del Despachante de Aduana”, normado en la parte final del artículo 45 de la LGA y el art. 43 segundo párrafo de su Reglamento, al hacer referencia a que las ADA que cuentan con ampliación de jurisdicción deben adecuar sus operaciones al ejercicio de funciones a nivel nacional. La RD 01-004-08 de 17 de enero de 2008 (fs. 199 a 203), estableció los requisitos y condiciones para la autorización del ejercicio de funciones a nivel nacional del Despachante de Aduana, pero se evidenció que esta Resolución de Directorio carece de informes técnicos de las Gerencias Nacionales de Fiscalización, Normas y Sistemas que aseguren contar con medios e instrumentos adecuados para la gestión técnica, informática (firma digital, notificación electrónica, registro óptico o digital de documentos soporte), operativa, así como para el control y fiscalización sobre los despachos aduaneros realizados bajo esta modalidad. La RD 03-022-08 de 31 de marzo de 2008, aclara el plazo previsto en la RD 03-092-07 y estableció que en caso de que los despachantes de aduana de las ADA, que actualmente cuenten con ampliación de jurisdicción, no se presenten a la convocatoria prevista en la RD 01-004-08, el referido plazo no será aplicable, debiendo USO proceder a cancelar dichas autorizaciones de ampliación de jurisdicción de las ADA. La RD 03-083-08 de 22 de julio de 2008, (fs. 51-53) dispuso que en tanto los despachos aduaneros se adecuen al despacho nacional de conformidad a la RD No. 03-022-08 y entre en ejercicio pleno en la Gerencia Regional Potosí, en forma excepcional autorizó a la Agencia Despachante de Aduana Agenal Yutronic Ltda. la prestación de servicios aduaneros en la Administración Aduanera de Potosí, pertinentes a despachos aduaneros que se realizan en la Administración aduanera fronteriza Abaroa del mismo departamento.

Es decir, que las citadas RD confundieron el ejercicio de funciones a nivel nacional del Despachante de Aduana con la ampliación de jurisdicción.